城鄉一體化視野下農民知情權保障的現狀透析及優化對策
——基于對城鄉一體化中農民知情權調查結果的分析

唐儀萱

(四川師范大學法學院,成都 610068)

城鄉一體化視野下農民知情權保障的現狀透析及優化對策
——基于對城鄉一體化中農民知情權調查結果的分析

唐儀萱

(四川師范大學法學院,成都 610068)

城鄉一體化中農村村務公開及時,關系農民切身利益的重大事項基本得到了公開,但村務公開仍存在表面性、應付性和滯后性等問題。應當豐富村務公開內容、拓展村務公開形式、突出村務公開重點,建立健全村務公開的約束機制,充分實現城鄉一體化中農民的知情權。

城鄉一體化;農民;農民工;知情權;村務公開

村務公開作為村民自治的一個重要環節,是農村基層民主政治建設的重要組成部分,也是農民群眾參與民主管理、民主決策、民主監督的有效途徑之一。近幾年來,各地普遍實行村務公開、民主管理,為農民知情權的實現提供了制度保障。

為了客觀地了解我國城鄉一體化中農民知情權保障的現狀,了解成渝兩地農民對于城鄉一體化中知情權保障的觀點和態度,我們組織了關于城鄉一體化中農民知情權保障的問卷調查。調查對象包括兩類:一類是農民,包括在成渝兩地農村居住、生活而擁有農村戶口的人;戶口在成渝兩地農村,但目前已外出打工的農民工;以及其他戶口在外省 (市),但在成渝兩地打工的農民工。另一類是成渝兩地的農民管理部門的工作人員。

課題組成員先后深入成都、重慶的鄉 (鎮)村,開展城鄉一體化中農民知情權障情況調查。調查采用問卷和訪談兩種形式。調查問卷以不記名的方式進行,全部采用封閉式題型,①即我們預先設計好幾種可能答案,將這些答案全部列在問題的下面,由被調查者從中選擇一種答案作為自己的答案。內容通俗易懂、簡潔清晰,并盡量避免問題摻雜設計者的主觀看法,保證問題的中立性。在前期調查中,②前期調查的目的在于測試問卷題目的科學性和可操作性。通過一對一指導調查對象填寫問卷,發現問卷存在的問題,從而進一步完善問卷,以便開展更大規模的問卷調查活動。課題組走訪了四川省成都市郫縣戰旗村和雙流縣永興鎮干塘村、興隆鎮瓦窯村,并針對性地對部分調查對象進行了一對一訪談。為了更客觀、全面的了解成渝兩地農民知情權保障的實際情況,課題組還專門對城鄉一體化的試點區域四川省成都市雙流縣的農民管理部門進行了一對一的訪談,全部采用開放型題目。

調查自 2010年 1月 6日開始,至 8月上旬結束,③《村民委員會組織法》于 2010年 10月 28日經全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂。問卷設計時參考的是1998年版本,調查時間也早于該法的修訂,故對問卷統計數據的分析評價以舊法為準。歷時七個多月。共計回收“城鄉一體化中農民權益保障”(公共問卷)有效問卷 1 900份,“農民知情權保障”(專項問卷)有效問卷 472份。

一、城鄉一體化中農民知情權的理論界定

所謂知情權,又稱為了解權、得知權或知悉權,廣義是指公民尋求、接受和傳遞信息或情報的自由,是公民從官方或非官方獲知有關情況的權利;狹義則僅指公民知悉官方有關情況的權利[1]。本文認為,所謂知情權,是指公民依法享有的對于國家機關、公共機構要求公開公共事務管理信息的權利,以及在法律允許的范圍內不受妨害地獲得各類信息的自由。

城鄉一體化中的農民知情權,是指在城鄉一體化進程中,成渝地區的農民依法享有的對于國家機關、公共機構要求公開公共事務管理信息的權利,以及在法律允許的范圍內不受妨害地獲得各類信息的自由。它是在成渝兩地城市化發展的新階段下,當地農民享有的知情權,是實現村民自治的重要內容和落實民主監督的重要保障,具有如下特點:

第一,城鄉一體化中農民知情權的實現以村務公開為依托。村務公開是指村民委員會把村民普遍關心的、涉及村民切身利益的重大事項,通過一定的形式和程序告知全體村民,并由村民參與管理、實施監督的一種民主舉措[2]。村務公開的內容按其性質可分為三大類:村級財務事項公開、村級自治事務公開和村級政務公開[3]。《村民委員會組織法》和地方性法規、行政規章,以及國家有關政策都對村務公開制度作了具體規定。各地應當根據農村改革發展的新情況、新形勢,及時豐富和拓展村務公開內容。成渝兩地在不斷深入推進城鄉一體化時,除了加大對國家法律法規、政策的宣傳力度和隨時更新政策落實情況外,還應把城鄉一體化工作的實施情況列為村務公開的重要內容,指導村委會利用村務公開欄及時、如實公開城鄉一體化進程中關系群眾切身利益的事項。

第二,城鄉一體化中農民知情權的內容豐富。一方面,農民工的知情權是城鄉一體化中農民知情權的重要內容。城鄉一體化作為一種新型的城市化道路,強調現代城市和現代農村的和諧融合,農民工在其中扮演著重要角色——其身份是農民,但生活、工作在城市,其各方面權益保障的情況好壞成為城鄉是否“和諧”的重要表征。因此,我們探討城鄉一體化中的農民知情權,必須對農民工知情權的實現情況予以分析。農民工知情權的內容包括兩個方面,其一是農民工有權獲悉戶口所在村的村務公開信息,其二是農民工有權獲得居住地社區的公共管理信息。后者主要體現在城鎮社區政務公開上。另一方面,城鄉一體化中的農民行使知情權,不是簡單地對公共管理信息進行了解,還強調對公共管理信息的整個制定、實施、修改過程中發生的各類應當公開的信息予以知悉。從而為其更好地實現參與及決定權、監督權等相關政治權利提供條件。因為知情權并不是獨立存在的,知情權、參與及決定權和監督權等權利共同構成了政治參與的主要內容,也是“四個民主”①“四大民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,是實現村民自治的核心內容。的必然要求。

第三,城鄉一體化中農民知情權的行使途徑多樣。城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體,統籌謀劃,通過體制改革和政策調整,促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化,改變城鄉二元經濟結構,實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致,讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠,使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展[4]。成渝兩地農民知情權的行使途徑正隨著城鄉一體化進程的不斷推進而得到拓展。特別是隨著教育、信息等公共資源的進一步整合,成渝兩地農民的受教育情況得到改善,而文化素質的提高也使得成渝兩地農民了解國家大政方針和村務公開事項的途徑不再局限于“口頭”途徑,宣傳欄、書面宣傳資料等成為了成渝兩地農民行使知情權的重要途徑。此外,以往“城里人”才能“享受”的信息獲取途徑,如英特網、移動通訊等現代通訊方式,如今已經在成渝兩地農村逐步普及,大大提高了農民獲取信息的速度和廣度。

二、城鄉一體化中農民知情權保障的現狀透析

(一)城鄉一體化中農民了解國家、政府大政方針的途徑主要是廣播和電視

表1的統計結果表明,廣播、電視等仍然是成渝兩地農民了解國家、政府大政方針的最主要途徑,有高達 84.75%的被調查者選擇了此選項。顯然,音響、圖像等傳播手段的綜合運用,更加吸引文化程度普遍不高的農民了解國家、政府的大政方針。

受到教育水平的限制,只有 35.81%的被調查者選擇了“報紙雜志”。此外,鄉里鄉親之間“閑聊”這一傳統途徑也仍然占據著比較重要的位置,選擇此項的被調查者占到了被調查者總人數的40.04%。僅有 12.71%被調查者選擇了網絡途徑。

(二)城鄉一體化中農民了解村務公開事項的正規途徑主要是宣傳欄和村民會議

表2的統計結果表明,城鄉一體化中農民了解村務公開事項的正規途徑主要是宣傳欄、廣播站、監督箱和通過召開村委會、村民會議或村民代表會議公開說明,分別占到被調查者總人數的 40.47%和 34.75%。在農村長期以來形成的熟人社會中,“通過左鄰右舍了解”,仍然是成渝兩地農民了解村務公開事項的最主要途徑,占到被調查者總人數的 55.93%。

課題組從對四川省成都市雙流縣政府統籌辦公室某主任的訪談中了解到,雙流縣各村的村務公開都有專門的公布地點,有關公共利益事項的資料是分發到每家每戶的。

(三)城鄉一體化中關系農民切身利益的重大事項基本得到了公開

表3統計結果表明,有 27.42%的被調查農民所在村“什么都沒公開”,可見,高達 72.58%的被調查農民所在村的村務公開情況較好,有關農民切身利益的重大事項基本得到了公開。其中“農村低保、合作醫療、救災救濟、國家補貼等惠農政策的落實情況”的公開情況最好,選擇此項的被調查者占到了被調查者總人數的 50.74%。

表1 了解國家、政府大政方針的途徑

表2 了解村務公開事項的渠道

表3 村委會公開的事項

雖然近年成渝兩地村務公開情況有較大改觀,但村務公開事項仍比較集中和單一,并沒有覆蓋全部的法律規定應當公開的事項,①根據《村民委員會組織法》(2010年修訂)第 30條的規定,村務公開的事項包括:村民委員會應當及時公布下列事項,接受村民的監督:(1)本法第二十三條、第二十四條規定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況;(2)國家計劃生育政策的落實方案;(3)政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況;(4)村民委員會協助人民政府開展工作的情況;(5)涉及本村村民利益,村民普遍關心的其他事項。表現出了一定的不均衡性。如表 3的統計結果顯示,50.74%的被調查農民所在村公開了“農村低保、合作醫療、救災救濟、國家補貼等惠農政策的落實情況”;而“村規民約、村委會財務收支情況”、“集體土地的入股、承包、經營和租賃及征用補償情況”和“村干部年度工作目標執行情況和村干部報酬與補貼情況”的公開情況并未與之相對應,僅分別占 41.21%、30.47%和 20.53%。

(四)城鄉一體化中農村村務公開事項一般能及時更新

表4統計結果表明,只有 16.86%的被調查所在村的村務公開欄“從來不更換”,有高達 83.14%的被調查者所在村的村務公開欄都做到了一定時間內予以更新。其中,有近一半的村較好地實現了村務公開的及時性:35.08%的被調查農民所在村“只要有重要事情就馬上更換”村務公開欄,10.25%的被調查農民所在村的村務公開欄“每個月更換一次”。

(五)城鄉一體化中農民工知情權主要通過村委會告知實現

表5的統計結果表明,成渝兩地農民工對于其戶口所在村的村委會決議的知悉情況比較好,有高達 82.11%的被調查農民工都通過一定途徑了解到,而村委會在其中發揮了至關重要的作用。其中有 52.89%的被調查農民工戶口所在村的村委會是“通過家人或親戚告知”,有 23.58%和17.89%的被調查農民工戶口所在村的村委會通過“同鄉帶話”和“信函或電話告知”。另有27.74%的被調查農民工是“自己主動詢問”得知。

表4 村務公開欄更換的時間

表5 進城務工人員了解村委會涉及自己相關利益決定的方式

三、城鄉一體化中農民知情權保障的優化對策

雖然近幾年成渝兩地村務公開工作取得了長足進步,但通過深度訪談,課題組發現成渝兩地村務公開仍存在表面性、應付性和滯后性等問題。具體表現為:重表面公開,輕深度公開,財務公開只有幾個大數據,不公開具體收支項目,有的內容缺乏真實性;重臨時應付,輕長期堅持,公開往往是為了應付上級檢查;重簡單公開,輕及時反饋,公開事項更新滯后等。這些問題產生的原因除了認識上有誤區、村干部消極對立、指導不夠有力、抓落實不到位外,主要是制度不夠完善,不能有效地實現制度約束,做到村務公開的制度化、規范化。因此,有必要從以下幾方面著手完善城鄉一體化中農民知情權的保障機制:

(一)創新制度,建立健全服務于城鄉一體化的村務公開制度

成渝兩地在推行村務公開時,應本著城鄉一體化的發展目標和宗旨,因地制宜,積極創新,尋求最適合本地的村務公開機制。

1.豐富村務公開內容,做到全面、細致、真實和及時。第一,村委會應嚴格按照《村民委員會組織法》第 30條的規定,貫徹落實村務公開工作。對公開事項要按要求仔細分類、嚴格定性,達到公開標準,不能缺、漏項。第二,認真解決財務公開中僅公布大帳的問題,應列出細目,財務公開中還應避免出現“其他”字樣。第三,財務收支、土地承包、招待費、干部工資獎金等公開事項,不能弄虛作假,搞假公開、半公開。第四,應根據公開內容的不同來制定不同的公開周期。根據《村民委員會組織法》第 30條第 3款的規定,一般事項至少每季度公布一次;集體財務往來較多的,財務收支應當每月公布一次;涉及村民利益的重大事項應當隨時公開。

2.拓展村務公開形式,做到多樣、靈活、通俗和互動。其一,在采用固定的村務公開欄形式的基礎上,應多結合媒體公開方式,如建立村委會網站、群發短信等公開性更廣闊、更快捷的公開方式,便于村民監督村務公開的過程。而在村莊面積小、村民聯系緊密的地方,則可以多采取當面公開、雙向交流的方式。其二,堅持定期公開與隨時公開相結合,事后公開與事前、事中公開相結合。村上的債權債務、內部往來等公開事項,不能簡單摘抄會計賬目,更不能直接以會計賬簿代替公開的表簿冊,做到通俗易懂。其三,《村民委員會組織法》第 20條明確規定應公開“村民普遍關心的其他事項”。成渝兩地農村基層組織可以采取“點題”的方式,把“你貼我看式”的公開思路變為“我問你答式”的公開路徑,做到“群眾想知道什么就公開什么”,實現基層組織和農民群眾的有效互動。

3.突出村務公開重點,做到深入、清晰、詳細和具體。第一,應突出公開可能導致村干部為政不廉、偏親向友、揮霍浪費等違法違紀的事項,以及村干部欠款和離任審計等問題。第二,集體經濟情況,農民負擔情況,以及各種引發農民利益變化的情況是城鄉一體化中農民普遍關注的熱點問題,是村務公開的重中之重。因此,應將征地目的、用途以及土地利益分配方案、農戶補償方案、補償執行過程等具體事項納入村務公開范疇。第三,應突出公開財務問題,消除村民的疑點和誤會。一方面,內容上應當做到細化內容、規范分類、編制目錄、統一樣式、簡單明了。詳細公開村干部的工資獎金等個人收入、欠款、有關管理費用的分配、支出情況。及時公開各種捐款、集資、收費、處罰等政策法規的執行依據、時限、程序、責任部門等情況。另一方面,程序上應做到規范有序。實行會計委托代理制,“財務公開表”上應有代理會計、村委會、民主理財小組三方簽章方可正式張榜公布,并根據不同內容嚴格限定公開時間。年初時公布財務計劃,每季度公布各項收入、支出情況,年末公布各項財產、債權債務、收益分配、代收代繳、一事一議籌資籌勞的使用情況;集體財務往來較多的,應當變季度公開為按月公開;平時對于多數村民要求公開的專項財務活動應及時單獨公布;重要的財務活動應及時逐項逐筆公布。

(二)建立健全約束機制,使城鄉一體化中農村村務公開工作實現制度化、規范化

首先,應當完善村務公開監督機制。建立健全農村基層干部自我監督、村務監督機構民主監督、權力部門執法監督、上級職能部門審計監督、人民法院司法監督、新聞媒體輿論監督等多種監督方式相結合的立體監督體系。

其次,應當健全村務公開反饋機制。一是設立意見箱、網上論壇等,通過多種渠道隨時收集群眾對村務公開的意見和建議;二是在定期召開村民代表會議時,村干部及有關人員應當對村民代表提出的有關村務公開的問題進行說明,解除疑問、消除誤會、化解矛盾,增加村務公開透明度,提高村務公開質量,并引導廣大農民直接參與監督村務管理工作。

最后,應當建立村務公開問責機制。一方面,村委會、村干部應加強宣傳,確保依據法律法規及政策要求應當公開的事項切實為村民所知悉。另一方面,目前村務公開違法行為的責任不明晰,應進一步明確責任主體、責任范圍、責任方式等。將黨內處分、行政處罰、民事賠償等多種懲處方式結合起來,針對不同的責任主體和行為性質、后果大小予以選擇適用。

(三)拓展保護途徑,充分實現城鄉一體化中農民工的知情權

1.豐富知情內容,拓展農民工知情權。政府應依法讓農民工享有知情權,而其“知情”的范圍應當比傳統的農民知情權內容涵蓋更廣泛,應當通過公開一定的信息來滿足農民工在城市生活、發展的基本需要。具體而言,除了公開依據法律、法規和政策應當公開的事項外,還應當切實保障農民工知悉城市發展規劃,知悉二三產業用工情況,讓農民工觸摸城市,了解市場。這對于農民工準確選擇就業崗位、制定人生發展規劃、謀求城市幸福生活起著至關重要的作用。政府還應進一步規范、引導用人單位加強對農民工就企業重大事項的知情權的保護。在條件成熟的情況下,應通過立法對農民工知情權的內容進行明確規定。

此外,在推進城鄉一體化的進程中,農村基層組織有義務、有責任幫助失地農民找準就業門路,社區基層組織也應當為農民工,特別是暫時在城里待業的農民工,提供就業信息服務。可采取自辦農民小報 (農民工小報)的形式,為失地農民 (待業農民工)提供大量用工信息,指導其再就業、謀發展。基層政府還可以鼓勵、支持當地媒體每天定時播放農民工用工信息,以農民工喜聞樂見的形式為其提供豐富的就業渠道。

2.優化信息傳輸渠道,保障農民工知情權。消息閉塞使得農民工的知情權形同虛設,進而導致其不能參與或不愿參與戶籍所在地鄉村政治生活。因此,在戶籍制度改革初期、城鄉二元體制尚未徹底改變的情況下,加強信息傳遞,是保障農民工知情權,進而促使農民工實現政治參與及決定權的重要措施。在充分發揮農民工的家庭和親朋的關系網絡在信息傳遞中的作用的基礎上,農民工輸出地的當地政府應與輸入地的有關部門建立密切聯系,以便傳遞家鄉村務公開信息和掌握農民工流動信息,充分保障農民工的知情權。

四、結束語

通過村務公開充分保障城鄉一體化中農民的知情權,是強化城鄉一體化中農民政治參與、發展城鄉一體化中農村基層民主、實現城鄉一體化中村民自治的首要環節。通過公開村民普遍關心的事項,提升城鄉一體化中農民的權益意識,激發其參與城鄉一體化中農村基層民主建設的積極性和主動性,使其在經濟上擁有自主權,在政治上擁有知情權、參與及決定權和監督權。通過公開涉及村集體公共利益的事項,實現城鄉一體化中農民個人利益保護訴求向公共利益實現目標的轉變,引導城鄉一體化中的農民增強民主意識、關注民主管理、參與民主決策。通過公開農村基層組織工作情況,暢通城鄉一體化中農村基層民主管理渠道,強化基層民主監督機制,促進村干部廉潔自律,加強干群信任關系,維護城鄉一體化中農村社會的穩定。總之,充分保障城鄉一體化中農民的知情權,是加強成渝兩地農村基層民主政治建設的一項基礎性工作。實現城鄉一體化中村務公開的制度化、規范化和程序化,是穩步推進成渝兩地農村村民自治的關鍵和穩步推進城鄉一體化這一偉大歷史進程的重要保障。

[1]胡美靈.當代中國農民權利的嬗變 [M].北京:知識產權出版社,2008:48.

[2]于建嶸.村民自治:價值和困境 [J].學習與探索,2010(4).

[3]中華人民共和國民政部基層政權和讓區建設司,全國村務公開協調小組辦公室.村務公開[M].北京:中國方正出版社,2004.

[4]什么是城鄉一體化?[EB/OL].[2010-07-23].http://www.chengdu.gov.cn/special/yitihua/detail.jsp?id=69354&Class ID=0201077502.

Present Situation Analysis on Protection of Farmers’Right to Know from the View of Urban-rural Integration and Optim ization Strategies——Based on the Analysis of Survey Results Regarding Far mers’Right to Know in Urban-rural Integration

TANG Yi-xuan
(Law School,Sichuan NormalUniversity,Chengdu 610068,China)

Village affairs are timely disclosed in urban-rural integration and mostmajor issues regarding the vital interests of the far mers have been disclosed though superficial,perfunctory and delayed disclosure still exist.W ith the aim of achieving full realization of the rightof far mers to know in urbanrural integration,it is necessary to take measures to enrich the content,diversify the forms,focus on the major affairs,establish and improve the bindingmechanism aswell.

urban-rural integration;farmer;migrantworker;the right to know;village affairs disclosure

D911

A

1674-8425(2011)05-0055-06

2011-01-05

國家社科基金重點項目“城鄉一體化中農民權益保障研究”(08ASH0003)。

唐儀萱 (1984—),女,重慶人,研究方向:民商法學等。

(責任編輯 范義臣)