論我國行政體制的特征與功效

嚴明明

(吉林大學 行政學院，長春 130012)

論我國行政體制的特征與功效

嚴明明

(吉林大學 行政學院，長春 130012)

構成一個國家整個行政體制的主要要素既包括黨政關系、縱向的政府間關系及部門間關系、橫向的政府間關系及部門間關系、條塊關系，也包括體制與外部環境的互動關系。通過對這些關系的整理和剖析，揭示出我國行政體制的總體特征為矛盾性和復雜性，并通過對具有如此特征的行政體制所發揮的功效的分析，得出我國行政體制是一種矛盾而又合理的存在的結論。

行政體制;特征;功效

行政體制就是行政系統的權力、責任、利益分配的關系模式，構成一個國家的整個行政體制的主要要素既包括黨政關系、縱向的政府間關系及部門間關系、橫向的政府間關系及部門間關系、條塊關系，也包括體制與外部環境的互動關系。本文通過對這些主要的關系的整理和剖析，來揭示出我國行政體制所獨有的特征。

1 我國行政體制的特征:矛盾而復雜

(1)黨政關系表現為形式上的一元決策主導，事實上多元的執行主導;形式上黨的一元決策，事實上黨、政的多元決策。

政黨是現代政治和政府中的主導性政治力量。中國共產黨是當代中國處于領導地位的執政黨，是社會主義事業的領導核心，掌握了立法、行政、司法、軍隊等全部國家權力，并通過政治領導、組織領導和思想領導而實現。中國共產黨的領導作用體現在政府過程的整個體系中，無論是橫向的各個政府機構還是縱向的各個層級的政府，黨的領導作用無處不在，無時不有。另外，黨還通過黨管干部的原則，“上級黨的領導機構對下級黨的領導干部擁有管轄權”［1］，擁有著強大的組織力量。因此，在黨政關系中實行的是黨的一元化決策領導，這種“一元化”是以“黨政一體”的組織形態為基礎的。

然而，在我國“黨政不分”、“黨政一體”的傳統體制下，黨沒有自己直接的執行機構，因此黨的決策需要各個層級的政府來執行，在此過程中便出現了許多本不應由各級政府參與的權力。這樣，各層級政府在執行決策的同時又行使著自身的決策權，各個層級的政府對政策的執行都會不一致。另一方面，政府在對黨的政策的執行過程中，要充分考慮本地的實際情況，與本地實際結合而對決策進行有選擇的“靈活性”執行。這樣，同級的政府與黨組織之間在同一載體上會展開權力的博弈，很多時候決策是在雙方博弈達成一致性意見的情況下做出的，從這個角度來看，決策又是“多元化”的。

(2)縱向的主體特征表現為:形式上的職責同構，權、職、責一致，事實上的權、職、責相背離。

首先，從中央與地方政府間關系來看，表現為中央集權而“職責”輕，地方權輕而“職責”重。

在中央與地方的總體關系上，我國一直實行的是中央集權制。中央通過對政治權力、人事權力的牢牢把握而占據主導地位，并且在具體的事務上，很多應該交給地方政府去做的事，中央卻通過部委進行過多的干預。這樣，便造成了中央權力過大，地方權力不足。眾所周知，職責相符是現代政治運行的基本規律，擁有一定的權力就應當相應地承擔與之對等的責任。然而在現實的政治運行中，權力雖然集中在中央，而責任卻層層落實到下級政府，這便造成了中央權大而責小的權責關系混亂現象。而在問題的另一個方面，地方政府由于是職責同構的結構，其職能是無所不包的，各級政府都是全能的。地方政府行使著很多不應當由其行使的職權，承擔著很多應當由中央政府和職能部門承擔的職責。中央政府雖然集中著各個方面的權力，但其精力是有限的，因此大量的決策、大量的工作都是由地方政府來做的，決策也要由地方政府來實行。從這個意義上來說，政府的職權范圍很廣，幾乎是“全能的”，但需要有相應的權力來履行職能，而實際上地方政府并不具備如此大的“權力”，雖“全能”卻“無權”。

其次，從上下級政府間關系來看，上級政府權力大，職、責輕;下級政府權力小，職、責重。

我國在政府間的縱向關系上實行上級政府對下級政府的領導和制約。正如最高一級政府的權力來自于中央政府，地方各級政府的權力也源自于上一級政府，因而上級政府與下級政府之間的關系是一種領導與被領導、制約與被制約的關系。因此，在責任的分擔上，形成了上級政府對下級政府的層層下壓，最終的責任會落實到處于壓力型體制最末端的下級部門。例如，在我國政府運作過程中，存在“上級請客，下級埋單”的情況，上級政府通過各式各樣的考核、名目繁多的“達標”來推動基層工作，并且都是以行政命令的形式下達，并沒有相應的財政撥款匹配，且與基層領導業績掛鉤，很大程度上超出了其承受能力。這是造成基層政府負債的一個重要因素。

再次，從上下級部門間關系來看，上級職能部門權力大，職、責輕;下級職能部門權力小，職、責重。

在目前的條塊關系中，同一條條的上下級部門之間在權力和責任的安排上不盡合理是一個比較普遍的現象，主要表現為“權力集中在上級部門手中，而責任卻要由下級部門承擔”，即上級職能部門“權大責小”，下級職能部門“權小責大”。上級職能部門經常把任務推給下級職能部門，但“‘下任務不下權’、‘下事情不下錢’”［2］83，于是下級職能部門承擔了大量的工作，卻吃力不討好，工作做好了，上級條條報成果;工作不到位，出了事情，卻要追究下級部門的責任。

(3)橫向主體特征表現為:地方自主性發揮與上級“條條”強大束縛的博弈。

從地方政府“塊塊”的角度來看，改革開放以來，隨著市場經濟的發展，地方政府的自主性不斷增強，這便要求在堅持中央統一政令的條件下，擴大地方的權力，向地方放權。這不僅有助于地方更好地處理地方事務，而且還能為地方政府間的合作創造一個寬松的環境。然而實際上中央的條條卻始終統得過死，實行“條條專政”，導致地方政府的自主性無法發揮。另外，“由于地方政府內的部門間關系的阻隔，也使得地方政府缺乏進行橫向聯系的能力和動力”［3］。

從橫向部門角度來看，下級職能部門要接受雙重領導。一方面，地方職能部門是地方政府的組成部分，所以要接受本級政府領導;另一方面，下級職能部門是上級職能部門的對口延續，所以還要接受上級職能部門的領導以及業務指導。由于地方職能部門是地方政府的組成部分，地方要求在政策執行中有其自主權，因此，“地方政府可以授意職能部門根據自己的利益或偏好對中央部委的決策選擇性執行”［2］18，即對地方政府有利的就執行，不利的就曲解或者舍棄。這便導致了中央部委的決策無法落實，從而引發條塊之間的矛盾。

(4)體制內外關系表現為:形式上的環形壓力運行體制，而事實上曲線并非是閉合的，中央與民眾間的溝通渠道并未暢通。

壓力型體制是指一級政治組織利用行政垂直權力，以責任制為網絡并以政治經濟獎懲為動力，以問責為手段，將壓力層層向下滲透、擴散的行政決策和執行模式。由于下級組織的主要目標是為了完成上級布置的任務和各項指標，在上級組織下派指標時，把任務和責任層層分解之后下派給下級組織和個人，并且責令其在特定的時間內完成。從中央開始，各級政府將事權層層下移，下級接到指令后將任務按一定的比例放大，打好提前量，再分解給更下一級的組織，而最終的承受者將是民眾，因為最終的政策措施的結果和成效都將體現于民眾。因此，在這種壓力型的體制下，實際上存在著上(中央)、中(各級地方政府)、下(民眾)3個層面的主體。中央將壓力轉移到地方，地方將壓力層層下移，最終轉移到與民眾接觸最緊密的最下級政府，最終將政策施行于民眾;而民眾如果對政府政策不滿，可以通過上訪等手段，層層向上反饋壓力，最終到達中央，或者直接向中央上訪，由中央來決策予以“解壓”。因此，形成了一種形式上的閉合曲線。

然而，問題并非如此簡單，事實上，民眾由下而上反饋“壓力”的過程并非是順暢無阻的，地方政府出于自身利益的考慮，會設置各種障礙進行阻撓。即使壓力直接反饋到中央，也會因缺乏一種與民眾進行溝通的渠道而最終無法化解壓力。其原因就在于我國并未建立起中央政府、地方政府、民眾之間的良性互動機制，也就是說，這種壓力運行的曲線并非是閉合的。

2 我國行政體制的功效:矛盾而合理

通過上文對行政體制特征的闡述，不難發現，我國行政體制最大的特征，即它是一種“矛盾”的存在，而且這種“矛盾”在短時期內將不容易被消除。那么是不是這樣“矛盾”的體制只會耗費其內部的各種力量，而對推動我國的發展一無是處呢?答案自然是否定的。那么，除了行政體制所具有的一般的政治、經濟、社會功效之外，與其他的行政體制相比，它對我國社會的發展又有哪些獨特的作用和反作用呢?我們又應該如何評價它呢?

從效率的角度來看，我國是屬于行政力量占主導的強政府——弱社會型的國家，并實行單一制下的中央集權，從經濟與社會方面來看，這種體制有助于在很短的時間內，將人力、物力、財力資源有效地集中起來，因此在動員社會力量方面與西方國家相比具有很高的效率。從政治方面來看，在層級制的條條集權的體制下，從上到下的命令貫徹也具有很高的效率，有利于維護政權的穩定。當然，從相反的角度來看，也有阻礙效率的因素。比如，在行政體制的橫向方面，由于部門劃分過細而導致權責模糊，效率不高。但總的來說，我國的行政體制還是高效的。

從公平的角度來看，我國的國家性質以及黨所代表的利益都決定了我國行政體制在維護社會公平方面相較于西方資本主義國家來說應當具有較大的優勢，我國政府也一直在進行著維護社會公平的努力。然而改革開放的很長一段時間以來，我國經濟發展的整體規劃是“效率優先，兼顧公平”，行政體制也自然會承續這一發展規劃。在城鄉發展、地區發展上，堅持“一部分人，一部分地區先富起來”的中央政策，雖然促進了市場經濟的發展，提升了我國的國力，但是卻造成了極大的城鄉差距、地區差距、階層差距，社會發展中出現了不同程度的不公平現象;由于地方保護主義的影響，市場主體的公平競爭秩序遭到了破壞。從理論上來說，我國行政體制的政治作用主要體現在兩個層面，既要對黨、中央、上級部門負責，又要對人大、法、民眾負責。然而行政體制在維護黨的統治，執行中央、上級的政策方面發揮了良好的作用，而在維護民眾的利益、解決因政策失衡以及其他因素而導致的不公平現象方面做得還不夠。面對越來越多的社會問題、社會矛盾，政府感到不堪重負。

總之，我國的行政體制是充滿著“矛盾”的，我國社會的經濟、政治、文化是被這種“矛盾”的體制推進發展的，而同時諸多問題也是基于這種“矛盾”而產生的。當我們驚喜于國力的提升和效率的提高的同時，更應當清醒地認識到，目前的行政體制還無法實現用一種制度化的機制在維護社會公平和化解社會沖突中，構筑一個高層與民眾的有效溝通、回應的渠道，將社會秩序維持得更好，并且激發出社會的活力。因此，如何走出這重重矛盾，使行政體制走向更加完善應是我們面臨的最艱巨的任務。

［1］ 中央文獻研究室.建國以來毛澤東文稿:第10卷［M］.北京:中央文獻出版社，1993:36.

［2］ 周振超.當代中國政府條塊關系研究［M］.天津:天津人民出版社，2009.

［3］ 曹錦清.黃河邊的中國［M］.上海:上海文藝出版社，2000:510－511.

On the features and functions of our administrative system

YAN Ming-ming

(College of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

The main elements that form an administrative system include the relations of the Party and government administration，the longitudinal relations among governments and departments，the transverse relations among governments and departments，tiao-kuai relations and the interactive relations between system and external environment.Through collecting and analyzing the main relations，this article reveals that the general characteristics of Chinese administrative system are contradiction and complexity.It draws a conclusion that our administrative system is paradoxical and reasonable by analyzing the roles that the administrative system with such characteristics plays.

administrative system;feature;function

D035

A

1009－3907(2011)03－0019－03

2011－01－13

嚴明明(1982－)，女，河北遵化人，博士研究生，主要從事公共管理與公共政策研究。

責任編輯:沈 玲