近年國內社會政策范式研究述評

陳立周，閆麗娜

(云南大學公共管理學院，云南昆明650091)

新世紀以來，隨著經濟全球化、世界一體化的加速，以及中國社會轉型步伐的加快，社會政策的重要性逐漸得到政府的重視，實踐科學發展觀、建設和諧社會、關注民生等成為新的治國方略和發展戰略。在這個背景下，社會政策研究的意義凸顯，有學者認為“中國正迎來社會政策時代”，［1］甚至“社會政策學科春天來臨”。［2］在社會政策研究中，“范式”①居于重要地位。本文旨在對近年國內社會政策理論研究中的幾種主要范式進行回顧，并在此基礎上進行初步的總結。

一、福利體制

1990年代以來國外社會政策研究范式的轉向②，及中國政府的大力推行社會保障制度改革和社會福利社會化建設，激起學界研究國外(主要是歐盟)社會福利體制③的興趣。

一些學者對歐盟的社會政策體制進行了分析。周弘認為歐盟社會福利體制本質上是一種試圖把歐洲的傳統價值觀念與現實主義的政策主張結合起來的“雙重社會政策模式”。［3］這種福利體制借助歐洲聯盟層面上的自由市場經濟來調動民族福利國家的制度改革，同時又通過民族福利國家層面上的社會要求來阻止歐洲聯盟層面上的“市場社會化”發展，從而形成一種“市場社會”和“福利國家”之間的“第三種社會模式”。田德文從法律基礎、實際進展和基本性質等三個方面對歐盟目前的共同社會政策進行了論述，認為歐共體的社會政策雖然已經超越了主權國家之間對社會政策進行國際協調的范圍，卻并沒有出現替代主權國家社會政策的趨勢，而是體現了一種“輔助性原則”。［4］與此相似，羅桂芬認為沒有跡象表明歐盟成員國社會政策有完全集中的趨勢。［5］另外一些學者討論了北歐的福利模式及其改革［6］和美國的福利制度。［7］這些研究在內容方面偏重于介紹，研究取向則側重于對中國福利改革的“啟示”，而對這些國家制定社會政策背后的社會關系、階級結構及制度邏輯甚少分析。

在學習和借鑒西方發達國家社會政策經驗的過程中，國外有關東亞社會政策的研究成果引起國內一些學者的注意。安德森在《轉變中的福利國家》一文中提出，東亞地區的福利體制是保守的家長制度和自由主義的混合體，市場仍是處于主導地位，國家的角色仍是剩余福利模式。埃斯平·安德森的論點引起其他學者極大的研究興趣，他們企圖證明福利國家體制并非只有三種類型，特別是針對東亞社會的特性，很多學者均嘗試建立分析東亞福利體制的理論。例如，瓊斯(C.Jones)提出“儒教福利國家”，古德曼(R.Goodman)和彭(I.Peng)提出“日本型福利國家”，霍利德(Ian Holliday)提出“生產主義福利資本主義”等等。國內少數學者關注到東亞福利體制。林閩鋼及林卡歸納了東亞福利體制的特征，［8］鄭秉文、史寒冰則對其形成原因進行了分析，［9］熊躍根試圖通過建立新的分析框架來解釋東亞福利體制等。［10］由于歷史和現實的原因，幾乎沒有人將中國的福利體制放在東亞福利體制框架內來討論。

福利體制作為一種分析范式，主要用于比較福利制度研究中。我們發現國內對于福利體制的研究大多數停留于對國外福利模式及其研究成果進行介紹和解釋，缺乏中外比較研究，更沒有發展出新的分析范式。

二、福利多元主義

20世紀后期，在給陷入福利危機的西方政府找出路的過程中，學者們逐漸意識到，社會福利是一種整體福利，依賴國家、市場、民間社會及家庭等各種力量的參與，福利的供給來自四面八方，“大家發現以前迷信‘福利國’、相信政府萬能，實在是一個美麗的誤會”。［11］福利多元主義(也稱為混合福利經濟、福利多元組合、福利社會)開始進入學者的視野。國外學者對福利多元主義的理論闡釋，先后有羅斯提出的“福利多元組合論”、伊瓦斯的“福利三角論”及約翰遜的“福利四分法”等，彭華民對這些最新的理論成果進行了系統的介紹，并對“福利多元組合范式”及“福利三角范式”作了區分;［12］在另一篇論文中，她介紹了福利多元主義的“三分法”及“四分法”，分析了福利多元主義的發展趨勢。［13］田北海等借用伊瓦斯的福利多元主義的四分法模式，嘗試建立福利多元主義的“四維分析框架”，并對這種框架的社會福利社會化的涵義及其價值理念進行了分析。［14］

近年國內福利多元主義研究的興起，體現了學者們試圖將福利多元主義與中國“社會福利社會化”的福利體制發展方向結合，并尋求改革的理論依據。大部分學者意識到，中國推行的“社會福利社會化”改革思路與福利多元主義具有理念上的一致，［15］在分析西方福利多元主義產生的原因時，也對它在中國社會環境下的適用性進行了討論。［16］總體上看，對福利多元主義的研究體現了一種“中學為體、西學為用”的實用主義態度。

三、社會排斥

貧困歷來是社會政策研究的主題。當今社會政策的目標，正從克服貧困向消除社會排斥發展。［17］國內社會政策學界對社會排斥的研究主要從兩個方面進行:一是對國外社會排斥理論的介紹和分析;二是運用社會排斥理論研究中國的現實問題。

彭華民分析了社會排斥理論在歐洲的發展背景，認為歐盟多數國家面臨福利國家危機，需要通過發展社會排斥理論的研究，提高社會政策來改變社會福利的資源分配原則，提高社會成員的社會參與，解決福利國家危機。［18］丁開杰梳理了國外研究者們在分析社會排斥現象時主要關注四個基本問題，即社會排斥概念的定義，社會排斥現象的類型，社會排斥的特征及社會排斥的原因等，認為這四個基本問題構成了分析社會排斥現象的基本框架。［19］王來華借用英國學者羅姆對社會排斥的解釋，用“社會脫離”取代“社會排斥”，提出了社會脫離的基本定義，并將城市新貧困群體的“社會脫離”概括為以下主要幾個方面:第一，組織和勞動權利方面的脫離;第二，難以進入小康生活;第三，機會不平等和相對缺乏;第四，社會心理背離。［20］錢志鴻、黃大志認為自20世紀80年代以來，城市新貧困、社會排斥、社會極化和空間隔離成為西方國家在全球化和經濟調整新條件下面臨的主要社會經濟問題，是社會經濟轉型導致的直接結果。［21］曾群、魏雁濱梳理了西方有關社會排斥的研究后，認為社會排斥是一個多維度的概念，按照“排斥出何處”和“誰被排斥”兩條線索，社會排斥可以分為經濟排斥、政治排斥、社會關系排斥、文化排斥和福利制度排斥等五個維度(排斥出何處)，以及個人排斥、團體排斥和空間排斥三個維度(誰被排斥)。［22］林閩鋼、董琳從反社會排斥的內部、外部兩條分析路徑來探討歐盟反社會排斤政策的形成和實施，認為歐盟試圖通過新治理方法來實現社會政策在反社會排斤領域的融會貫通，最終實現社會的整合。［23］

另外一些學者結合中國現實問題來闡釋社會排斥理論。李斌對中國城市住房制度改革的研究中，將社會排斥的原因歸納為六個方面:自我生成論、社會結構生成論、勞動過程創造論、社會政策創造論、意識形態認可論及社會流動反映論。［24］周林剛則將社會排斥歸因為三方面:自我責任論、社會結構生成論及社會政策創造論。［25］此外，洪朝輝從權利角度去觀察社會排斥。他認為窮人不一定是由于個人能力不足而受到社會排斥，更多的情況是由于權利不足和機會缺乏而遭到社會排斥。［26］景曉芬認為社會排斥會導致四個后果:導致貧困、破壞社會整合、造成被排斥者巨大的社會焦慮和心理壓力及違背社會公正原則。［27］這些研究表明，中國學者已將社會排斥理論作為一個重要的分析工具，并結合本土實證研究做出了豐富的探討，但是他們對社會排斥的理解顯然存在很大分歧。

四、發展型社會政策

“發展型社會政策”的出現引起國內學者的極大興趣。發展型社會政策是美國社會政策學者米奇里在研究發展中國家的福利政策時提出來的。米奇里認為發展型社會政策出現亦可視為是對社會政策發展過程中的“工業國家社會政策偏好”的一種反省。長期以來，社會政策的研究局限于對工業社會及其問題的分析，形成了各種有關資本主義福利國家的分析范式。顯然，這些以資本主義國家為背景的研究范式并不適合用來分析發展中國家的社會政策，部分學者欲圖尋求新的解釋范式。米奇里等人將現代意義的發展觀和社會政策的本質結合起來，提出社會政策的“發展型模型”或者是“社會發展”視角，認為發展型社會政策作為一種消除社會福利和經濟發展之間裂痕的新方法，不僅適用于南方國家，也應該被工業國家采納。［28］(P89－96)

張秀蘭、徐月賓將發展型社會政策作為一種理論框架來構建中國社會政策的基礎，認為發展型社會政策不僅代表了一種社會政策思維模式的轉變，也是中國社會政策發展的未來選擇，在此基礎上，提出了構建中國發展型社會政策的基本思路。［29］(P7－30)林閩鋼則對其理論來源進行了分析，認為發展型社會政策與社會投資型福利有著相同的理論基礎，即社會民主主義的回歸及超越左與右的“第三條道路”，它們的共同點是注重教育和培訓，強調人力資本投資。［30］王思斌將發展型社會政策視為我國處于發展中國家行列和存在大規模貧困群體的狀況下的一種理性的社會政策選擇，認為實行發展型社會政策有如下意涵:第一，政府對改革和社會變遷中出現的貧困現象負責，政府是負責任的政府，是關心民生的政府。第二，政府要通過投資增強有勞動能力的失業群體的能力，創造條件促進就業，而不是單純救助。第三，即使向失去勞動能力的群體提供福利也要考慮其發展問題。［31］

發展型社會政策的出現與西方學者對福利國家危機的反思及國外社會福利思潮的轉變高度相關，例如吉登斯提出的第三條道路福利思想，中心觀點是將福利國家建設成為“社會投資國家”，一方面可以解決福利國家本身的問題，另一方面又可以增強各國在經濟全球化壓力下的競爭力。［32］(P50)“社會投資”的思想獲得廣泛響應。美國華盛頓大學的邁克爾·謝諾登教授1990年首次提出了以資產為基礎的社會政策，主張社會政策的重點不應再放在傳統的收入再分配上，而是應該強調授權于個人，促進個人資產的長期積累，以推動個人、家庭和社區的發展，并以這種發展構成社會整體的長期發展。［33］(P4－5)資產為本的社會政策的提出，在全球掀起了一場從理念到實踐的社會政策革命。

資產為本的社會政策被當作一種“范式革命”激起國內學者的巨大興趣。楊團認為，社會政策科學的研究目前正處于科學革命的階段，它表現為資產為本的社會政策公開挑戰已經定格的傳統的收入為本的社會政策范式，正在提出新的觀察、研究社會貧困與社會福利問題的角度、視野和參照框架。［34］(P189－200)唐鈞將資產社會政策作為一種分析框架，應用于建設“基礎——整合的社會保障制度”的研究中，認為所有的社會保障項目都分成基礎的和補充的兩個部分，政府的責任是確保基本生活水平，而補充項目可以以資產建設為本。從這個分析框架出發，他具體論述了在社會保險制度和社會救助制度以資產為本的改革思路和措施。［35］(P201－213)孫炳耀對資產為本的社會政策的理論意義進行了初步的分析，認為以資產為直接目標的社會政策，可以運用其特有的政策工具，以較低的公共成本激勵個人資產形成，增強個人自我保障能力，形成社會保障積累資金，減少社會保障公共轉移支付，還可以對經濟、社會產生積極的外部效應。［36］(P214－243)

另外一些學者從更寬泛的角度來理解資產社會政策。王思斌從社會資本的角度分析了混合福利體制中“誘導性社會資本”的建立對于提高弱勢人群的社會資本的重要意義，并進一步指出社會資本是可以建構的，在實施社會保障的過程中誘發社會資本具有社會投資的意義。［37］(P1－21)葛道順通過對大連市社區公共服務社的政策實驗案例的分析，探討不同關系組合對弱勢群體社會資本重建的意義，證明“高整合——高鏈結”的自組織是弱勢群體緩解自我排斥、促進社會融合的有效方法，也是弱勢群體人力資本和社會資本積累的基本途徑。［38］

總體上看，國內學者雖然將資產社會政策的出現視為一種“范式革命”，但僅停留于“是什么(What)”及“如何做(How)”等理論層面的探討，至于對其操作的可能性的分析、實踐過程的探討及政策效果的評估等，仍然很缺乏。

五、初步總結

毋庸置疑，新世紀以來，我國社會政策理論研究取得了很大進步，體現于社會政策對于社會建設的重要性逐漸獲得學界的確信，“社會政策時代來臨”的判斷基本獲得學界的認可，作為一個舶來概念的“社會政策”逐漸成為政府施政的依據，乃至于對普通人來說社會政策不再是一個陌生的詞匯。這些成績都跟學者們大力引介國外社會政策理論所做的努力分不開。

中國的社會政策研究有兩個基本背景:全球一體化進程的加速和中國社會轉型期的到來。這兩個背景要求在引進國外社會政策理論和經驗時必須考慮其在中國的適用性，同時還要考慮中國社會歷史條件的特殊性。國內社會政策研究已經朝這個目標邁進:從簡單提倡結果公平到提倡機會平等;從強調權利到強調權利與責任并重;更關注公民的福祉而不是單純強調對弱勢人群的照顧;以及討論社會政策與經濟政策的互補關系，提倡建立社會投資國家等等。但是我們也發現，當前國內的社會政策研究大多偏于解釋和介紹，對策分析多而理論分析少，缺乏本土化經驗，難以展開國際交流與對話。周弘對國內歐盟研究進行總結時精辟的指出，中國學者介紹西方的著述和概念，先后花費了十數年的時間，但公認的社會政策理論基礎遲遲建立不起來，一個主要的原因是研究者在理論和方法方面的準備不足，而且研究者之間缺乏切磋與溝通，因此國內在有關歐洲聯盟及其成員國社會政策方面的研究不僅難以形成主流觀點，而且多徘徊在現象的介紹和解釋上。［39］這實際上指出了當前中國社會政策研究存在“范式的迷茫”:一是傾向于引介國外理論，缺乏本土的理論構建;二是研究主題分散，研究規范不統一。

如何確立中國社會政策的研究范式?我們認為，當立于全球化及社會轉型這兩個背景時，首先要避免兩個極端:一是視全球化為洪水猛獸，將本土化作為抵制全球化的利器;二是不加選擇的引介國外前沿理論，卻避其在中國轉型時期的適應性的探討，使理論成為一把懸浮在半空的道具。最好的方式是在全球化不可避免的情況下，找到一種既適應全球化，又符合中國經驗的本土化發展道路。全球化是一把雙刃劍，但正如英國社會政策學家喬治和威爾丁認為的，全球化既是事實，也是機會，關鍵在于如何去管理和規制全球化的經濟活動，就像在民族國家階段通過社會政策來糾正自由資本主義的社會弊端一樣，今天，面對全球自由資本主義的財富創造，也需要一種全球社會政策來對全球資本主義進行管理和規制，讓全球化為全人類福利而運作。［40］(P89)加拿大學者瑞莫什·米什拉也指出，要用全球性的社會福利標準來代替當年馬歇爾(Marshall)提出的社會福利權利，進而通過更有代表性的多邊國際組織來推行全球社會政策，對跨國企業進行規制。［41］(P112－115)這也是中國社會政策學科建設應采取的基本立場。

社會政策既然是一門與社會現實最貼近的學科，以分析和解決現實社會問題為目標，那么它的本土化發展就必須建立在中國經驗之上。正如有學者看到的，轉型期中國經驗不僅包括秩序、協調、進步等所謂常態的一面，也包括風險、失序、裂變等非常態的一面，從某種意義上看，當今中國面臨的非常態的一面更為嚴重。［42］所以，在處于風險社會的時代背景下，中國社會政策學者不能僅僅停留于單純介紹國外理論和構思福利模式，而應該勇于介入社會現實問題中，提出新的解決社會問題的思路、方法和對策，“在政府和社會都比較重視的重大問題上提出自己的見解，并給出有說服力的解釋和建設性的觀點”，［43］不僅能做出適用的對策性分析，更要能夠承擔知識分子的責任，積極介入公平正義的基本社會價值觀的討論，將對美好社會的追求作為一種“志業”來實踐。這些可視為轉型期建構中國社會政策研究范式的前提。

為了達到這個效果，社會政策必須在方法論方面進行一次新的革命，不僅要走出傳統的“對策分析”的習慣，提高理論分析的水平，做出新的創見，還要在本土化經驗之上發展新的理論，從一種理論分析工具發展為一門獨立的學科，“不能僅僅看成是社會組織、期刊和會議統計資料的匯總，而要關注學科范式的形成和發展”。［44］(P62)方法論的革命，是適應社會歷史發展的結果，因而社會政策在尋找范式的過程中，既要追溯歷史的和文化的傳統，還要分析現實的和客觀的矛盾;既要認識到范式是歷史條件和現實條件的統一，也是理論邏輯和實踐邏輯的統一。這樣中國社會政策學科的發展就可以避免盲目搬用西方理論帶來的“只見森林不見樹木”的后果，也可以避免本土化探索中“只見樹木不見森林”的弊端。

注 釋:

① “范式”是德國科學家庫恩1968年首先提出來的。范式是某一學科的科學家共有的世界觀、價值觀及方法論。庫恩認為，任何一門學科的發展，都建立在對范式的不斷革命之上。

② 這些轉向表現在:對福利國家的危機及其出路的探討，轉向研究“社會投資國家”;對制度模式與剩余模式的二分法的討論，轉向“第三條道路”的研究;從社會政策與經濟政策的“對抗性分析”，轉向二者的“融合性分析”;從福利國家的研究，轉向對福利社會的研究。這些轉向對歐洲一體化進程中的社會政策改革及東亞社會福利政策的“適應性發展”影響深遠。

③ 1990年埃斯平—安德森在《福利資本主義的三個世界》中，首次提出了“福利體制”的概念，使得“福利體制”作為研究福利國家的一種理論范式在學界廣為流行。安德森認為，“福利體制”作為一種分析范式的意義在于，它并不是僅僅從公共支出的規模、范圍或福利資格權對資本主義國家的福利進行比較，而是進一步從福利國家的決策模式、過程和階層形成的潛在模式與政治結構來剖析福利國家。

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