分權與制衡
——英語國家代表性權力運行特征分析

錢 牧

（嘉興南洋職業技術學院，浙江 嘉興 314000）

分權與制衡
——英語國家代表性權力運行特征分析

錢 牧

（嘉興南洋職業技術學院，浙江 嘉興 314000）

英美兩國是當今世界最重要的英語國家，它們在是世界上最早建立起分權與制衡型體制的國家。由于兩國在政治、歷史、文化與社會背景方面的特征，它們的分權制衡體制又存在一定的差異。本文試圖通過作比較的途徑，來分析其分權制衡體制的利弊，以期為我國的國家建設提供有益的借鑒。

英國；美國；分權；制衡

眾所周知，英語是當今世界使用最廣泛的語言。初步統計，世界上說英語的國家大概有170多個。而在這些國家中，英國與美國又是最典型的代表。英國曾經在將盡三個世紀中扮演著霸主的角色（17、18和19世紀），而美國則是當今世界唯一的超級大國。這兩個國家的國家權力運作體系也是當今世界最具代表性的，絕大多數英語國家的國家權力體系也是以英國或美國的模式為藍本建立起來的,以英國體制為基礎的主要國家有：澳大利亞、加拿大、新西蘭、印度等；而以美國體制為基礎的英語國家有：巴基斯坦、南非和眾多東南亞地區國家。而此二國的國家權力運作又是以分權與制衡為其典型性特征。

一、分權與制衡的理論基礎

英國的分權與制衡學說以洛克為代表，他開創了權力監督與制約理論之先河，他在總結了西方資產階級反抗封建專制統治經驗與教訓的基礎之上，系統地提出了他的分權與制衡的學說。美國的分權與制衡學說以漢密爾頓與杰斐遜為代表，他們在總結洛克的學說與經驗的基礎上，系統地提出了國家權力三權分立理論。

（一）洛克的權力監督與制約理論

洛克認為，國家權力劃分為立法權、行政權與對外權，同時洛克認為在這三種權利中，立法權居于核心地位，它制約著行政權與對外權。就此而言，這并非一種完全意義上的權力監督與制約理論，因為在這種權力架構中，立法權居于首位，而行政權居于從屬地位，司法權附屬于行政權，它們都不能凌駕于立法權之上。其具體特征如下：

1.立法權居于首要地位，它產生行政權，但立法權的行使也是受一定限制的。首先，立法權行使的目的必須基于公共利益；其次，立法權的行使并不意味著立法者的任意與專斷，而應依法行使。

2.行政權是執行立法機關所通過法律之權力，由國王行使，立法權有其自身固有的特性，其權力并非經常性行使，而如果把行政與立法權合并由同一主體行使的話，則為該權利主體的任意與專斷創造了條件。因此，此二者必須分立。

3.對外權并非一種獨立意義上的權能，它與行政權幾乎是結合在一起的，可以也往往由同一主體行使，因為，對外權包括聯盟與聯合，戰爭與和平，以及與國外一切人士或社會為一切事物之權力，是相對于行政權管理國內事務而言的。

4.司法權未出現在這一權力架構中。洛克的權力分立與制衡理論并未提及司法權，究其原因，除了筆者的思想認識因素以外，還與當時英國的政治、歷史狀況有關。在當時，司法機關的地位尚不明確，較之立法與行政機關而言，尚不具備獨立的權能。

洛克所設計的政體模式是君主立憲制，其基本架構是人民權利基礎上的兩個權力層級，即立法權與行政權（含對外權）。洛克在人類歷史上，第一次系統地提出了權力分立與制衡理論，為以后的相關理論奠定了基礎。同時，其以人民主權為基礎倡導的議會至上原則，較之封建專制統治觀念而言，是巨大的進步。洛克的現實主義態度使得他的理論不再停留在理論的抽象層面，從而賦予了自由主義以堅實的基礎。反過來，這些制度的有效運行也深化了作為道德信仰和意識形態的理念特征。當然，洛克作為資產階級政治家所提出的這一理論也必然帶有局限性，一方面，該理論并不完整，不構成完全意義上的權力分立與制衡體系；另一方面，他主張行政權行使主體是國王，也體現出向封建王權妥協的一面。

（二）杰斐遜和漢密爾頓的權力監督與制衡理論

杰斐遜畢生以追求一個民主的共和國為其夢想：

首先，他認為，為防止專制體制中暴政的出現，國家權力需交由不同的主體行使，彼此之間保持一種制衡關系。

其次，立法、行政與司法權三者地位平等，若任何一種權力獲得高于其他兩種權力的地位，暴政便有可能產生。在強調權力分立的同時，杰斐遜還特別強調對于行政權制約的必要性，因為行政權覆蓋面廣，與社會生活的聯系也更為緊密，也最容易被濫用并對公民權利造成損害。為此，他提出了限制總統任期的制度，即總統的任期不得超過兩屆。

再次，杰斐遜還主張中央與地方之間的縱向分權，從而與前述構成了他獨特的雙重分權思想。他認為，聯邦與州及地方之間，應有各自的權力范圍，并在各自的權力范圍內行使相應權力，相互之間不得侵犯與干預。杰斐遜反對把大權集中于聯邦政府的做法，認為這樣會造成其權力的膨脹。杰斐遜對聯邦與州的權力的大致劃分是：聯邦行使國防、外交及協調州際關系的權力，州掌控公民權、法務等權力，州內的具體事務由州政府管理。

漢密爾頓是美國建國初期著名的保守派政治思想家，他所提出的聯邦制理論對后世影響極大，并成為美國憲政體制建立的基礎，其具體特征如下：

1.為防止出現統治階級的專制與暴政，國家權力（立法、行政與司法權）應交由不同的主體行使，彼此之間保持牽制與制衡。為此他提出“只要各個權力部門在主要方面保持分離，就并不排除為了特定的目的進行局部的混合。此種局部的混合，在某些情況下，不但并非不當，而且對于各個權力部門之間的相互制約還是必要的。”

2.立法權由國會行使，國會由人民直接選舉產生。基于此，漢密爾頓認為對于立法權的制約是三權分立的重點，一方面，人民容易受不良人士以及野心家的蠱惑，另一方面，立法權是其他權力行使的基礎與依據，因此必須防止其走向惡性膨脹。為此，他提出了內外兩方面的解決方案：一方面，國會內部分為參眾兩院，彼此之間保持牽制，其中參議院由上層精英人士組成，以制約由普通大眾組成的眾議院；另一方面，賦予總統對國會立法的否決權。漢密爾頓指出：“這是行政部門對立法機關的一種自衛權，是行政部門的擋箭牌，而且也是使立法部門更加完善起來的控制栓。”行政權由總統行使。漢密爾頓說：“無論我們可能如何堅持行政部門應該無條件順從人民的意向，我們卻不應該主張他同樣迎合立法機構中的情緒。”因此，與杰斐遜主張限制行政權不同漢密爾頓主張擴大行政權以牽制立法權。

3.司法權由法院行使，由于一些重要事項的決定權集中于立法與行政權，相對而言，司法權相對較弱，因此，漢密爾頓尤為注重保障司法權。為此，憲法賦予其違憲審查權及憲法解釋權，它有權裁定國會的立法及總統的行政行為違憲，并使之失效。同時，聯邦最高法院法官的任命由總統提名，參議院通過，以加強對司法權的保障。

杰斐遜的權力分立與制衡理論既包含立法、行政與司法三權分立的橫向分權理論，還包括聯邦與州分權的縱向分權理論，從而構成一套雙重分權制衡理論。這是其顯著特點。這也成為美國聯邦憲法建立國家政權機關的依據。這使美國成為世界上第一個代議民主制資產階級共和國，也為世界人民建立民主共和國做出了貢獻。

漢密爾頓的政治理念對美國政府做出了巨大貢獻。他所設計的代議民主共和制下的政治體制奠定了美國政治體制的基礎。建立一個有限政府和三權分立的原則在日后的政治體制發展中不斷得到貫徹和完善，成為美國聯邦政府體制的基礎。

二、分權與制衡的具體政治實踐

分權與制衡理論是由資產階級啟蒙思想家在反對封建專制統治的斗爭中提出來的，在資產階級取得統治權后，他們也依據這種理論設計了國家的憲政體制。在當今世界，實行真正意義上的集權型體制的國家已為數不多。絕大多數國家實行的是分權型體制，這一體制也是與權力監督與制約的理念相適應的。其中比較典型的有以下幾種：

（一）三權分立式的分權體制

這種分權體制以美國為代表，即國家權力分為立法權、行政權與司法權，分別由國會、總統與法院行使。三者之間保持彼此牽制，互不隸屬。其具體關系簡述如下：

1.國會與總統之間的權力監督與制約關系

國會通過的法案，經總統簽署以后，成為正式法律，總統必須執行。總統亦可否決國會通過的法案，對于總統的否決，國會要么重新修改，以使得總統簽署通過；要么以兩院議員三分之二以上的絕對多數通過推翻總統的否決。總統的否決一旦被推翻，該法案自動生效成為法律而無需總統簽署。總統無權解散國會，國會亦無權罷免總統，但可依法定程序彈劾總統。

2.國會與法院之間的權力監督與制約關系

法院行使違憲審查權，有權依法定程序裁定國會所制定通過之法律違憲，從而使之失效。同時，根據美國聯邦憲法，聯邦最高法院法官的人選由總統提名，然后交參議院通過，參議院有權否決總統提名。

3.總統與法院之間的權力監督與制約關系

總統有權提名聯邦最高法院法官之人選，而聯邦法院的違憲審查權亦覆蓋至總統權力之行使，它有權裁定總統之行政行為違憲。

（二）議會主權式的分權體制（也稱“熔權型”分權制）

這種分權體制以英國為代表，在這種體制中，議會居于最高權力機關地位，其不僅行使立法權，政府亦由在議會大選中取得多數席位的政黨負責組成，該政黨之首腦自動成為政府首腦。嚴格說來。此種分權體制并非一種純粹意義上的分權體制，在這種體制中，行政權派生于立法權，并不構成兩種獨立的權力層級。其具體關系簡述如下：

1.議會對政府的權力監督與制約關系

議會行使立法權，政府必須執行議會所制定通過之法律。同時，議會可通過對政府的不信任案。若出現這種情況，政府首腦及其領導之政府要么總辭職，要么由政府首腦呈請國家元首解散議會，重新大選。

2.政府對議會的權力監督與制約關系

在此種分權體制中，政府雖派生于議會，但由于政府所在之政黨在議會中占據了多數甚至絕對多數席位，同時，政府首腦身兼政黨之領袖，在該黨內有著崇高的威望，深厚的資歷，因此，政府所提出的法案在議會中不被通過的幾率極小，再加上由政府全面管理社會的政治、經濟與文化生活領域，這些龐大的資源與技術優勢使得國家的大多數立法案都是由政府向議會提出，真正由議會自行訂立的法案是很少的，這也更強化了政府對議會的制約。另外，政府首腦可隨時呈請國家元首解散議會重新大選，這也是政府牽制議會的一種手段。

（三）西方主要國家權力監督與制衡機制的評價

1.權力監督與制約機制的進步性

（1）權力監督與制約機制的確立破除了封建君主集權專制制度。在封建國家，君主個人集立法、行政與司法大權于一身。朕即法律，君主的個人意志就是法律，不存在專門性的立法機構；朕即國家，君主掌握執行法律的權力，由其自己行使或由其指派的人行使；朕即司法，君令臣死，臣不得不死，君主掌控著對其他人生殺予奪的大權。對于上述權力，無論是國家權力之間還是國家權力外部都不存在任何監督與制約的因素，概而言之就是朕即天下。這種體制嚴重地阻礙了生產力發展和社會進步。而資本主義權力監督與制衡機制的確立，從內部而言，存在國家權力之間的牽制與制衡，就外部而言，存在公民以各種途徑對國家權力的監督，如利益集團、大眾傳媒等，具有歷史進步性。

（2）權力監督與制約機制的建立有效地遏制了國家權力的濫用。權力的運行是一柄雙刃劍，它的不當行使會帶來極大的破壞性。而資本主義國家對國家權力的監督與制約是全方位的，不僅存在于各個國家權力之間，而且深入到了國家機關內部，比如就美國國會而言，不僅受到政府與法院的牽制和制約；而且在國會內部，還存在著參眾兩院之間的牽制和制約，在立法程序中，若立法案在兩院各自的大會上分別通過，則該議案就在國會被通過了；若其中有一院未通過議案，則視該議案未被國會通過。也就是說，在立法問題上，任何一院都不可能撇開他院，獨自完成一項立法。

（3）從西方國家的現實政治事件來看，通過權力監督與制約機制，的確揭露了一些問題，查處了一批大案要案。其中最著名的是1973年美國總統尼克松的水門事件，尼克松在其違規行為被曝光后，企圖運用總統的權力罷免聯邦檢察官，以阻止調查的繼續進行。結果，國會介入，國會眾議院提出了對總統的彈劾案，并獲得了參議院的支持。尼克松感受到了巨大的壓力而被迫辭職。由此可見，權力監督與制約機制并非僅僅停留在紙面上，而且確實發揮了它的作用，應予以肯定。

2.權力監督與制約機制的局限性

（1）權力監督與制約機制造成了國家機關之間的相互扯皮，誰也不服誰，從而嚴重影響了權力運行的效率。鄧小平說：“我經常批評美國的當權者，說他們實際上有三個政府。當然，美國資產階級經常用這一手來對付其他國家，但對內自己也打架，造成了麻煩，這種辦法我們不能采用。”正是由于議會、政府和法院互不隸屬，所以他們經常在行使權力的過程中相互抗衡，相互較勁，由此造成了整個國家機構運行效率的低下。比如，1978年，美國總統卡特為實現中美建交宣布廢除美臺《共同防御條約》，然而此舉卻遭到參議院部分議員的反對，他們將卡特總統起訴至哥倫比亞特區美國地方法院，而該法院法官居然荒謬地裁決卡特總統的此項決定違憲，并宣布其無效。后來，雙方仍舊為此事爭執不休。一直到一年以后，以美國上訴法院裁定卡特總統此舉有效而告一段落。

（2）資本主義國家所建立的權力監督與制約機制本身的分權并不徹底，具體體現在：

首先，在議會主權制國家中，是由在議會大選中獲得議會多數席位的政黨負責組建內閣的，而該政黨的領袖自動成為政府首腦。從這個意義上說，行政權實際上是由立法權派生而來，它并不構成一個獨立的權力層級。

其次，在議行合一式體制中，分權制衡的色彩就更弱一些。因為國家立法機關對于行政機關掌握了全面的控制與支配權。政府與法院從屬于議會，并無對其進行制衡的權力。

再次，即使在被視為是典型意義上分權制衡的三權分立式的體制中，也存在著缺陷和漏洞。比如，在美國，立法案經議會兩院通過后，需交由總統簽署才能最終成為法律，而對于該法案，總統有權不予簽署。如果議會要推翻總統的這項決定，需由參眾兩院全體議員2/3以上多數通過。但是，在社會高度多元化的美國，要做到讓絕大多數人對于同一事項做到口徑一致是很難的。美國的總統們顯然深諳此道，頻繁用此舉來抗衡國會。實踐證明，此舉也確實有效，總統否決立法案的成功率要遠遠高于議會推翻總統否決的成功率。至少從這個層面上來看，立法權并不能完全控制住行政權。

（3）在分工日益復雜和精細化的現代社會，面對著行政權咄咄逼人的攻勢，西方國家對立法權的控制與制約也顯得有些力不從心。現代社會對于其從業人員專業性的知識和技能提出了很高的要求。而行政機關憑借其掌控的豐厚的財經、政治資源吸納了大批的專業技術精英。因此，西方國家的議會雖然表面上掌控立法權，但更為實質一些的立法提案權卻往往由行政機關來行使。由立法機關直接提出的立法案少之又少，它真正的職能是審議和通過行政機關提出的立法案。然而，即使是在這個程序中，由于議員大多來自普通民眾階層，他們對于這些專業性、技術性很強的立法案，也很難提出一些實質性的反對意見，除了表示贊同以外，似乎也別無選擇。尤其是在議會主權制國家中，由于議會多數席位掌握在內閣所在的黨派，而此類政黨通過嚴格的政黨紀律對于其黨員有著很強的約束力和控制力，所以內閣提出的立法案在議會被否決的可能性就更加微乎其微了。

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1673-0046（2011）05-0063-03