資源枯竭型城市土地集約利用途徑與對策研究

趙 玲，任 晶，宋 陽

（1.吉林農業大學 經濟管理學院，吉林長春130118；2.吉林省政府發展研究中心對外開放處，吉林長春130051）

近年來，我國許多資源型城市面臨資源枯竭、城市經濟轉型及產業結構調整的嚴峻形勢，土地利用是其目前所涉及的最敏感也是最直接的問題。對于資源型城市來講，最有利于城市可持續發展的辦法是盡早進行經濟轉型。

一、資源枯竭型城市土地利用的現狀特點

（一）土地利用以資源開采為主

資源枯竭型城市大多產業結構單一，產業布局分散。遼源市地處吉林省中南部，是典型的以煤炭資源為主導產業的年輕的資源型城市。其土地利用主要是圍繞礦區地面建設及附屬設施布置，如修建礦區道路、興建居民點等。不同類型的土地，不同質量的土地，只要資源生產用地需要，都要為其讓路。使土地利用結構和布局受到資源開采的約束。

（二）資源生產用地面積大而分散

由于資源分配不均，資源枯竭型城市開始建設時就呈現點多、線長、面廣的分散局面，實際建成區土地使用面積的比例低、城市分散、布局失調、功能削弱弊端日漸明顯。許多礦業城市混合良田和其他非城市景觀，聚集度低。尤其是煤礦城市，以煤礦為中心進行各項建設，工礦用地多為組團式，占地面積大，布局比較分散，功能不夠齊全，形成了大分散、小集中，百里煤城、城鄉交錯的格局。

（三）后備土地資源不足，土地復墾難度較大

經過多年開采，“礦竭城衰”成為我國大多數資源枯竭型城市面臨的主要問題之一。資源枯竭型城市經過大規模的資源開發，未利用地減少，后備土地資源嚴重短缺，儲備土地主要是貧瘠且發展困難的用地。采煤塌陷區廢棄的土地經過復墾后可以被使用，但復墾的成本較高。

（四）土地利用外部性特征明顯

長期以來，對資源實行粗放式管理，開發利用程度過高，但卻不重視保護管理，造成了一系列的生態環境問題，給生產帶來了一系列影響、危害人民的生命。生態破壞的主要表現為廢氣、廢水、廢物的排放，還包括占用、破壞土地以及地面塌陷等問題。2006年，山西省孝義市因采煤導致11.4萬人飲水困難，150平方公里的地面沉降，沉降面積占全市土地總面積的16%；陜西省銅川市因采煤導致156平方公里地面塌陷，塌陷面積占煤田總面積的45%，煤矸石堆積量達到了51.6萬噸，而遼源市的靜態塌陷區面積已達29.5平方公里。搬遷安置只能解決群眾的住房問題，并不能解除其生存和發展等方面存在的后顧之憂。

二、資源枯竭型城市土地利用存在的問題

（一）土地利用粗放，利用效率低

資源枯竭型城市常見的問題是城市建設時間短、土地面積大而分散，這樣就形成了粗放的城市土地利用格局。城市建設范圍大，聚合度低，建成區的實際比例小，浪費了土地資源，導致資源枯竭，人地矛盾突出。

（二）城市用地空間布局不合理

資源枯竭型城市的建設依托于資源開發，土地利用的空間分布一般呈現出比較混亂的格局，生產用地需求過大，而生活、商業和公共設施用地相對較少，道路、綠化用地嚴重短缺。因此,資源枯竭型城市的空間分布和城市結構與一般城市相比具有很大的隨意性，土地的區位優勢和級差效益沒有得到充分發揮。遼源市西安區原是繁華的商業和居住區，地處遼源煤礦的中心，由于反復開采，商場和很多民房下已變成采空區，出現地面下沉、房子開裂等一系列問題，采煤塌陷區房屋的危險性逐年增大。采煤塌陷區和該地區的棚戶區基礎設施滯后，交通不便，迫切需要建設和改造。

（三）亂占濫用耕地現象突出

基于礦產用地對資源枯竭型城市土地利用的限制，此類城市難以對土地利用進行宏觀調控。企業建設以各種礦產為中心，亂占耕地現象時有發生；工礦用地分布較為分散，占地面積大，其中塌陷和粉煤灰、煤矸石等固體廢棄物占用土地的問題十分突出。根據礦業報的數據統計，我國每年產生煤矸石35萬噸，占地約6000公頃，僅國有重點煤礦的矸石山就超過1500座。全國歷年積存的廢石、尾礦累計占地67萬公頃。礦產開發遺棄的大量固體廢料和尾礦，由于不合理堆放和綜合利用率過低，侵占了大量的耕地、林地和草地，造成了土地資源的荒廢和沙漠化。

（四）土地資源破壞嚴重，生態環境惡化

資源枯竭型城市在資源開發和土地利用的問題上存在嚴重沖突。煤礦塌陷區面積日益擴大，給農業生產造成很大影響，使得房屋倒塌等情況頻繁發生；過度采伐森林、盲目開墾草原使水土流失面積加大，造成了土地資源的嚴重破壞；同時工業的廢水、廢氣、廢渣使得生態環境惡化，土地污染現象嚴重。

三、資源枯竭型城市土地集約利用的必要性及有效途徑

（一）資源枯竭型城市土地集約利用的必要性

資源枯竭型城市土地集約利用是我國人地矛盾突出的國情下經濟快速發展的必然選擇。我國的資源枯竭型城市大多數處于衰退期，迫切需要調整、轉型和升級產業結構。資源枯竭型城市轉型意味著對建設用地的需求量將有更大的增長，不斷增加的土地需求壓力將推動土地利用方式發生根本轉變，并逐步向集約利用的方向轉型。是促進產業結構調整和轉變粗放增長方式，以確保城市經濟健康發展，同時也是資源枯竭型城市經濟可持續發展的必然要求。

（二）資源枯竭型城市土地集約利用的有效途徑

一是政府行為科學化。我國的資源枯竭型城市很多都是先有資源的開發而后才有城市的發展，因此，長期存在著“大企業，小政府”的現象，在城市管理方面往往存在著條塊分割的問題。由于不成體制的原因造成了條塊分割，企業和政府同時進行著城市管理，而且許多企業級別比當地政府級別高。但是企業只重視生產經營，不愿也無力進行城市建設。因此，在城市發展過程中，政府應發揮主導作用，在制度、規范和政策方面進行積極引導，組織、指導和協調各部門統籌安排。如城市規劃、土地利用規劃、管道安裝等都應是系統工程的一部分，應相互協調、相互配合、科學規劃。避免政策的分散和長期、中期、短期的行為不一致，以避免造成城市土地多家管制，有利大家爭，無力相互推諉扯皮的現象出現。同時充分發揮政府職能部門的作用，認真對土地項目進行審批，避免不適當的項目被批準，建成后利用效率低，甚至很長時間都處于空置狀態，造成土地和土地附屬物投資的雙重性、長期性的浪費。應合理確定一切建筑物、用地項目的占地標準，避免盲目貪大求寬，造成土地與投資雙重性、隱蔽性和持久性的浪費。二是增加土地復墾和整理投入，加大舊城改造的力度和深度。土地復墾開發解決了遼源市土地的外部問題，避免了大量用地的粗放利用方式，調整了資源配置格局，對協調城市發展與耕地保護之間的矛盾具有非常重要的意義。開展城市整理的目的就是提高土地集約利用的水平和優化土地利用結構。增加對土地復墾和整理的投資，將有助于提高城市土地利用的經濟效益、生態效益、社會效益，同時保護耕地、實現耕地總量的動態均衡。三是合理調整用地空間布局。從區位論的立場看，土地具有明顯的區位特征，土地的區位條件不同，在社會經濟活動中所占的地位和起到的作用就不同，不同區位土地的生產力和利用效率也有差異，從而導致收入差距的形成。因此，分析研究不同區位條件下土地社會經濟活動的運動規律和集約程度，研究各種現有的配置對土地的作用及其對土地的影響，合理調整土地利用的空間分布，呈現土地利用的地域差異，有利于向集約和節約利用土地的方向轉變。

四、資源枯竭型城市土地集約利用的對策

（一）提高全社會土地集約利用重要性的認識

資源枯竭型城市土地資源的集約利用，需要全社會達成共識，全面認識資源枯竭型城市土地集約利用面臨的困難，意識到土地粗放利用和土地生態破壞等對人們生產和生活環境的嚴重危害性，認識到珍惜土地和保護耕地、集約用地的重要性和必要性。進一步開展土地基本國情和國策教育，提高土地集約、合理、可持續利用法規和政策宣傳，以改善全社會對土地集約利用在全面建設小康社會、實施可持續發展戰略以及對生態環境保護的重要作用的認識，增強公民參與意識和監督意識，為落實土地集約利用奠定堅實的思想基礎，營造良好的輿論氛圍。

（二）編制科學合理的城市規劃

科學、合理的規劃，對提高土地集約利用水平具有積極的作用。城市規劃的編制必須建立在充分調研的基礎上，對自然地理環境和社會經濟條件進行全面認識和評價后，制定出切實可行的規劃。規劃對城市性質的定位、城市空間結構的布局、基礎設施建設的規模、公共服務設施提供的數量、交通運輸系統的建設等都需作出科學的安排。城市規劃既應注重規劃的超前性，為城市發展留下合理的空間，又要注重對城市土地資源的節約集約利用。

（三）推進經濟結構的戰略性調整

資源枯竭型城市經濟衰退的最根本原因是產業結構單一，以致于資源一旦枯竭，就會對資源枯竭型城市的經濟發展造成很大阻礙。因此，遼源市可持續發展的關鍵問題是，加快經濟結構的戰略性調整，促進替代產業的發展，大力發展私營經濟，切實解決發展動力不足的問題，最終目的是實現產業結構由單一的資源主導型向多元主導型轉變，由單一國有經濟所有制向多元所有制經濟結構轉變。通過城市產業結構優化，不僅可以提高土地收益，而且可以使城市土地資源得到充分利用，達到資源枯竭型城市土地集約利用的目的。

（四）加強資源礦產區土地的復墾與整治工作

加強資源礦區土地復墾與整治工作，可以增加可用土地面積，緩解人地之間的矛盾。因此，應建立專項資金，用于資源枯竭型城市土地的復墾和整治，以解決當地政府專項資金投入不足的問題；要規劃好、使用好經復墾和整治好的土地，解決好投資主體與受益主體之間的關系問題。遼源市礦產資源豐富，并且分布相對集中，礦產品市場前景好，經濟效益高，后續加工產業發展遠景好，礦產開發技術經濟條件較好，便于規模經營，開發過程中對生態環境可以有效控制和恢復治理。鼓勵資源有保證的礦山擴大生產規模，鼓勵礦山綜合開發利用礦產資源，鼓勵對呆滯的膨潤土、沸石、粘土礦的應用科研工作和科學合理的開發利用研究。在開采技術條件允許的情況下，鼓勵殘煤資源的開采。

（五）構建城市土地集約利用的激勵機制

將土地集約利用和土地供應掛鉤，建立和完善增加土地供應與提高土地集約利用的激勵機制。實現增加土地供應量與提高土地集約利用水平之間的良性互動。堅持以經濟結構轉型推進城市轉型，改善城市發展的功能，提高城市品位，增強城市發展的能力。發揮距離省會長春市較近、交通便利、產業相關性較高的相對區位優勢，努力尋求遼長兩市長期一體化發展，主動承接長春的生產要素外溢，努力把遼源建設成長春市的衛星城市。圍繞這一發展方向，修訂城市空間布局規劃、城市擴展規劃、城市道路“三環四縱六橫”規劃、配套設施綜合布局規劃。修訂土地利用總體規劃，加強綠化和美化，在保護天然林的基礎上，強化觀賞林景觀建設，使遼源市恢復其原有面貌。