公共政策制定中的公眾參與問題

丁 玲

(青島大學(xué) 國際商學(xué)院，山東 青島 266071)

公共政策制定中的公眾參與問題

丁 玲

(青島大學(xué) 國際商學(xué)院，山東 青島 266071)

隨著社會的發(fā)展、民主進程的推進，人民的權(quán)利意識日益覺醒，其參政議政的熱情日益高漲，但現(xiàn)實生活中卻存在著種種制約公眾參與度提高的因素，本文試著從公眾參與度不高的原因分析入手，在介紹其必要性之后提出一些改進意見，以期能對現(xiàn)實中存在的問題有所幫助。

公共政策制定;公眾參與;原因分析;必要性;改進

隨著社會的發(fā)展、民主進程的推進，人民的權(quán)利意識日益覺醒，其參政議政的熱情日益高漲，特別是對關(guān)乎其切身利益的公共政策的制定的關(guān)注度更是與日俱增，這一變化也已經(jīng)引起了黨和國家的關(guān)注和高度重視。在黨的十六大報告中就已明確提出要“擴大公民的有序參與”，黨的十七大報告中又進一步提出，要“堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)”。憲法中亦明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。由此可見，公眾參與公共政策的制定已不乏法律和政策上的依據(jù)，但是現(xiàn)狀卻仍不令人滿意，現(xiàn)實中普遍存在著公眾參與困難、公眾參與度不高等現(xiàn)象。

1 概念厘定及現(xiàn)狀分析

所謂公共政策，按照后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓的觀點，是指“對全社會的價值做有權(quán)威的分配”。中國的學(xué)者根據(jù)中國的國情對其進行了自己的詮釋，筆者認為較具代表性的是陳慶云先生的觀點，他認為“公共政策是政府對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所指定的行為準則”。但是在主體方面，筆者認為應(yīng)不限于政府，除政府外的其他權(quán)力機關(guān)很多時候也會涉及到對公共利益的分配，他們?yōu)榇硕贫ǖ囊?guī)則也應(yīng)納入公共政策的范圍。但無論基于對公共政策的何種定義我們都不難發(fā)現(xiàn)，公共性是公共政策的本質(zhì)屬性與價值追求。毫無疑問，公共政策的正當(dāng)性源自于其公共性，“政府的公共性主要是指政府的政策為公眾服務(wù)的程度或者是政府的政策符合公眾利益的程度”。而要提高這種程度，公眾的參與即成為必要，公眾只有以各種形式和途徑廣泛參與到政策的制定中，其利益要求才更有可能被重視并予以滿足。

所謂公眾參與，通俗的理解，即是將公眾意見在政策的制定中有所體現(xiàn)。我國公眾參與公共政策制定的傳統(tǒng)途徑主要有:人民代表大會、政治協(xié)商會議、群眾來信來訪、民主座談等，近年來也又新興了一些方式，主要有:專家咨詢參加聽證、領(lǐng)導(dǎo)熱線等，公眾參與的方式和途徑可以說是實現(xiàn)了多元化發(fā)展，但與此不相適應(yīng)的是公眾的參與度以及參與熱情并沒有相應(yīng)的提高，歸結(jié)起來，大體有以下幾個方面的原因。

第一，參與方式流于形式。不管是傳統(tǒng)的民主座談還是新興的領(lǐng)導(dǎo)熱線，以及聽證制度，都往往流于形式，反應(yīng)的問題要不得不到及時解決，要不就是意見根本不會被采納，甚至有時連一點回應(yīng)都得不到。特別是聽證制度，作為一種最能體現(xiàn)民主的形式，近年在我國不僅沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，反而弄得公眾怨聲載道，并直接影響了政府形象。聽證本意是為了讓權(quán)力機關(guān)在作出影響公眾權(quán)利義務(wù)的決定前就有關(guān)問題聽取利害關(guān)系人的意見進而做出適宜的決定。而現(xiàn)實生活中的聽證往往只是一種過場，關(guān)于“偽聽證”“假聽證”“聽證秀”的報道經(jīng)常是不絕于耳，公眾的參與沒有預(yù)期的效果，長此下去，公眾的參與熱情怎會高漲?

第二，權(quán)力主體的自利性。權(quán)力主體是具有雙重身份的人，一方面其代表公共利益，肩負維護社會公平、正義的責(zé)任，另一方面又有其自身利益，追求個人利益的最大化，正如公共選擇理論所揭示的，作為自立的、理性的效用最大化者，權(quán)力主體常常會將個人或所屬組織的利益凌駕于社會公共利益之上，從而使公共政策的制定異化為為其自身謀取利益的工具。而中國有效監(jiān)督的缺失更是加大了這種情況發(fā)生的概率。在該種情況下，權(quán)力主體就有可能利用各種手段阻止公眾對政策制定的參與，提高參與成本或者設(shè)置參與壁壘，從而降低公眾參與度。

第三，公民自身的局限性。不可否認的是我國還處于社會主義初級階段，人民群眾的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)整體上都還不高，缺乏參政議政的意識或者技能，這一定程度上制約著參與度的提高。

第四，傳統(tǒng)政治文化的熏染。泱泱中國數(shù)千年以來始終深受儒家文化影響，其“君君，臣臣，父父，子子”的思想一度深入人心，在此基礎(chǔ)之上積淀出的是一種順從型文化，在該種文化中不存在公眾參與，公眾習(xí)慣于服從，習(xí)慣于被統(tǒng)治，習(xí)慣于聽命于人，認為政策制定只是政府的事情，平民百姓只需按章辦事即可。雖然社會生產(chǎn)方式在近一二百年已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，一些舊的封建制度早已瓦解，一些不合時宜的封建文化也早已被國人所摒棄，但是這種政治文化卻沒有，也不會馬上消失，他還會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)繼續(xù)停留在人們的腦海中而影響人們的觀念，進而影響其參與行為。

第五，市場經(jīng)濟的興起與發(fā)展一定程度上不利于公眾參與度的提高。市場經(jīng)濟的浪潮把相當(dāng)一部分公眾的注意力轉(zhuǎn)移到了為金錢而奮斗上，人們對金錢的追求欲取代了其對政治的熱忱，并在追逐金錢的過程中獲取著比參與政治更大的快感，人們已不再像計劃經(jīng)濟時代一樣，其成就感、幸福感只有通過政治才能獲得滿足。正如美國著名政治學(xué)家亨廷頓所指出的“對大多數(shù)人來說，政治參與只是實現(xiàn)其他目標(biāo)的手段，如果個人能夠通過移居都市、獲得較高的職業(yè)或改善他們的經(jīng)濟福利等方式實現(xiàn)這些目標(biāo)，那么這些方式將一定程度上成為他們政治參與的替代物”。加之在當(dāng)代中國，政治呈現(xiàn)高層化而經(jīng)濟呈現(xiàn)自由化，普通民眾對經(jīng)濟熱衷而對政治冷漠就不足為奇了。

第六，參與體制的缺陷嚴重制約公眾參與度的提高。參與體制對于參與度主要有兩個方面的影響，一是參與的渠道的多少與參與度的正相關(guān);二是參與效果與參與度的正相關(guān)。而現(xiàn)今的中國在這兩方面做的恰恰都不盡如人意。首先是參與渠道有限，主要集中在權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)下的人大、政協(xié)、聽證等，非政府組織很少;其次是在有限的參與渠道中參與效果也不甚理想，“形式主義”泛濫，公民參與的作用不大，致使公眾參與熱情淡化，加之中國的參與體制缺乏制度化，公眾的每次參與都帶有很大的隨機性與偶然性，這種無規(guī)則性頁導(dǎo)致公眾對參與體制的信任度下降，降低其參與熱情。

雖然公眾參與面臨著上述的一系列問題，但是社會和國家的發(fā)展要求我們必須努力探尋解決之策，因為只有將公眾的意見在公共政策中有所體現(xiàn)，才能真正的實現(xiàn)民主，才能為合法執(zhí)政找到根基，才能更好的促進社會的和諧發(fā)展。

2 公眾參與公共政策制定的必要性分析

第一，公眾參與有助于克服權(quán)力主體的自利性。為了防止或者減少權(quán)力主體作為“理性經(jīng)濟人”對自己利益的追求凌駕于公共利益之上，必須提高公眾參與度。公眾對公域的積極參與，是對公權(quán)力進行制約的基本條件，也是使公共政策始終保持公共性的必要條件。

第二，公眾參與有助于實現(xiàn)公共政策的合法性、增強公共政策的執(zhí)行力。在公眾參與政策制定的過程中，公眾已經(jīng)某種程度上認可了政策的合法性與權(quán)威性，同時由于其參與了政策的制定，會增加其主體意識，從而以積極的態(tài)度推動政策的執(zhí)行，減少政策執(zhí)行成本，提高執(zhí)行效率。

第三，公眾參與有助于彌補權(quán)力機關(guān)的有限理性，增強其決策的科學(xué)性。西蒙認為，人是有限理性的人，其處理信息的能力是有限度的。在現(xiàn)實中，任何一個人都很難對每個措施所需要的全部信息都進行掌握并對其實施結(jié)果有著充分的把握，特別是對于權(quán)力機關(guān)來說，其每天都要面對繁雜的社會事務(wù)，讓其發(fā)現(xiàn)和掌握每一項政策問題所需的準確信息實屬難事，一方面是由于其有限性，一方面還在于信息在傳遞過程中發(fā)生的異化，而社會公眾作為各種問題的直接當(dāng)事人，是最了解情況的，其傳達的信息是最全面和真實的，讓公眾參與決策，可以最大限度的減少信息的異化并幫助權(quán)力機關(guān)以更少的成本搜集到更多有價值的信息，進而幫助其作出科學(xué)的決策。

第四，公眾參與有助于增強決策的民主性。公民參與到公共政策的制定中是當(dāng)代民主政治發(fā)展的要求，是實現(xiàn)民主政治制度的一種具體形式。盡管當(dāng)代各國對民主的理解不盡相同，但無一不把公民參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利寫進各自的憲法，并在實踐中采取各種方式進行不同程度的實行，可以說，公眾參與公共政策的制定是當(dāng)代政治發(fā)展的需要和趨勢。同時，政治的現(xiàn)代化也促進了公眾主題意識的覺醒，公眾不再滿足于簡單的只是作為政策的客體存在，而是強烈要求向政府表達自己的意愿。近幾十年來民主的發(fā)展歷程表明，看一個國家的民主化程度已不再是單看其代議制制度的發(fā)展情況了，公眾的參與公共政策的制度情況才是衡量民主的一個最重要的指標(biāo)。

第五，公眾參與有助于形成國家和公民之間的良性互動，減少社會矛盾。擴大公眾參與，可以把那些無序的公眾意見納入到合法、有序的表達渠道中來，使政府決策更好的平衡各方利益。雖然我國社會現(xiàn)在總體上是和諧的，但也確實存在一些影響和諧發(fā)展的問題，如何解決好這些問題在我國現(xiàn)階段的發(fā)展中顯得尤為重要。如果這些問題不能及時被發(fā)現(xiàn)并解決，出現(xiàn)了民意訴求表達補償、溝通失靈的情況，造成了民意堵塞，那么就很容易出現(xiàn)一些極端的發(fā)泄方式，影響社會的穩(wěn)定。而讓公眾充分參與到公共政策的制定中，使其利益訴求及時得到回應(yīng)，就可以避免由于不斷積累而造成的不可收拾的社會后果，實現(xiàn)國家的“善治”。

3 擴大公眾參與的幾點建議

有鑒于公眾參與公共政策制定存在的問題及其重要性，筆者認為，應(yīng)從以下幾個方面對現(xiàn)有的公眾參與狀況進行改進。

第一，破除舊思想，培育有利的政治文化氛圍。首先必須轉(zhuǎn)變權(quán)力主體的決策思想，作為公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，權(quán)力機關(guān)必須樹立正確的理念，充分尊重公民的合法權(quán)利，承認公民在公共政策制定中的主體地位，積極推進公民參與公共政策中的全過程，而非為了自己的利益設(shè)置各種壁壘。其次，必須提高公民的參與意識，努力構(gòu)建參與性政治文化。權(quán)力機關(guān)在努力改變自己的觀念的同時必須致力于引導(dǎo)公眾參與，加強對其公民意識、民主意識、義務(wù)意識、責(zé)任意識的培養(yǎng)和教育，激發(fā)他們關(guān)心并參與到公共政策的制定中來，并為其營造良好的參與氛圍，使其意識到其主體地位，改變過去那種依附思想，從而在全社會構(gòu)建一種參與文化。

第二，提高公眾參與公共政策制定的能力。一些公民有很高的參與熱情但是由于其素質(zhì)不高、能力有限，致使其不能有效的參與進來，所以必須著力提高其參與能力。一方面要大力發(fā)展文化教育和科技教育，增強其文化素養(yǎng);另一方面也要加強對公民相關(guān)政治知識和技能的培訓(xùn)，使其懂得如何參與決策及如何通過參與來保護和實現(xiàn)自己的合法利益，增強其參政能力。

第三，完善現(xiàn)有的參政體制。現(xiàn)有的參政體制在公眾參與方面已經(jīng)發(fā)揮著重大作用，但如上所述，還存在著一些缺陷，必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加以改進，以更好的服務(wù)于社會的發(fā)展，如人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、選舉制度基層自治制度等，使其在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上更加民主、具有代表性、利于公眾參與。

第四，拓寬公民參與的方式，豐富現(xiàn)有的參與體制。隨著社會的進步和科技的發(fā)展，一些新型的參與方式應(yīng)該引起權(quán)力機關(guān)的重視，其中比較重要的如互聯(lián)網(wǎng)的普及，傳媒作用的壯大，非政府組織的作用日益凸顯。權(quán)力主體應(yīng)對這些新的參與方式給予足夠的重視并加以鼓勵和引導(dǎo)。

第五，完善公眾參與的相關(guān)法律法規(guī)。公眾參與發(fā)揮作用的程度依賴于參與權(quán)相關(guān)的法律制度的建立和完善，所以必須通過相關(guān)立法把公民的參與權(quán)加以固定和明確。我國目前還沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，只有個別的法規(guī)中有關(guān)于參與的零星規(guī)定，這無疑有礙于公眾的參與。

4 結(jié)語

公眾參與是社會民主的重要內(nèi)容，是化解社會矛盾、構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求。雖然我國的公眾參與公共政策的制定還處于起步階段，還存在著這樣或者那樣的問題，公眾參與的范圍和發(fā)揮的作用還十分有限，但是隨著政府和公眾決策觀念的轉(zhuǎn)變，政治文化的重塑，參與體制的日益完善以及各項法律制度的保障，公眾參與的能力的增強，公眾參與必將不斷擴大，在公共政策制定中發(fā)揮的作用也必將日益凸顯，從而更有效地促進政治進步、社會發(fā)展、社會和諧。

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The public participation problem in public policy formulation

DING Ling

(International Business College，Qingdao University，Qingdao 266071，China)

With the development of society and the advancement of democracy，people＇s right consciousness is increasingly awakened day by day.Their enthusiasm of participating politics also rises.But there are many restrictive factors of public participation in real life.This paper，starting from analyzing the reasons，brings some suggestions for improvement after introducing the necessity of public participation，hoping to give help fpr solving the problems existing in real life.

public policy formulation;public participation;cause analysis;necessity;improvement

D60

A

1009－3907(2011)03－0085－03

2010－10－15

丁玲(1988－)，女，江蘇靖江人，碩士研究生，主要從事公共政策研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅