論非政府組織去行政化

王云

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

論非政府組織去行政化

王云

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

造成非政府組織行政化的原因是多樣的，可以從改革、利益和制度三個視角逐步分析。就分析結果看，非政府組織去行政化的路徑變遷勢在必行。去行政化的路徑應該是在把握政府、市場和非政府組織關系的基礎上內外兼修，合作共治。

非政府組織；行政化；去行政化

馬克思主義創始人認為，社會決定國家，國家不可能超越家庭和市民社會兩個領域，家庭和市民社會是國家真正的構成部分，是國家存在的形式。家庭和市民社會本身把自己變成國家，它們才是原動力。作為強社會論的代表，馬克思恩格斯說明了市民社會存在的必然性及其存在地位，它是獨立于國家而存在的一種組織形式。“公民社會是建立在市民社會的進程中同國家和市場一起構成的、相互關聯的三個領域之一”［1］，作為一種普遍規律，同樣也適用于我國。一方面，公民社會在推進社會民主、實現公共利益方面的作用，催生了非政府組織的興起。法律規定的我國非政府組織的形式主要有社會團體、民辦非企業單位、基金會等。我國非政府組織的發展與改革開放后的市場經濟發展以及隨之的政府職能轉變密切相關。正如俞可平所說，“改革開放的重要成果之一，就是公民社會賴以生存和發展的經濟、政治、法律和文化環境發生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規模地催生了民間組織”，但另一方面，一種制度的形成是對舊有制度依賴途徑的變遷，必然阻力重重，即“中國公民社會的生長過程實際上是在改革開放和市場經濟的壓力下，國家不斷放松對社會的控制權而又以新的形式繼續保持對社會控制的過程”［2］。正因為非政府組織生長的非均衡性以及在國家理性的主導下致使的與政府關系的復雜性，我國非政府組織具有明顯的行政化趨向。也就是說，非政府組織應有的獨立性更多地被行政化替代。

一、非政府組織行政化的表現

所謂非政府組織行政化，是指非政府組織本身所具有的非政府性和志愿性趨于弱化，而像政府部門一樣具有一定的行政色彩，即非政府組織處于“準政府組織”的地位。這明顯與非政府組織本身的性質背道而馳。對此，可以從政府角度的外部層面、非政府組織自身的內部層面等兩個維度進行分析。

（一）非政府組織行政化的外在性表現

1.存在機制的官方性。非政府組織的存在應在政府、市場和社會三分視閾下，建立政府與市場之間的一種緩沖，基于結社自由而形成的充滿張力的志愿性組織，這是非政府組織得以存在的基礎。也就是說非政府組織是公民基于自身利益而自發形成的，是一種內生型的組織。而在我國，“正如沒有一個以市場經濟和公民權利為根基的現代市民社會，就難以建構一個現代國家一樣，沒有一個現代國家，現代公民社會難以構建起來”［3］。非政府組織大多是為輔助政府職能轉變的需要，在政府機關的扶持下，自上而下形成的外生型的社會組織。這種官辦性質的形成背景使非政府組織從最開始就與政府保持著密切關系，傳統的官辦色彩使非政府組織工作具有行政化趨向。

2.行政部門的附屬性。內地的一些市民社會論者認為，中國作為現代化的遲——外發生型國家，政府必須做出相當幅度的政治和社會結構調整，這種調整的重點就在于政府如何改造傳統的政治結構和權威結構，“但政治變革通常導致傳統權威的合法性危機，進而引發社會結構的解體和普遍的失范”。這就是我國政府改革過程中出現的“一放就亂，一亂就統，一統就死”怪圈現象。為擺脫這種悖論，非政府組織往往就充當了緩沖的角色，成為政府部門的延伸機構，承接著政府一部分行政職能。在“實際呈現出‘懸浮’于民眾與社會需求的單向性特點”的改革過程中，行使著本不該具有的行政職權。此外，行政權力本身就有擴張性，政府可能“以維護社會秩序穩定為由對公民結社自由的民主權利進行任意的侵犯”［4］，使得非政府組織成為行政權力的附庸，即其延伸機構。

3.行政指導的指令性。我國現行的雙重管理體制和分級管理原則在很大程度上模糊了政府與非政府組織的界限。非政府組織在注冊登記時就面臨門檻高、限制多的問題，而登記之后監管力度又不夠，這種“嚴進寬出”的管理體制使非政府組織在處理與上級關系時，多從上級部門的要求和規定出發，而不是組織自身需求，其主管部門的行政指導行為演變成一種指令性質的行為。這樣導致了非政府組織目標和行動上的沖突，長此以往，非政府組織就不會再以其志愿性和民間性要求自己為社會公共利益服務，而更多的是以上級主管部門要求為目標，成為政府的附庸或者說是“準政府”，本身所具有的非政府性和民間性趨于消失。

（二）非政府組織行政化的內在性表現

1.思想觀念的官僚性。中國自古因為中央財政能力的有限性和從政官員人數較少的緣故，就有“皇權不下縣”的傳統。“為了完成某些任務，或有效地與國家政權及其代理人打交道，數個村莊自愿或者由國家政權指令結成一集體組織”［5］，這樣非政府組織就在傳統中國生成發展，皇權的權威因鄉紳這種時為“贏利性經紀”，時為“保護性經紀”的存在而延伸到這種基層組織。然而，在傳統的制度環境下，“提倡基于倫理的由己及人的社會差序格局，這種己——家——國推演出來的政治社會使民間公益組織形式和互助組織形式都并不多見，而所謂的‘公’這是將君主的意志和法令推及百姓。”［6］最早生成的非政府組織及其組織的領導人，作為皇權的代理人，行使著一定的權威。思想意識指導著實踐，雖經過不斷的發展，其在日常的工作行為和工作方式上就表現出一定的“政府性”。

2.資源來源的單一性。從學理意義上看，民間組織的收入來源應該主要是社會捐贈、政府資助、商業收入這三個部分構成。美國約翰·霍普斯金大學薩拉蒙教授等對全球22個國家的非政府組織的研究表明，政府補貼占非政府組織收入平均比重是40%，而我國非政府組織還不健全，多依賴于政府，政府資助所占比重更高。非政府組織所提供的服務大多是公益性質的，這使得其自身的商業收入能力有限。非政府組織在資金匱乏的條件下想要生存和發展，勢必要依賴于其主管部門，政府的資助在資金構成中就占了很大的比例。同時，非政府組織作為市場和政府之間的第三部門，往往成為歷次政府機構改革人員分流的去處，在非政府組織內就存在著一定的行政級別和行政編制。表現在職能定位上就有很強的“自上而下”性而非“自下而上”性。即非政府組織與上級主管部門有著一定的業務聯系，自身為獲得政府賦予的業務管理權使得其在運行中自然以獲得政府的賦權為目的，本身無法打破這種固有的路徑依賴，便努力尋求與政府的聯系。這樣非政府組織資金和人力資源等資源對政府的依賴性，使其在內在的職能定位上有著行政化的取向。

3.活動領域的非競爭性。非政府組織所追求的應是從社會公益出發的社會公共利益，而非政府組織在建立了一定的制度和渠道后，往往會出現“契約失靈”，追求自身的利益，如同政府失靈一樣，集體組織在一起反而陷入集體行動的困境。這主要是因為非政府組織活動的非競爭性引起的，我國有明文規定，在同一行政區域內各級登記機關可以不批準成立業務范圍相同或相似的非政府組織，使得其在某一領域處于壟斷地位，政府和社會的監管又不到位，非政府組織無法通過競爭方式淡化其行政性，提高其管理能力，反而加劇了非政府組織壟斷的內部人控制模式。

二、非政府組織行政化趨向的成因分析

非政府組織具有行政化趨向，而本身的非政府性和民間性的草根特色弱化的傾向對其自身和社會發展是不利的。它并不利于政府職能的轉變，反而增加政府的財政負擔，同時，非政府組織的社會信任度也會隨著其管理水平的下降而下降，進而無法理清政府與非政府組織的界限。分析其行政性的原因，提出改進的策略對政府和非政府組織發展大有裨益。在政府體制改革大背景下改革本身中的不完善，以及由此帶來的利益和制度上的博弈對非政府組織行政化的內在和外在表現影響最為明顯。

1.改革視角：政府改革困境導致對其管理方式缺乏規范性

隨著市場經濟體制的改革，我國政府體制改革也在持續進行著，但我們需知道“市場經濟體制還很不完善，政府轉變職能與機構改革仍未有實質性突破，政府自利的擴張實際上還有相當大的空間”［7］。這樣，改革雖然使非政府組織獲得了生存的職能空間，但這種空間其實是充滿張力的。“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”［8］，同樣，政府雖然有著追求公共利益、提供公共物品的公利目標，但作為權力的既得利益者，并不會輕易進行職能和權力的轉移，在新的體制和制度尚未形成以前，為了維護既有的利益和權力不受損害，政府會控制非政府組織在承接了政府職能后的活動，使非政府組織失去了獨立的發展空間，成為政府的附庸組織。

就非政府組織本身來說，在政府體制改革的背景下，雙重管理體制，即“歸口登記、雙重負責，分級管理”，這種同時要受到登記管理機關和業務主管單位雙重管理的體制使得改革留下了很多問題，非政府組織并不能擺脫政府的控制，建立一種合作共治的治理機制，反而是在改革的過程中加強了其行政性。另一方面，除了制度的不健全以外，改革對非政府組織行政性影響還有事業單位改革問題。我國的事業單位有不同的種類，對于主要承擔行政職能和主要從事生產經營活動的事業單位應該從行政體系中分離出去，使其成為獨立的非政府組織，現階段改革政事邊界不清，功能定位不明，政府對事業單位管理既存在“越位”又有“缺位”問題，使得這類事業單位的“準政府組織地位”表現明顯。

2.利益視角：非政府組織生存資源匱乏致使其對政府依賴性過大

奧爾森說過，“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集體的利益”。非政府組織在我國是一個龐大的組織體系，有著一定的運作規則和運行程序，大集團很難進行統一的集體行動。非政府組織的行政化趨向雖然對政府職能轉移和其自身發展造成了不利影響，但是，任何理性人都會從自身利益出發，基于一定的利益分享機制，不會輕易采取集體行動。消除非政府組織行政化是屬于“分蛋糕”的問題，是排他性利益的改革，不管是政府還是非政府組織自身都無法采取有效的措施在克服“搭便車”的問題后，再顧及相關利益訴求，滿足各自需要。從利益角度出發，使非政府組織去行政化就陷入集體行動的困境。

此外，如前文所述，政府的雙重管理體制控制著非政府組織的生存機制，把握著非政府組織發展的資金和人力資源，其相關的職能也是政府賦予，這樣非政府組織很難理清其與政府組織的界限。它們大都會從自身利益出發，受一系列的利益需求的激勵，不斷加強其行政性，從而從上級主管部門獲得更多的利益便利。這是我國非政府組織行政性難以根除的原因之一，在“強勢政府”的領導下，非政府組織對其有很大的利益依賴性，無法實現公民結社自由尋求自身發展的獨立性地位，也無法擺脫對政府各種資源的需求，沒有獨立地位的非政府組織職能趨同于政府組織，“準政府”地位加強。

3.制度視角：利益主體的自利需求使得相關制度變遷遲滯延后

制度是指“一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”。制度最基本的功能就是提供服務，非政府組織在運作過程中應采取最少的成本和交易費用而提供更多服務的制度安排。現有制度如果出現不均衡，會有新的在生產和交易費用上占據優勢的制度來替代，完成制度的變遷過程。而在非政府組織運行的實際過程中，政府對其制度安排起了關鍵性的作用，在利益的博弈下，政府采取一定的政策安排，提供相應的法律和秩序，來保護產權和獲得稅收，這樣，往往在制度安排中就會制度供給不足或者制度變遷受阻，強制性制度變遷無法存在。非政府組織就無法進行有效的制度變遷，其行政性也無法消除。

就非政府組織而言，任何的制度變遷都無法逃脫外部性和“搭便車”問題。也就是說，“制度安排并不能獲得專利”，只要制度變遷得以進行，新的制度均衡并不只是使制度變遷的實施者獲利，在制度內的人都可以因此而享受到一定的外部性，并不需要為此而擔負成本。這樣，非政府組織就沒有進行制度變遷的激勵機制，即使現存制度帶來的行政性問題有很多弊端，也不會產生誘致型的變遷。此外，現存制度內活動的非競爭性存在著很多既得利益者的利潤分享，這些既得利益者會對現有制度有很強的路徑依賴性，制度變遷更加難以進行。

三、非政府組織去行政化的路徑選擇

1.深化行政體制改革，實現政社分離

自建國以來，我國全社會組織一元化、官僚化愈來愈強。而隨著市場經濟和改革開放的深入發展，非市場缺陷在政府運行中有所體現，我國的政府體制改革也幾經沉浮，對社會放權力度加大，給了非政府組織發展的政治和制度空間。但是，由于社會機制的不健全和政府改革的局限性，非政府組織去行政化的進程在實際的改革中受到了限制，需要在政府改革中進一步完善。

第一，在經濟改革和政治改革的進程中，不可忽視社會改革。社會改革的核心在于“將原本社會承擔的職責還給社會，培育和發展社會中介組織”。非政府組織在社會改革和政社分開的潮流中，確立其獨立的法律人格，可以逐步擺脫其官辦色彩。且職能定位更多地“以社會為中心”，真正體現其草根特色。第二，政府體制改革，合理職能定位。我國的政府體制改革使得非政府組織承接政府職能轉移而存在。這種政府主導型的承接，限于政府在觀念和認識上的有限理性，政府包攬了非政府組織的事務，使其掛靠在政府職能部門之下，這就說明政府體制改革要有序進行、合理定位。“政府管理民間組織的首要目標是限制其發展并規避可能的政治風險，其手段表現為通過雙重審批進行準入限制”［9］，雙重管理體制要進行適當調整，降低登記門檻，使非政府組織獲得合法的生存空間。同時，還要針對政府越位或錯位問題加以限制，要進一步培育公民社會，提高非政府組織的自主地位，理清和政府組織的關系。

此外，我們還要在改革中限制政府領導干部在非政府組織中的任職和兼職情況。在我國當前的改革中“仍有大量現職黨政領導干部按照所在民間組織的章程履行規定程序后，兼任民間組織領導職務”［10］，這使得非政府組織很難擺脫其人力資源來源的政府性。必須要純化非政府組織人員構成，政府部門人員只能在業務上給予指導，而非具體事務的領導。

2.打破自利的利益格局，拓寬多元化的籌資渠道

非政府組織之所以無法擺脫公共部門固有的行政性稟性，關鍵在于政府控制其組織的資源，這點主要表現在非政府組織對政府撥款的依賴性，以及在此基礎上形成的各利益主體的利益格局。在非政府組織這個集團組織內，其組織的收益是具有公共性的，使得“搭便車”傾向嚴重。這就要求在明晰利益的基礎上，促使非政府組織籌資方式多樣，其利益分享機制健全。

首先，打破現有利益格局，淡化政府作用。“籌資是非政府組織賴以生存和實現目標的支持性條件”［11］。這并不意味著政府主導的籌資應是其籌資的主要方式，相反，政府資助在此收入比例中應有所減少。這需要相關政策的配套實施，只有打破政府對非政府組織的利益壟斷，才能使其在資金來源上保持自己的獨立性。其次，就內部來說，非政府組織應該籌資多樣化，鼓勵采取市場化戰略。非政府組織的資金來源主要有會費、服務收費、經營收入、民間捐款和政府資助。在我國，由于社會捐贈機制的不健全以及人們受傳統思想意識的限制，個人捐款、民間捐款和團體捐款在非政府組織資金構成上欠缺，我們應該多方面健全捐贈機制，提高捐贈機構的稅收優惠，從而擴大其捐贈比例。非政府組織本身具有非營利性特征，并不是說其不能適應市場經濟發展從事贏利性的事務，只是其收入不能用來在人員中分紅。英國的非政府組織“收入占了總收入的近一半（48.2%）”［12］，非政府組織應該應用一些商業渠道和其本身具有的稅收優惠投資設立企業法人或者設立非法人的經營機構，提高其自主生存的能力，但這需要政府有明確有效的法律法規支持，否則易產生腐敗。最后，明晰產權，確立利益分享機制。除了外部政府資助的淡化和內部自身籌資能力的提升以外，為消除其行政化，還應明確利益分享機制。非政府組織收益的公共性表明成員的利益分享是共同且均等的，任何個人和組織不得非法侵占非政府組織的收益。確立有選擇的激勵機制，促使其籌資能力加強，資金上的獨立成為去行政化的基礎。

3.推進制度變遷進程，建構規范化的內部治理和社會監管機制

制度環境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則”。當非政府組織運行的制度環境發生變化，其本身的獲利能力無法在現存的制度安排結構內實現，行政性影響其進一步發展，于是就導致制度創新，形成制度變遷，構成一種新的制度安排。本身治理能力和社會監管的力度會在制度變遷中得以提升，達到去行政化目標。

要實現內部治理機制的規范化，就要建立高效、靈活和富有彈性的制度安排。組織結構要在網絡治理的視閾下趨于扁平化，內部成員之間建立一種富于協商、合作的工作關系，而非傳統意義上的官僚氣息。此外，其權力結構、決策結構也應隨非政府組織發展規模和成長周期變化和富有彈性，改革傳統單一、僵化的官僚組織體系。這樣就形成了“責權明確、決策科學、運轉和諧和協同發展的運行機制并依照相關的法律法規和組織章程予以制度化”的內部治理機制，其行政化趨勢必然弱化。

建立健全合理的監督機制，確保其運行的合法性和非政府性。非政府組織的核心在于促進公共利益，增進社會福利，協調利益矛盾。由于其公益性特性，它需要完善的外部監管和內部監督以更好地實現組織目標，克服其行政性。政府應在治理層面多方位、多層次地進行監管。尤其是要建立健全相關的法律體系。此外，包括社會公眾、新聞媒體和同行業協會監管等外部監管也必不可少。只有與社會建立良性的互動機制，公開透明的運行發展，其民間性才能得以彰顯。還要建立內部監督機制，因為“自律是社團活動的最基本準則，與政府的干預和他律相比，社會自律的方法更為有效”［13］。只有政府、社會和非政府之間互相監督、合作共治，才能形成一個多中心治理的網絡組織形式，最終達到活動自主，人員自聘，領導自選，經費自籌，才能從根本上保證去行政化可以打破制度鎖定，取得成效。·

［1］李鐵誠.世紀之交的聯合國［M］.北京：人民出版社，2002.381.

［2］李景鵬.后全能主義時代［J］.中國行政管理，2011，（2）.

［3］徐勇.“回歸國家”與現代國家的建構［J］.東南學術，2006，（4）.

［4］［11］［12］王建芹.從自愿到自由——近現代社團組織的發展演進［M］.北京：群言出版社，2007.

［5］杜贊奇.文化、權力與國家——1900—1942的華北農村［M］.南京：江蘇人民出版社，1996.45.

［6］［11］褚松燕.中外非政府組織管理體制比較［M］.北京：國家行政學院出版社，2008.26，143.

［7］金太軍，張勁松.政府自利性及其控制［J］.江海學刊，2002，（2）.

［8］道格拉斯·斯諾.經濟史中的結構與變遷［M］.上海:上海三聯出版社，1994.20.

［9］王名.改革民間組織雙重管理體制的分析和建議［J］.中國行政管理，2007，（4）.

［10］王名.中國民間組織30年［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.79.

On De-administrative of NGOs

WANG Yun
（Suzhou University，Suzhou 215123，China）

In the angle of the relationship between governments and NGOs，we can come to the conclusion that the performances of administrative tendency are externality of top to down and internality of bottom to top. The reasons of the performances can be concluded to the views of reform,interest and system.There is no doubt that NGOs should implement the reform of de-administration on the basis of co-operation of governments, markets and NGOs.

NGOs；administrative tendency；de-administration

D638

A

1009-6566（2011）04-0094-05

本文系國家社科基金重大招標項目“應對重大突發公共事件的政府協調研究”（項目號：08ZD010）的階段性成果。

2011-05-23

王 云（1987—），女，安徽六安人，蘇州大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為地方治理與公共服務。