從細節著眼加強反腐倡廉制度建設

譚春霞

(文山學院紀檢監察審計處，云南文山663000)

古人云:差之毫厘，謬以千里。現代人說:細節決定成敗。任何事業皆由萬千細節累加而成，對細節的把握程度越高，事業成功的機率就越大。“千里之堤，潰于蟻穴”。細節很重要，可由于它本身形態細微、力量弱小，看起來繁瑣，往往容易讓人輕視、忽略甚至反感，從而得不到認真、審慎的對待。從細節著眼加強反腐倡廉制度建設，就是要關注細節，重視細節，從細節中找問題、尋辦法、謀突破，以細節的落實和突破推動制度的創新和發展。

一、在反腐倡廉制度建設中著眼細節的重要意義

在反腐倡廉制度建設中，不重視細節的后果是顯而易見的。有的制度，對要達到的目標很明確，獎懲標準也很清晰，但落實的措施和步驟很模糊，給制度執行者留下隨意解讀和執行的縫隙，導致制度被選擇執行或扭曲執行，甚至陽奉陰違，“上有政策、下有對策”;有的制度對自由裁量權規定得過于粗放，“權責利”不對等或不明確，導致制度執行者無利“不作為”，有利“亂作為”，濫用自由裁量權;有的制度對辦事流程和責任要求缺乏具體規定，導致在執行過程中相關部門和人員有利“相爭”，無利“推諉”，或是借機“吃拿卡要”，或是相互扯皮、久拖不決。總之，缺乏細節有效支撐的制度，要么是在執行中被蛀空制度內核，偏離制度原設的目標，要么是被束之高閣，得不到真正落實。在人們習以為常的偷懶、裝糊涂、開小差、下不為例中，制度的有效性和合法性被巧妙消解［1］(P12)，不能發揮應有的作用，變成一紙空文，徒具其形。因此，應在反腐倡廉制度建設中，著眼細節，重視細節，以細節“量”的合理安排來體現制度“質”的要求，構建制度的科學性和有效性。

第一，在反腐倡廉制度建設中注重細節，便于將工作流程固化，抵御侵蝕，確保制度忠實維護公共利益。反腐倡廉制度體現的是對公共利益的追求和維護，對個人私欲貪欲的約束和控制。從公共選擇理論“經濟人”假設的視角來分析，制度的制定和執行者作為一個理性的“經濟人”，必定追求個人效用的最大化。在制定和執行制度時，在人趨利避害本性的驅使下，制度的制定和執行者會不自覺地產生突破維護公共利益規定謀求個人私利的沖動。因而我們應將工作任務逐一分解，把工作流程各環節中“誰來做”、“做什么”、“怎么做”、“做不好怎么辦”等規定得一清二楚，即將實現和維護公共利益的行為細節以法規制度的形式固定下來，以此來有效約束人性私欲的膨脹，抵御個人私利對公共利益的侵蝕，使以權謀私、假公濟私等手段無從下手，確保反腐倡廉制度的制定和執行忠實于公共利益。

第二，在反腐倡廉制度建設中注重細節，便于明確責、權、利，破除干擾，使制度得到有效執行。反腐倡廉制度建設是一個行為重塑的過程，是對已暴露出問題的行為進行糾治的過程。這一過程需要對存在弊端的原有思維習慣和行為模式予以克服，而這不僅僅是對原有習慣惰性的挑戰，更是不同利益主張的博弈。因此，這一過程是兩種力量的較量過程，充斥著守舊與革新、圖私與謀公的角力。在制度建設中明確相關工作人員的責權利，確保責權利對等，使授權按規范、用權受監督、弄權必查處等要求落到實處。所以，我們要將工作任務、權限和所負責任進行細化處理，以細節的嚴格規范彰顯制度的壓力，使制度壓力呈具體化、直接化，以此來抵御人情游說的干擾，對抗相關利益集團的壓迫，使制度這一“公域”的壓力始終大于來自“私域”的壓力，讓制度的制定者和執行者迫于“公域”壓力而不得不克服自身惰性，始終維護制度目標，使制度得到有效執行。

第三，在反腐倡廉制度建設中注重細節，便于糾偏救弊于初始，防微杜漸，使腐敗行為得到有效防控。從腐敗案件發生的規律來看，一個好人蛻化為腐敗分子，絕大多數不是一夜之間突變的，總是有一個從理想信念動搖，到違規違紀，再到違法犯罪，直到自絕于黨和人民這么一個漸進的過程。其所犯錯誤總是有一個由小到大，由輕到重，由量變到質變的演變過程［2］。明確工作細節要求，加強對細節的監控，一方面可以在問題初發之時及時發現并予以制止，從而規避風險，防患于未然，將損失控制在最小范圍。另一方面，在初始違規時即給當事人批評教育，促使其反省自身錯誤、糾正行為偏差、增強制度意識，使其轉變成為對黨和人民有用的人;而如果在其初犯小錯時未被發現和糾正，將會助其滋長僥幸心理，進而漠視法規制度，從此愈陷愈深，直至貪贓枉法走上絕路。因此，從細節入手，便于防控風險于根本，有效控制腐敗行為的滋生和蔓延。

二、在反腐倡廉制度建設中著眼細節應遵循的原則

第一，著眼細節要胸懷全局。在反腐倡廉制度建設中著眼細節，不是糾纏于細枝末節而不知所為，而是要從打開工作新局面、推進工作新進展的角度著眼細節，要站在全局的高度重視細節，要在統攬全局之中把握細節，要在謀劃全局之時探究細節。同時，要以細節的固化來推進制度的規范化，以細節的嚴密來推進制度的科學化，以細節的創新來推進改革的深化。通過細節的求真求是，確保各項制度落到實處，從而推動全局發展。

第二，著眼細節要密切聯系實際。在反腐倡廉制度建設中著眼細節，不是搞上下一致、千篇一律，而是要以解決制度建設中的實際問題為導向，不同的實際問題導向不同的細化重點;以適應制度實施環境的實際情況為導向，不同的情況導向不同的細化模式和操作方法。在現代化的大都市，可以充分運用高科技手段推進工作流程智能化管理，但在落后的鄉村，還得靠簽字畫押等土辦法落實制度細節。密切聯系實際，要用發展變化的眼光看問題。在制度建設中，應緊緊圍繞實際情況的發展變化在細化的重點、細節的解構、具體操作的方式等方面求新求變，以細節的扎實可行有效確保制度用得上、管得了。

第三，著眼細節要凸顯關鍵點。有效可行的制度應當具備易知、易行、可操作的特點。因此法規制度的設定并不是越繁復越好。著眼細節、強化細節應放在制度建設的關鍵點上，即達成制度目標的關鍵環節上。應全面分析達成制度目標的阻礙因素，并根據破解阻礙因素的步驟來細化操作流程，從而通過實質問題細化，突破制度落實的困境。制度目標各異，著力細化的關鍵點應隨之不同，但追求目標實現的策略不應改變。如針對貪官“裸官”外逃，國家除嚴格執行個人重大事項報告制度外，更應盡早推出官員財產申報登記實名制、公示制，讓官員的所得及其資產流動在法律的框架下實現實時監控，以資產監管這一關鍵點的突破來增強干部監督的剛性，使官員不易、不敢謀取非法所得。

第四，著眼細節要直指薄弱環節。導致腐敗的薄弱環節往往是因制度大而化之、籠而統之造成的。由于關鍵環節不夠明確具體，使一些制度流于形式，如對“一把手”等主要負責人的監督、責任追究制對決策失誤的責任追究等，其中特別是“制度制裁”缺乏可操作程序，使制度喪失了應有的動力和約束力。制度的執行力是反腐倡廉制度建設的薄弱環節之一。對制度執行情況的督查往往采取自上而下的方式進行。上級發文，下級組織材料匯報，不僅行政成本高，而且不易獲得真實情況。對于“不按制度辦該怎么辦”的制度空白，造就了當前“民不告官不理”、能捂就捂、能化小就化小、上級不查不出馬、不到徹底敗露不出手的被動反腐局面。針對這一薄弱環節，應細化制度的查辦啟動機制，包括內部糾偏機制、公眾質詢舉報機制和上級查辦機制，切實讓“制度制裁”硬起來［3］。

第五，著眼細節要善用高科技。在工作中重視細節，要使目標清晰、標準精確、操作規范，使制度在執行中不易被人為因素所干擾或阻斷，因此，利用計算機、網絡等高科技手段可以有效地實現這一要求。計算機、網絡等高科技具有信息傳遞便捷、數據處理高效、能有效屏蔽人為干擾等優點。利用計算機語言將法規制度細節固定下來，以計算機的系統設置來有效控制自由裁量的空間、工作流程的時限，并通過相關數據的比對分析，及時發出預警提示，使動態可隨時監控，過往有痕跡可查，實現管理和監督的智能化和剛性化。

三、著眼細節推進反腐倡廉制度建設

第一，在制度制定上著眼細節，確保制度的合法性。制度的合法性包含兩層含義，其一指制度產生的程序合乎法律規定;其二指制度追求的目標合乎公共利益，為大眾所認同。制度的合法性是制度權威的基礎，是制度成其為制度的根本。制度一旦喪失了合法性，也就喪失了制度的生命，喪失了存在的必要。確保制度的合法性，就是要確保制度產生程序合法，確保制度目標指向公共利益、為大眾所認同。為此，應規范、細化法規制度制定時的聽證、征詢、討論等相關流程要求，確保各方利益表達機會均等、信息公開透明、溝通協調渠道暢通，以杜絕“國家利益部門化、部門利益個人化”等以制度謀私的立法違法現象產生，構建為各方所認同并愿意遵循的法規制度，要以制度的合法性提升制度權威，杜絕因人廢制、因事廢制，確立制度的嚴肅性。

第二，在制度體系上著眼細節，增強制度的系統性。在制度建設中，既要重視基本法規制度的修訂，又要重視具體實施細則的完善;既要重視實體制度建設，又要重視程序性制度配套;既要重視黨內法規制度建設，又要注意與國家法律法規的協調配合;既要重視執行和落實中央出臺的法規制度，又要針對本地實際制定有關規章制度［4］。著眼細節，要關注制度體系的薄弱環節，針對制度漏洞、政出多門、各自為陣、相互沖突、前后矛盾等問題，以制度的系統配套入手，對留有空白漏洞的，要抓緊填補堵塞;對相互矛盾的，要盡快統籌協調;對已不符合發展實際的，要立即取消廢止。要通過深入調查、仔細研究，從對局部和細節的考量、厘定中，找尋制度體系存在的暇疵，查缺補漏，構建上下銜接、互為補充、科學嚴謹、周密合理的反腐倡廉制度體系。

第三，在制度內容上著眼細節，增強制度的約束力。在制度內容的修訂上，應以關鍵環節的細化來增強制度的剛性約束力。對規范決策行為的制度，應以程序實施細節的固化來實現權力制衡，規避人為干擾;對規范自由裁量權的制度，應以工作流程細節化來監控自由裁量權限，壓縮以權謀私的空間;對規范稀缺資源分配的制度，應以信息公開、競爭公平等環節的細化，來打破暗箱操作、官商勾結。在集體決策制度中，應以“一把手”末位發言制來確保決策民主化;加強對人財物等重點崗位的監管，應推行“一把手”不直接分管人財物的制度;對領導干部廉潔自律的情況進行監控，應從工作和生活的細節入手;在領導干部選拔使用工作中，應對干部初始提名、競爭性選拔、干部考核評價體系、領導干部職務退出等重點難點問題的關鍵環節規范化、細節化，以切實從源頭上防止用人的不正之風。

第四，在制度宣傳上著眼細節，提高制度的知曉率。在制度的宣傳教育中，要圍繞針對性和實效性強化細節。對于從事人財物管理的工作人員，要在崗前培訓中加強相關法規制度的教育學習;對新出臺的法規制度要通過知識競賽、法規考試、專題講座、集中培訓、理論征文等豐富的形式強化學習;要善于運用現代化高科技手段搭建宣傳平臺，通過計算機網絡、手機短信、服務熱線、電影電視、漫畫廣告等載體，大力宣傳法規制度;要善于通過文學藝術的再創作深化制度的理性與要求，以人民群眾喜聞樂見的形式進行傳播，增強反腐倡廉制度宣傳教育的感染力、滲透力和說服力。通過細節的創意求新，不斷探求宣傳教育的新途徑，讓法規制度易為領導干部所掌握，以便照章辦事、依規行為;同時也樂為人民群眾所習知，以便時刻監督政府，維護自身權益。

第五，在制度實施上著眼細節，提升制度的執行力。在制度的實施中，照章辦事應在工作流程上強化細節。應嚴格按照法規制度要求依法定崗、依崗定人，細化責任人的責權利。要運用高科技打造行政權力運行網絡管理平臺，通過集中清理權力事項、優化再造權力運行流程、實施網絡固化管理［5］，以制度實施的網絡化智能化確保制度效能。提升制度的執行力，要在制度的監督檢查上探究細節。要通過實施過程的細化確保工作過程的痕跡化，以便有據可察，實現可溯問責;對重大決策、重大工程項目應實行終身責任追究制;要增強監督檢查的威力和壓力，確保制度得到有力執行。在監督過程中，應將全面檢查與重點抽查、定期與不定期、明察與暗訪巧妙地結合起來，在方式方法的細節上講求合法、高效、管用，以實現監督的剛性和效用，使“制度反腐”發揮應有的作用。

［1］李友梅，等．中國社會生活的變遷［M］．北京:中國大百科全書出版社，2008．

［2］王曉斌．論以科學理論指導查辦案件工作［J］．中國監察，2010，(13):40－41．

［3］文茂林．拆解制度反腐中的反制力［J］．領導科學，2007，(3):52－53．

［4］許云昭．論如何有效預防腐敗［J］．中國監察，2010，(11):36－38．

［5］楊宏鈞．以科技手段預防腐敗的實踐思考［J］．中國監察，2010，(9):44 －45．