論消防行政執法中的自由裁量權

王 鵬

(重慶市公安消防總隊,重慶 401121)

論消防行政執法中的自由裁量權

王 鵬

(重慶市公安消防總隊,重慶 401121)

闡述自由裁量權的歷史嬗變,分析消防行政執法中的自由裁量權存在的原因與形式,并深入剖析自由裁量權不當行使的原因,在此基礎上,提出了保障正確行使自由裁量權的措施和建議,以期促進社會公平,保障法治正義。

消防行政執法;消防執法;自由裁量權

行政權作為公權力的一種,往往具有無限膨脹的特性,公權力的觸角若伸向私人領域,往往會造成私權利的損毀,甚至是化為烏有。對行政權力加以必要的限制具有合理性,但限制得過死,過于苛刻,造成行政管理中的機械執法,不利于行政效率的提高。賦予行政主體一定的自由裁量權是進行有效行政管理及服務的客觀需要。在行政執法中,賦予行政主體一定的自由裁量權,并對其進行必要的規制,確保自由裁量權的合理行使,是實務和理論界亟待解決的課題。

一、消防行政執法自由裁量權存在的形式及原因

消防行政執法屬于行政執法的范疇,是行政執法的一個具體方面。消防行政執法是指消防行政執法主體依法行使職權,對涉及公共消防安全的社會事務加以處理的具體行政行為。例如,建設工程消防審核、建設工程消防驗收、消防監督檢查以及火災事故調查等,消防行政執法行為是消防行政執法主體行使消防行政權力的外在表現形式,是消防行政權力的具體實現[1]。消防行政執法行為,絕大多數為“裁量消防行政執法行為”,其中也有自由裁量權行使的問題。究其存在的原因,有以下幾個方面:首先,預防立法上的滯后。立法總是針對過去已經發生的和現在正在發生的事情做出社會規范上的調整,以防止或減少相同或相類似的事情再次發生。立法總是以現實生活為其作用的場,縱使立法者以其高深的理論素質和洞察事物的能力,根據事物的發展規律,對事物的發展態勢做出前瞻性和預見性的把握。立法的前瞻性和預見性是立法技術的需要,但立法者不可能預見社會生活的全部。為防止立法的滯后,立法者往往使用一些原則性甚至是模糊性的詞語,以增強法律的彈性和適用空間。正是這些原則性和模糊性的用語為自由裁量權的行使創造條件,消防立法也不例外。其次,立法技術不成熟。立法是一項需要技術含量的社會活動。立法技術的高低直接決定著立法質量的高低,同時,立法技術成熟與否也直接決定著自由裁量權行使范圍的大小。消防行政執法也需要對技術含量的拿捏與掌控,消防行政執法的專業性與技術性,在立法技術不成熟時,立法只能規定完成的任務和目的,由消防行政執法主體根據具體情況采取適當的方式執行;最后。立法條件不具備。立法需要一定社會條件的成就,在一些社會條件不具備時,立法機關便授權行政機關根據可能出現的各種情況做出決定。同時消防行政執法的復雜性,法律不能嚴格要求,強求一致,只能對消防行政執法主體做出相應的授權。

消防行政執法自由裁量權的形式,主要表現以下幾個方面:

首先,執法種類上的自由裁量權。對同一消防行政違法行為,消防行政執法主體往往有執法種類上的自由裁量權。如《中華人民共和國消防法》(2008年修訂)第六十條第二款之規定,“個人有前款第二項、第三項、第四項、第五項行為之一的,處警告或五百元以下罰款”。也就是說,對于個人有前述消防違法行為的,究竟是處警告還是罰款,由執法主體自由裁量。

其次,執法幅度上的自由裁量權。在《中華人民共和國消防法》(2008年修訂)中,特別是涉及到罰款和行政拘留的條款,是一個彈性區間規定,如第五十八條至第六十一條;第六十三至第六十六條以及第六十八條和第六十九條。雖然公安部消防局出臺了《消防行政處罰裁量導則》,重慶市也出臺了《關于規范行政處罰裁量權辦法》(重慶市人民政府令第 238號),但只是細化了自由裁量權行使的范圍或條件,在具體執法行為中,在細化的范圍內,究竟罰款多少,或拘留幾日,由消防行政執法主體根據具體情況自由做出決定。

再次,限期改正中的自由裁量權。限期改正作為消除行政違法持續狀態的執法措施,主要針對于違法行為處于持續狀態,并有消除違法狀態的可能與必要。如果違法行為是瞬間性的,或者違法行為沒有恢復適法狀態的可能與必要,則沒有限期改正適用的空間和余地。《中華人民共和國消防法》(2008年修訂)第五十八條第二款、第六十五條第二款、第六十六條、第六十七條及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第五十九至第六十一條都規定了“責令限期改正”是首選的執法措施。限期,究竟“限期”多久,法律沒有做出明確規定,這顯然為消防行政執法留下了彈性空間。

最后,事實認定上的自由裁量權。有些消防行政執法或者便于消防行政執法,往往涉及對事實的認定。如《中華人民共和國消防法》(2008年修訂)第六十三條、第六十四條、第六十五條第二款及第六十八條,“情節嚴重的”、“情節較輕的”,這些伸縮性極強的詞語為消防機構判定事實并在此基礎上選擇處罰的種類及處罰幅度提供了自由裁量的空間。

二、自由裁量權不當行使原因剖析

自由裁量權是一把雙刃劍。自由裁量權本為提高行政效率,增強行政執法的社會公信力而設。但是如果自由裁量權行使不當,非但不能實現設立自由裁量權的立法夙求,反而會有損行政執法形象,滋生不良社會現象。

首先,執法人員的政治覺悟不高。極個別消防行政執法人員,褻瀆了人民公仆的政治角色,背離了全心全意為人民服務的宗旨,不是權為民所用,而是利用權力尋租;不是利為民所謀,而是利為己所謀。沒有將手中的權力作為為人民謀利益的手段,反而成了“吃、拿、卡、要”的工具,權力尋租造成了自由裁量權行使的異化。

其次,執法人員業務素質較低。消防行政執法是一項專業性、復雜性的社會活動,需要與之相適應的業務素質。業務素質不僅包括執法經驗、社會閱歷,還包括社會良知和法律素養。部分消防行政執法人員比較年輕,執法經驗不足,社會閱歷較少,再加上社會上一些不正之風的侵蝕,極易導致職業道德的淪喪和社會良知的喪失,很容易造成對自由裁量權認識上的誤解和實踐上的叛離。法律素養是消防行政執法人員業務素質中極其重要的一個方面。消防行政執法就是將有關消防法律、法規運用到具體的消防行政管理過程中。沒有對消防法律、法規的深諳和稔知,很難想象法律、法規能得到正確執行,在需要由執法主體自由裁量的時候,自由裁量權也難以得到正確合理的行使。

再次,經濟利益的驅使。對有些消防行政違法的相對人處以警告就能達到目的的,直接進行罰款;而對有些相對人需要行政拘留的,則以罰款取而代之;在相對人給予不正當利益時,扭曲法律賦予的自由裁量權,不恰當地放寬限期改正的期限,或課以較輕的處罰,甚至不予處罰。

最后,人情關系的困擾。人是社會關系的總和。人總是處于一定的社會關系中,社會性是人的本質屬性。在一個“熟人”的社會中,重視人際關系,重視親情、友情關系的建立與培養,一方面有利于社會的穩定與和諧,但另一方面,有時候給我們工作的開展造成不必要的麻煩與負擔,消防行政執法也不例外。熟人的求情與游說,往往會造成自由裁量權的行使背離其目的和初衷。

三、規制自由裁量權行使的措施和建議

消防行政執法中的自由裁量權,越來越來受到人們的關注,面對自由裁量權有時被濫用的現象,學界和實務界不斷進行反思和研究。如何對自由裁量權進行有效地規制,防止執法的隨意性,確保自由裁量權的正確行使,實現執法公正,促進社會公平,筆者認為應做好以下幾個方面:

首先,執法主體合法。只有執法主體合法,自由裁量權的正確行使才有可能性,倘若消防執法主體不合法,正確行使自由裁量權便無從談起。從一般行政理論上講,行政權的創設必須合法,符合憲法和組織法的有關規定,同時行使該行政權的主體也必須合法,行政主體不合法,則行政行為的合法性缺少主體上的合法要件。消防行政執法作為行政執法的一個方面,執法主體必須符合法律的規定。消防行政執法的專業性和復雜性,往往要求執法主體必須具有相應的資質。執法主體不但具有資質,還必須從事與其資質相一致的工作,乃始主體合法。

其次,執法程序合法。在程序合法、程序正義、程序利益口號高呼的今天,程序的正當性越來越受到人們的重視。一方面,程序的正義與公平有助于結果正義與公平的實現。沒有程序的正義很難保障結果的正義。缺少程序保障的結果正義,也很難讓人信服結果的正當性。消防執法主體在行使自由裁量權時,要保障程序上的公平,只有讓切蛋糕者最后拿的程序保障,才能保證所切蛋糕最大程度均等的結果公平;另一方面,程序本身承載著一定的利益,保障相對人的程序利益,是對消法行政執法主體提出的更高要求。消防行政執法主體在法律規定的范圍內,根據具體情況,自由裁量對相對人的處罰時,應告知相對人的陳述權、申辯權、申請行政復議和提起行政訴訟的權利,保障相對人的訴求得以充分表達,相對人的情緒通過正當程序得以充分釋放,使相對人明白,執法主體做出的裁決是通過“看得見的程序”產生的。這不僅增強了相對人對執法結果的認同感,也保障了自由裁量權的正確行使。

再次,執法結果必須合法。法作為社會規范的一種,假設條件、行為模式、法律后果構成法律規范的三要素。法律后果中所包含的不管是激勵措施,還是制裁手段,都不是法的最終目的。法通過法律后果中的激勵措施或制裁手段,來促進社會關系井井有條,社會生活并行不悖。消防行政執法中,根據法律的彈性規定,究竟是給相對人以警告、罰款還是拘留,必須以結果合法,有利于法律目的和初衷的實現為基本考量,而不是簡單的課以罰款。

最后,堅持法律面前人人平等。法律面前人人平等是社會主義法治的基本原則。法律面前人人平等不是法律面前人人對等。在某些情況下,有區別地對待才是真正的平等。如《中華人民共和國消防法》(2008年修訂)第六十條及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第六十二條,《中華人民共和國消防法》(2008年修訂)第五十八條及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第五十七條以及《重慶市消防條例》(2010年修訂)第五十九條、第六十條及第六十三條的規定,對單位和個人的處罰幅度做出了不同的規定;另一方面,同一時期、同一地區,對同一類違法主體實施的性質相同、情節相近或者相似、危害后果基本相當的消防安全違法行為,在處罰裁量時,適用的處罰種類應當基本一致,處罰幅度應當基本相當。這也是堅持法律面前人人平等的必然要求。只有這樣,自由裁量權的行使才具有正當性,法律面前人人平等的原則在個案中才得以實現。

在大力倡導構建社會主義和諧社會,促進社會公平正義的今天,消防行政執法中的自由裁量權是一個頗受關注的課題。基于消防工作立法和執法的需要,法律創設了自由裁量權,其被正確行使則能提高消防行政執法效率,實現社會公平,但如果被濫用,不僅侵害了行政相對人的利益,也有損于公安消防隊伍的整體形象。如何對消防行政執法中的自由裁量權進行有效的規制,確保其被正確行使,踐行社會主義法治,促進社會和諧,實現公平正義,仍需實務和學術上的研究和探討。

[1]高錦田.消防行政執法概論 [M].北京:中國人民公安大學出版社,2009.

[2]蔣毅.民事執行檢察監督制度探析[J].重慶理工大學學報:社會科學,2010(12).

[3]王莉.西方國家控制行政自由裁量權比較[J].重慶理工大學學報:社會科學,2010(6).

[4]丁小巍,汪毅.論案件事實的查明——從民事訴訟實踐的角度 [J].重慶理工大學學報:社會科學,2010(9).

On the Discretion in the Executive Enforcement of Law of Firefighting

WANG Peng
(Firefighting Corp of Chongqing Public Security Bureau,Chongqing)

Focusing on the discretion in the executive enforcement of law of firefighting,this paper expatiates upon the historical evolution of discretion,analyzes the causes and for ms,and probes into the causes for inappropriate exercise of discretion,and thus puts for ward the measures and suggestions to guarantee the correct exercise of discretion in hoping to promote social equality and ensure legal justice.

executive enforcement of law of firefighting;enforcement of law of firefighting;discretion

D922

A

1674-8425(2011)05-0087-03

2010-12-01

王鵬 (1979—),男,河南人,碩士研究生,助理工程師,研究方向:訴訟法學等。

(責任編輯 范義臣)