成都市紀檢監察機構管理體制改革調研

游曉蘭 李 瑩 寇曉燕

(成都大學，四川成都610106)

成都市紀檢監察機構管理體制改革調研

游曉蘭 李 瑩 寇曉燕

(成都大學，四川成都610106)

本文通過深入調研，總結了中共成都市委在探索“堅持科學發展、構建和諧社會”實踐中實施的紀檢監察體制改革在三年來取得的成績，證明改革的方向與思路是正確的。同時，在分析存在問題的基礎上，認為只有通過進一步深化改革才能解決改革中遇到的問題，并就此提出了一些有針對性的措施建議。

成都市紀委;紀檢監察體制;監察體制改革

根據中國共產黨第十六大、十七大提出的“加強對權力的制約和監督，改革和完善黨的紀律檢查體制”構想，中共成都市委在探索“堅持科學發展、構建和諧社會”的實踐中，實施了紀檢監察體制改革。從2007年9月起，成都市紀委以派出紀工委的組織機構形式對全市各單位紀檢監察系統實行統一管理。改革以“整體規劃、分步實施、分類指導”為原則，以“改革管理體制，改變監督方式，強化監督職能，突出監督重點，增強監督實效”為目標，至2009年初，紀檢監察機構管理新體制已實現全面覆蓋。成都大學紀委課題組于2009年下半年參與成都市紀委課題調研工作，深入到部分區(市、縣)紀委、紀工委，召開多場專題座談會，面向129位紀工委成員和60個聯系單位成員發放調查問卷，了解基層對體制改革的反映，總結改革取得的成績和經驗，以發現改革中存在的問題，引發進一步探索完善新體制下的工作思路和運行機制的探討。

一 改革發生的顯著變化

(一)由“內設”變為“派出”

改革機構設置和管理模式。將原派出機構部分編制和人員收歸紀委監察局統管，分片歸口設置派出機構。派出機構成員行政關系、黨組織關系、工資福利、年度考核、教育培訓等由紀委、監察局直接領導和管理。派出紀工委書記由正局級領導擔任，領導成員為副局級職級，按干部任免程序報市委組織部門批準。市級派出紀工委(監察分局)分別聯系各部門各單位，對黨風廉政建設和反腐敗工作給予協調、指導、監督和檢查。各單位紀檢監察機構仍作為本單位內設處室進行管理，承擔紀檢監察日常工作。

(二)由“體內監督”變為“體外監督”

管理體制改革后，紀檢監察機構垂直領導和統一管理，使監督者與被監督者從體制上徹底剝離，職能定位更加準確，職責界限更加清晰明確，在一定程度上理順了管理關系。從干部管理體制看，派出機構與聯系單位被監督對象不存在從屬關系，克服了“下級監督上級”的尷尬;從利益關系看，派出機構與聯系單位被監督對象不存在共同經濟利益，實現了“體內監督”向“體外監督”的轉變，有利于增強監督實效。

(三)工作重點和工作方式發生變化

新體制下，各部門各單位黨組(黨委)和行政領導班子對其所管轄范圍內的黨風廉政建設和反腐敗工作負總責。派出紀工委、監察分局代表市紀委、監察局履行監督職責，在紀委、監察局的直接領導下行使監督權、檢查權、調查權和建議權。派出紀工委以對“一把手”及領導班子成員的監督為工作重點;工作方式從“協助、配合、參與”轉變到“協調、督促、指導”;工作形式從“單兵較量”改變為“小分隊”、“別動隊”作戰?？傮w上看，改革方向正確，目標明確，制度和規則設計是科學的，改革理論上是成功的。

體制改革后，以派出紀工委為抓手，市紀委對所有部門單位的領導實行監督，由宏觀領導改為具體指導，對接方式明確，工作內容具體，對聯系單位的了解更深入，指導更具有針對性。過去單位的紀檢領導可以說既是決策參與者，又是決策執行環節的組織者，在履行監督職責時難以“超脫”;而內設紀檢機構由于主客觀因素制約，容易出現疏于監管的“不作為”，監督效果難以保證。遇到案件查處工作往往又勢單力薄、力不從心。改革在機構設置、人員編制上很好地整合了資源，理順了領導體制，完善了工作機制，落實了工作場所、工作經費和人員待遇，有利于統一思想，增強戰斗力。反腐倡廉建設工作得到了明顯加強。

(四)監督主體職能得到強化

在面向紀工委所聯系單位發放的60份問卷調查中，對“實施紀檢監察機構體制改革以來，你所在單位的黨風廉政建設”的自我評價顯示，有71.2%的人認為有明顯改觀，監察工作得到加強。這說明改革目標已初步實現。派出機構對聯系單位采取的工作方式主要有:開展巡查、列席重要會議、聽取匯報、開展調研、接收信訪舉報，對擬提拔干部廉政情況提出意見等。其中，開展巡查是最主要的監督方式，也被認為是派出機構采取的最有效的措施。如彭州市紀委2008—2009年以來狠抓重大工程項目、重大產業化項目，改善投資軟環境建設工作的監督檢查，各派出機構到場開展監督檢查累計達1000次以上，提出合理化建議300余條，及時發現和糾正有關單位存在的問題300余個。開展作風和效能督查近700次，與相關單位及時交換意見60余次，提出整改要求130余條，體外監督的高壓態勢和檢查的常態機制基本形成。

(五)責任主體決策權力受到制約

實施改革后，聯系單位感受到的外部監督及威懾作用加大，責任主體接受監督的自覺意識有所增強，促使其對規范行使權力的意識加強，重大決策時更加慎重。隨著紀工委對聯系單位工作情況的加深了解，聯系單位也密切了和紀工委的溝通聯系，預警防控更有力，監督效果更明顯。

體制改革后，紀工委成為區(縣)黨政領導的有力臂膀，在統籌城鄉發展、開展災后重建、治理投資環境、規范服務型機關建設等中心工作上，加大督查與效能監察，使責任主體的行政過程置于有效監督之下，成為黨委的得力助手。如武侯紀工委建立了與區委、區政府項目督辦的協作聯系和情況互通機制，將2009年度全區176項“試驗區”項目、4個新增中央投資項目、63項民生工程、94個維穩工作等事項，逐一分解落實到8個派出紀工委。2009年1－9月，共發出效能督查通報4期、行政效能提示書3份、告誡書6份，督查督辦通知12份，對3個單位實施了問責，對2個單位進行了通報，對2名干部給予了行政處分。

從抽樣區縣紀工委129名成員的問卷調查中我們看到，76.9%的紀工委成員認為自己全身心投入工作，工作量達到飽和;64.2%的同志認為自己基本掌握了所聯系部門單位的情況;97.6%的同志認為“完全實現”或“部分實現”了“強化監督職能，突出監督重點，增強監督實效”的改革目標。

二 改革存在的主要問題

成都市紀檢監察機構管理體制改革的成效是顯著的。作為在新形勢下深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作的創新舉措，在探索改革初期難免存在這樣那樣的問題。調研中，課題組也搜集和聽取了來自區(市、縣)紀委、紀工委和聯系單位的反映建議。

(一)職能定位與三者關系不清晰問題

在座談調研中，反映的一個共通性問題是如何理順紀委(含機關科室)—紀工委—系單位三者關系，明確各自職責，更好地形成合力。從問卷調查的情況看，這一問題也比較突出。48.8%的人認為聯系單位對派出機構工作配合與支持不夠，38.8%的人認為職能定位不清晰。調研中反映，紀委內部工作機制與新成立紀工委的管理體制相互協調適應還不夠，紀委、監察局(含內設處室)與派出紀工委二者之間缺乏相互協作的機制和保障，表現為紀工委與紀委、監察局(含內設處室)信息溝通不暢;職能劃分不夠清晰，有時布置工作存在著重疊交叉。同時，從紀工委與其聯系單位二者關系上看，還需要進一步明確各自的職責權限和工作界面。

根據改革的制度設計，紀委、監察局與派出紀工委是領導與被領導關系;派出紀工委、監察分局與聯系單位是監督與被監督關系;派出紀工委、監察分局與所聯系單位的紀委或紀檢監察機構是指導與被指導關系;紀委、監察局內設職能處室與派出紀工委是相互協作關系。如何協調好三者的關系，進一步明確職責，調整、整合資源，達到精簡、高效的統一，充分發揮紀檢監察的職能，是深化改革實踐中要進一步解決的問題。

(二)紀工委隊伍建設和待遇問題

從調研反饋的情況看，另一個反映比較突出的問題是紀工委在編制配備、成員結構和政治經濟待遇上的問題，一半左右的人認為人員編制不足。排在第二位的問題是職責權利不明確，40.3%的人認為經費保障不夠，24.8%的人認為干部交流時間太長。

在體制改革進程中，暴露出紀工委編制、人員配備、干部待遇上存在的問題。從紀工委成員的結構看，局級領導占大多數，年齡結構偏大，缺乏一般工作人員。過去的局領導轉成專員，有的專員編制、職數還未得到解決，與過去相比較政治待遇相對降低，上升空間相對較小，在一定程度上影響了紀工委干部的工作熱情。一些紀工委同志擔心交流只限于內部循環，且周期較長，時間久了會被“邊緣化”。有的區縣紀工委同志反映經濟待遇沒有及時跟上，辦公經費較少，車貼偏低，辦公條件配置不足，沒有良好的工作保障。

在紀檢監察機構管理體制改革進程中，最大限度發揮紀工委干部的工作積極性、主動性和創造性，是改革取得成功的關鍵所在。怎樣把紀工委打造成一支精英別動隊，使其充分發揮工作積極性，充當改革的急先鋒，是改革要面對和解決的重要課題。

(三)尋找恰當工作切入點問題

從改革實施進程看，紀工委主要通過聽取工作匯報，參加相關會議、集體或個別談話，召開相關會議，以及以定期巡查為主線做好督查、信訪等工作，發揮其紀檢監察的職能，取得了一定的成效。但調研中，有的紀工委成員反映工作的切入點不夠明確，介入聯系單位時有些尷尬，角色不好把握;有的區縣紀工委所聯系單位本身沒有經濟、人事上的實權，紀工委工作缺乏很好的監督工作載體，找不到工作著力點;有的紀工委成員認為對聯系單位的了解不夠深入，不懂具體業務，實施監督的實效性還需進一步加強。如對“三重一大”決策的監督，由于對“三重一大”事項、范圍界定不夠剛性，加上各單位的業務繁重和工作時效性較強，提前報送相關文件及通知紀工委成員參加“三重一大”會議在操作上難以保證，有時出現臨時動議通知開會，但開會研究時間較短，紀工委的監督僅僅體現在程序上，對是否正確決策較難監督。在干部提拔任用“醞釀提名—考核—任命研究”三個環節中，紀工委往往是最后一個環節才介入，無法廣泛聽取意見，監督往往流于形式。

以上問題提出，派出紀工委如何改進和進一步創新監督的方式方法、增強監督的實效性?怎樣從浮在表面，到真正的聯系實際、聯系群眾?怎樣賦予紀工委更多的職權，加大監督力度?這些都是改革不得不面對和思考的又一重要問題。

三 對策和建議

首先，要思考目前存在的問題是體制改革的方向性問題還是制度設計上的技術性問題，亦或是對改革新體制不適應產生的問題?新加坡、香港建立廉潔政府實踐的做法給我們的啟示是:建立位高權重、獨立監督的反腐機構，是廉政的重要保證。成都市紀委派出紀工委、監察分局的成立正是借鑒了國際反腐經驗、順應國內政治體制改革、加大反腐倡廉建設的重大變革。我們認為，紀檢監察體制改革是一場涉及各方面利益調整的政治體制改革的一部分。應高度評價和充分肯定成都市紀檢監察體制改革實踐，認識到目前存在的問題不是體制改革的方向性問題而是技術性問題，或者是對改革新體制不適應產生的問題。來自社會甚至來自紀工委成員自身對紀檢監察體制改革存在的懷疑態度正說明了改革的艱巨性。要堅持改革的方向與思路，通過進一步深化改革來解決改革中遇到的問題。

(一)理順三個關系

1、理順派出機構與紀委、監察局的關系

紀委、監察局既是紀工委的領導機關，也是紀工委、監察分局的堅強后盾。派出紀工委要在紀委、監察局領導下認真負責、腳踏實地地開展好反腐倡廉工作。要理順委局與派出機構的關系，更好地發揮紀工委的作用，可以考慮建立以下制度:

一是委局領導掛鉤分管紀工委制度。建立紀委、監察局領導掛鉤分管派出機構制度，派出機構工作接受委局掛鉤分管領導的直接領導。紀工委工作中遇到需要由委局出面協調的問題，通過掛鉤分管領導協調委局機關職能處室或外單位部局，有利于積極爭取配合支持，使紀工委“能量”更大，切實發揮紀委反腐先鋒隊的作用。

二是定期匯報工作制度。各派出機構每月定期向委局掛鉤領導匯報工作，年底各紀工委書記向紀委常委會述職，報告全年工作完成情況。凡涉及紀工委、監察分局重大事項，可以不定期向委局領導請示匯報，以加強溝通協調聯系。

2、理順派出機構與紀委監察局內設機構的關系

委局各職能處室與紀工委在業務上是相互協作的關系。紀工委與委局各處室必須進一步樹立全市紀檢監察工作“一盤棋”的觀念，建立溝通聯系、雙向協作的工作機制，確保機構改革后的紀檢監察機關層次不增，事不亂，人不閑，凝心聚力，和諧發展，構建協作式辦公、立體式運行的新格局。

3、理順派出機構與聯系單位之間的關系

理順派出機構與所聯系單位之間的關系，我們建議從以下幾個方面入手:

(1)強化監督意識，找準工作定位。派出機構的角色定位十分重要。要認真研究、調整好與聯系單位的工作關系，緊密結合工作實際，努力探索新的工作方式方法。派出機構要針對聯系單位反腐倡廉工作中存在的主要問題和薄弱環節，加強調查研究，提出改進工作的意見和建議，做到“敢監督、能監督、會監督”，確保反腐倡廉各項工作的貫徹落實。

(2)處理好監督和保護的關系。派出機構應注重方式方法，深入實際了解情況，讓聯系單位班子成員感受體會其保駕護航的良苦用心和殷切誠意。一方面，在實施監督的同時，注意多方提醒、全面預防，防止領導干部在不自覺或不知情的情況下犯錯誤;另一方面，遇到泄私憤、惡意誣陷誹謗的信訪時要充分為基層干部開展工作著想，慎重調查，防止有人惡意利用紀檢監察部門來誣陷干部，損害干部的名譽、影響干部的工作，履行保護干部的職責。

(3)加強聯系單位領導廉政意識教育。派出紀工委應該加強對監督對象的教育。從黨性高度講，接受監督是權力擁有者的一項義務。領導干部既要自律，也要樂于接受他律，使黨內作風真正民主，使黨的肌體清正廉潔。因此，要加強聯系單位黨委領導對黨風廉政建設負總責的教育，督促做到分工明確、責任到人;要加強聯系單位領導班子成員主動接受監督的教育，強化被監督意識。

4、統籌各派出紀工委的力量。調研反映，紀工委本身也存在案件檢查審理人員不足的問題。紀委、監察局應注重協調各紀工委之間的關系，在查辦案件中協調整合各紀工委資源，達到橫向聯動，實現力量互補、資源共享，有效提高辦案質量和效率。

(二)創新舉措，充分發揮治本功能

在紀檢監察體制改革進程中，創新制度是發揮紀工委監督、預防和懲治腐敗作用的基本保障。

1、加強對重點部門、重要環節的監督。要進一步明確紀工委的工作重點和工作載體，以對人財物實施監督為重點，以定期巡查、專項檢查、信訪調查為主要抓手，加強對主要領導干部、重點工作、重要環節的監督。對“三重一大”的范圍應由各單位細化界定標準，從決策監督向專項檢查延伸。重點領域、關鍵環節是預防腐敗的監督重點，紀工委成員對各聯系單位至少選擇一個重點項目進行全程監督。區縣紀工委還要盡量避免出現因效能督查任務量過大過重，而使執法監察、廉政監察工作精力不足的情況出現。

2、注重落實制度的監督。一些領導干部出現腐敗問題，往往不是因為制度的“缺失”，而是制度落實的“缺位”。派出紀工委在檢查制度建設的同時，應對制度落實情況進行督查。

要監督民主集中制的落實。派出紀工委在聯系單位黨委、行政會上要敢于直言，提出意見和建議，會后要檢查會議決定是否得到貫徹落實。要監督開好班子民主生活會，避免民主生活會流于形式。要學會“小題大做”，通過分析平時掌握的一些“小問題”，及時批評提醒，防止“小問題”積累成“大問題”。

要抓好黨風廉政建設責任制的檢查。派出紀工委應將責任制落實情況的檢查當作履行監督職責的重要方式，對檢查發現的問題要進行責任劃分認定，提醒并督促相關領導落實責任。此外，還要通過加大執法監察、效能監察、紀律作風檢查督查等手段，促進其他各項監督制度得到很好的落實。

3、建立與黨風政風監督員聯系的制度。派出紀工委應建立聘請黨風政風監督員制度。在各聯系單位人大代表、民主黨派人士、基層干部中聘請一批政治素質好、黨性強、敢講真話的同志作為黨風政風監督員。紀工委成員要加強與黨風政風監督員聯系，對領導干部的黨風廉政情況、部門機關作風建設、重大事項決定以及紀檢監察工作進行動態監督。這種做法可以延伸紀工委的監督范圍和監督時間，及時發現苗頭性、傾向性問題，避免嚴重問題的發生。

4、賦予和落實紀工委問責權。調研中，我們發現紀工委工作開展有時不夠順利，有些監督工作流于表面，聯系單位配合不積極主動。我們認為除了強化派出紀工委的檢查權、問詢權、建議權、談話權之外，還應賦予并強化紀工委對聯系單位的考核權、問責權。通過改革工作機制，保障紀工委職能的充分發揮。

(三)紀工委隊伍自身建設

派出機構實行統一管理后，紀工委的獨立性、權威性有所增強，任務更加繁重。因此，要按照新形勢和新任務的要求，不斷加強隊伍建設。

1、加強教育培訓，提升業務能力。各紀工委、監察分局要建立學習制度，成為學習型組織。學習要注重實效，如學習招投標監督工作;處理信訪和進行案件檢查等。學習要與實踐結合，如創造條件抽調紀工委干部參加紀委辦案工作，進行傳、幫、帶，在實戰中學習提高。不但參與外圍取證工作，還要直接參與被調查人的談話，熟練掌握談話技巧。適時組織開展對典型案例的辦案剖析，研討取得關鍵線索證據和突破疑難案件的方法和途徑，進一步提高紀工委案件檢查工作能力水平。

2、加大干部交流力度，激勵干部脫穎而出。多從政治上關心紀工委干部，建立合理的交流提拔機制，有助于調動紀工委同志工作熱情，激勵他們建功立業。干部交流使紀工委增添活力，有助于完善與優化干部結構。應根據工作所需，在廣泛的范圍里挑選優秀的人才，力爭將紀工委打造為一支精明強干的反腐別動隊。

3、建立健全考評機制和獎懲機制。建立健全對紀工委工作量化考評機制?？荚u可采用平時各類基礎資料搜集整理的量化評定、半年各紀工委集中交流互相評定、年末紀委常委目標考核三結合的方式。即對紀工委日常宣教、信訪及案件調查工作、監督工作、組織協調工作、學習建設工作等方面，根據實錄資料等基礎資料實行量化考評，引導、促進各紀工委更全面地履行各項職責;建立各紀工委每半年互評制度，以加強溝通交流，相互學習借鑒，鼓勵正當競爭，并進行中期考評;年末由各紀工委書記在匯總各專員的工作述職基礎上形成述職報告，科學征求聯系單位對紀工委的評價反映，由紀委常委考核。應慎用讓聯系單位給紀工委打鉤的考核評價手段，以免影響紀工委的監督力度。在考核基礎上要建立健全獎懲機制，對年度目標任務完成好的給予綜合獎勵，對案件檢查有功人員給予單項獎勵?？己私Y果作為干部交流提拔使用的依據。

注:

本文參考了中央紀委領導在成都市紀檢監察體制改革工作中的講話、各紀工委年度工作總結及會議發言匯報等相關資料以及成都市紀委領導在《成都反腐倡廉建設》上的研討論文等，調研中得到成都市紀委有關部門的大力支持。

Survey of Management System of Chengdu Discipline Inspection Agencies

You Xiaolan，Li Ying，Kou Xiaoyan
(Chengdu University，Chengdu 610106，China)

On basis of the in－depth research，this paper sums up the achievements the CPC Chengdu Municipal Committee has made in the reform of the discipline inspection and supervision system for three years while practicing the goal of“insistence on the scientific development and construction of a harmonious society”，and holds that all the achievements have shown the either the direction or the idea of reform is correct.Meanwhile，on the basis of analysis of problems，this paper believes that all the problems encountered in the reform can only be resolved through further reform and offers some targeted measures.

C931.2

A

1004－342(2011)06－32－05

2011－05－11

游曉蘭(1961－)，女，成都大學政治學院副教授;李瑩(1954－)，女，成都大學副校級調研員，副教授;寇曉燕(1975－)，女，成都大學政治學院講師。