加強礦區土地規劃管理

朱 偉

（淮南礦業集團資源環境管理部，安徽淮南 232001）

加強礦區土地規劃管理

朱 偉

（淮南礦業集團資源環境管理部，安徽淮南 232001）

結合淮南礦區土地管理實際，從轉變觀念、創新工作機制和完善組織結構的角度出發，探討了如何加強礦區土地規劃管理。

礦區；土地規劃；規劃管理

0 引言

淮南礦區位于華東經濟發達區腹地，安徽省中北部，橫跨淮南和阜陽兩市，礦區面積3 000 km2，煤炭資源量285億t，占安徽省的74%，華東地區的50%。淮南礦區是國家規劃建設的14個億t級煤炭生產基地和6個煤電基地之一，中國首批循環經濟試點企業之一，中華環境友好煤炭企業。

淮南礦業集團目前已辦證土地資產共計4 333 ha。其中：集團公司所屬單位用地面積3 000 ha，改制單位用地面積933 ha，分離單位用地面積400 ha。整個土地資源呈現點多面廣、分布不均、較為分散的特點。為了抓好礦區土地管理，不流失每一寸土地，企業通過明確終端責任，建立責任機制，完善制度，不斷加強土地控制和監管，履行監察職能，效果顯著。

1 礦區土地管理的做法

1.1 樹立先進理念

土地是企業的最寶貴資源和重要資本。淮南礦業集團積極轉變傳統觀念，把土地作為資源和資本來看待，牢固樹立“利用”是對土地最好、最有效控制的理念。每年根據存量土地實際情況，制定土地分類管理與利用方案，用好、盤活集團公司存量土地，努力開發建設地段較好、現有利用率較低的地塊，或是直接將土地推向市場，通過公開轉讓等市場運作方式使土地直接變現，合理開發和利用了土地，以實現土地資源效益最大化。對于暫時閑置的土地，采取加強規劃利用，調整用地結構方式，盤活土地。對市政建設等占用集團公司土地的，積極銜接政府部門，根據土地價值要求賠償，不能無條件地占用集團公司土地。

1.2 成立專門機構

淮南礦業集團早在2003年就將除煤炭資源以外的所有資源與環境一體化整合，在全行業第一個成立資源環境部，統籌管理集團公司資源環境工作，其中包括負責礦區各類土地資源管理。為更進一步優化機構，適應轉型要求，2007年進一步明確定位資環部是全公司非煤資源管理和環境保護的責任部門，是污染排放管理的內部執法部門，突出“指導、協調、服務、管理、監督”的職能，除管理土地資源外，也負責礦區采煤塌陷搬遷、征地、環境保護和資源綜合利用等各項工作；同時，基層各礦也成立相應資環機構，負責涉礦的資源環境包括土地管理等各項工作，杜絕土地流失，做到守土有責。

1.3 健全管理機制

為規范化、制度化、程序化管理礦區土地資產，淮南礦業集團于2007年先后出臺《淮南礦業集團土地管理辦法》和《淮南礦業集團公司土地租賃使用管理暫行辦法》文件，明確資環部是集團公司土地管理的業務主管部門，對土地監管和生產、建設用地征收負終端責任，各用地單位是本單位范圍內土地管理的責任主體，負責礦區土地資源的完整性，集團公司每年將對各用地單位用地情況進行年終考核，對守土不力的單位將給予通報批評，直至追究主要負責人的領導責任。

1.4 落實管理責任

一是每年簽訂年度土地管理責任狀。集團公司與每個用地單位簽訂土地資產管理責任狀，并附圖和坐標，要求用地單位管好土地，提高他們守土有責的意識，確保集團公司土地資源的完整性。

二是嚴格執行集團公司、基層單位兩級管理機制，定期不定期巡查，制止侵占土地行為。重點將集團公司存量土地逐宗逐塊地落實管理責任單位，確定各單位的土地管理范圍。除各單位直接使用的土地外，依據就近管理原則，對未進行舊城改造的生活小區等歷史上曾是該單位所轄土地，也列入其管理范圍，所有基層單位都與用地單位簽訂土地使用協議，進一步明確土地主權和管理責任。

三是全面推行土地周巡查制和周報告制。各單位負責對其管理范圍內的土地進行巡查、看護、制止違規占地等日常管理工作，對侵占集團公司土地行為，一旦發現立即制止。2010年淮南市潘集區某商廈占用集團公司土地，因發現早，處理及時，問題得到快速妥善處理，切實維護了企業利益。

1.5 實行土地分類管理

一是對已征塌陷地分清情況妥善處理。對于利用已征采煤塌陷地作為建設用地的，采取補辦土地使用權證的方式確權控制；對已復墾及回收用于排矸的采煤塌陷地，加強利用和看護；對歷史原因造成土地基礎資料丟失、不完整，但企地雙方暫無爭議的資源類土地，采取維持現狀加強利用的方式，同時加強征地及批準資料的收集與補充工作；對暫時不能作為建設用地加以利用的已征塌陷地，維持現狀，暫不辦理土地使用權證，以減少土地使用稅的費用支出，降低用地成本，視今后建設項目需要，再補辦相關土地使用權證。

二是對分離、改制單位所使用土地，主要采取租賃（集團公司收取土地使用租賃費，使用單位交納土地稅）、使用（集團公司不收土地使用租賃費，由使用單位交納土地稅）和委托管理（由集團公司交納土地稅）等3種方式，簽訂有關協議進行管理控制。

三是對權屬有爭議的土地，進一步加強土地權屬資料的檔案化管理，健全土地基礎資料的收集、整理、移交、歸檔等制度，通過法律程序予以解決類似問題。

四是對市政建設占用的土地，由集團公司與政府有關部門進行商談，按國有土地使用權收回的相關規定，要求給予土地收回補償，并及時變更地籍產權資料。

五是對邊緣零星地塊、鐵路（公路）取土地及易被侵占的林地、農用地等，采取簽訂土地租賃或借耕協議等方式，明確主權，加以控制。

六是對新建設項目用地，淮南礦業集團目前正處于快速發展期，對新建項目用地要積極辦理土地使用權證，完善土地使用手續。

1.6 加強土地基礎資料管理

由于集團公司土地點多面廣，征地時間跨度大，土地來源復雜，加之單位和土地管理機構變動較為頻繁，存在土地基礎資料缺失的現象。目前建立了局礦二級土地管理臺賬及土地管理報表體系，建立完善地籍管理數據庫，包括土地資產管理臺賬、土地租賃管理臺賬、土地使用臺賬，并制作了紙質和電子文檔兩種，做到文字、圖紙、明細三者統一，土地管理基礎工作正在逐步加強與完善。

1.7 加大對守土有責管理過失的處理力度

不斷加大土地監察力度，堅持對守土不力單位給予嚴厲處罰和通報批評，積極規范用地行為。集團公司每年都開展“存量土地和外單位（個人）侵占土地情況專項調查”工作，深入現場檢查用地情況。2007年對其中2個礦的管理行為進行了調查、通報批評，引起極大反響，起到了很好的警示作用，促使各單位高度重視土地管理工作，進一步規范了工作秩序。

2 存在問題的分析

2.1 被侵占土地收回十分困難

外單位（個人）侵占集團公司土地行為多表現為“零星、分散、小面積蠶食”的特點，其中的歷史成因也各不相同。由于企業沒有行政執法權，被侵占土地的收回，一是主要依靠地方行政執法部門來收回，二是通過法律程序收回土地。由于存在少數政府部門不作為和存在訴訟時間長、執行不力等現象，極易形成實際長期侵占的局面，造成被侵占的土地不能及時回收。

2.2 淮河以南礦區塌陷地和老宅基地征地資料不完整，易引發爭議

新莊孜礦、老謝三礦已征采煤塌陷地的征地協議及國土部門批準資料缺失，只有礦業集團的已征采煤塌陷地平面圖。從新莊孜礦新淮工業廣場及新莊孜電廠灰場土地回收來看，地方目前沒有爭議。老謝三礦已征采煤塌陷地未作其他用處，地方有無爭議尚不知道。淮河以南礦區老宅基地征地資料不完整，特別是年代較久的征地協議及國土部門批準資料缺失嚴重，若遇法律糾紛，將十分困難。目前，正在多方查找、收集資料，從礦、局、市、省國土部門和檔案部門查找。

2.3 位置較偏遠的農林地管理難度大

礦業集團農場用地多處于偏遠地區，其周邊都是當地農民土地，由于種種原因曾多次發生農民搶種農場地的事件，糾紛不斷。例如：原四十二處農場土地多次遭到農民強收強種，協調難度很大。農林地的管理要作為土地管理的專題問題，研究解決辦法。

2.4 分離單位用地管理難度大

集團公司已舊改小區管理和未改造生活區的房產管理都委托分離單位管理，小區外零星、少量尚不便規劃利用的存量土地和生活區的土地都不在其管理范圍內，存在“兩張皮”現象。因各種利益驅動，多次發生侵權亂建房屋的事情以及私自出租生活區土地的行為。雖采取措施，及時制止，但因對分離單位無約束力，控制難度很大。

3 對策和建議

3.1 堅持嚴格的管理機制

明確各生產礦（廠）對本單位所管轄土地負終端責任。礦長（廠長）是第一責任者；各改制單位土地產權歸集團公司，實施土地租賃有償使用，并對其租賃使用和托管土地的管理控制負終端責任。資源環境部作為土地主管部門，對土地監管負終端責任。

堅決貫徹執行嚴格的責任機制：一是堅持集團公司和各單位兩級動態巡查機制，及時發現和制止違法侵占土地現象；二是堅持土地監察機制，對違規使用管理土地的現象下發監察文書，督促及時整改；三是嚴格查處機制，堅持制度剛性，對因管理不善和控制監管不力導致集團公司土地流失的進行嚴格查處，確保集團公司存量土地的權益不被侵害。

3.2 加強土地基礎管理

在現有基礎上，繼續建立和完善局礦兩級土地管理臺賬及土地管理報表體系，實行土地管理季度報表制度，完善地籍管理數據庫。需下大力氣加強集團公司各單位土地權屬資料的檔案化管理，在進一步收集、補充、完善權屬資料的基礎上，通過法律程序解決類似問題。

3.3 對被占用土地等疑難問題的解決辦法

對歷史形成的被占用的土地及有產權糾紛的土地進行分析，分類處理。一是對市政公共基礎建設占用的集團公司土地，由集團公司與政府有關部門進行商談，按國有土地使用權收回的相關規定，要求給予土地收回補償，并及時變更地籍產權資料。二是對無開發價值又難以管理的邊緣零星地塊、鐵路（公路）取土地及易被侵占的林地、農用地等，采取簽訂土地租賃或借耕協議等方式，明確主權，加以控制。關于農林地的管理要作為土地管理的專題問題，研究解決辦法。三是對其他被外單位和個人占用的土地，要收集證據，向當地政府部門報告、備案，積極爭取當地行政執法部門的支持與配合，制止侵占行為；對仍不能制止的侵權行為，積極準備相關土地權屬資料，通過法律程序收回土地。

3.4 積極探索土地管理和利用新機制

加大對違規用地處理力度，管好、控制好、利用好土地資源，不流失每一寸土地。繼續探索土地管理新機制，尤其加強土地動態巡查機制，杜絕土地違規現象。深入研究存量土地利用方案，積極盤活土地資源，建設項目用地盡量使用存量土地，向集團公司提出存量土地利用建議方案，提高利用率。深入研究土地稅費政策，最大程度合理運用免稅項目，降低稅費支出。加快土地確權辦證及強化土地基礎臺賬管理。

3.5 爭取政府出臺塌陷地稅費減免政策

根據安徽省政策規定，對未征采煤塌陷地應繳納耕地占用稅（耕地37.3萬元/ha，基本農田55.97萬元/ha，塌陷地面積按11 333.3 ha計算，一次性繳納42億元），對已征塌陷地應繳納土地使用稅情況（5元/m2，按3 333.3 ha計算，每年約需1.6億元），目前隨著開采強度逐漸加強，塌陷地面積正逐年擴大，稅費支出將越來越高。建議政府考慮煤礦行業的特殊性，出臺相關減免政策，切實減輕所有企業負擔。

4 企業土地管理成效

企業土地管理工作受到省國資委、省國土廳和市政府的高度評價，充分肯定淮南礦業集團在維護國有企業土地資產完整性，最大限度盤活土地價值做的有益嘗試和積極探索，為同類國有大型企業土地管理工作提供了一定的經驗，效果很好。

目前，集團公司所屬各單位都結合土地實際進一步細化、量化了土地管理責任，落實了責任部門和責任人。加強了制度建設、資料及臺賬管理、土地動態巡查和報表管理等方面的工作，強化了土地動態周巡查和周報告制，形成了有效的土地管理體系，按土地管理責任書的要求，做到守土有責。比較有特色的有：

老礦區事務管理處建立完善了處、工作站（片區）兩級管理體系，做到“一個堅持、四個做好”。即堅持動態日巡查；做好耐心細致的解釋工作；做好責任制落實；做好基礎資料管理和做好與地方政府執法部門的溝通配合工作。執行日巡查制，提高了巡查頻度，實現了土地動態巡查全覆蓋；對侵權行為堅持“一事一檔”，及時、有效加以制止，保證了土地不流失、不被侵占。

新莊孜礦采取“兩條線并行”方式強化土地動態巡查。一是將土地動態巡查納入礦保衛科治安巡查的內容；二是資環部門的巡查，兩者有機結合，取得了較好的效果。

潘一礦高度重視守土職責，采取有效措施，及時制止潘集某商廈侵權行為，切實維護企業利益。

礦業分公司積極收集土地權屬資料，建立了現有土地權屬資料的電子檔案，精細化、規范化管理基礎資料。朱集項目部、潘北礦注重資料管理，及時分類整理，編號歸檔，較好地實現了檔案化管理。

[1]肖尚紅.礦山退化土地改良實驗 [J]. 能源環境保護，2010（4）：34-35.

[2]孫偉光，吳祥云，張丹梅.露天礦土地復墾綜合預控研究 [J].能源環境保護，2010（2）：13-15.

Strengthen the Management of Mining Land Planning

Zhu Wei

In this paper,we combine with actual land management in Huainan mining area,from the angel of changing concept,innovating working mechanism and perfecting the organization structure,discusses how to strengthen the management of mining land planning.

mining area;land planning;planning and management

F301.23

A

1000-4866（2011）03-0051-04

朱偉，男，1981年11月出生，畢業于河南理工大學（土地資源管理專業），學士學位，土地規劃工程師，房地產經濟師，現在淮南礦業集團工作。

2011-06-23

2011-07-07