會計建賬監管工作實踐及展望
———基于紅安縣會計建賬監管的思考

湖北省紅安縣財政局 汪朝朝

會計建賬監管工作實踐及展望
———基于紅安縣會計建賬監管的思考

湖北省紅安縣財政局 汪朝朝

為了規范會計建賬行為，提高會計信息質量，嚴肅財經紀律，湖北省紅安縣財政局根據《湖北省會計建賬監督管理暫行辦法》及省財政廳、監察廳、民政廳、審計廳、省人行、國稅局、地稅局、工商行政管理局、質量技術監督局《湖北省會計建賬監督管理實施細則》的規定，于2008年在全縣推行了會計建賬監督管理工作，筆者詳細考察了三年來會計建賬監管的工作實踐，對其事理進行了深刻的思考，所得如文。

（1）會計建賬監管工作全面推進，建賬審核已成為會計責任單位的行為習慣，但小規模納稅人以上的各類企業點多面廣，多未規范建賬；必須培育會計服務市場，以單位委托會計代理記賬機構代理記賬為基礎推進建賬監督管理。2008 年6 月始，紅安縣財政局在廣泛調查、認真研究的基礎上，在全縣全面推行會計建賬監督管理，以縣政府文件形式出臺《紅安縣會計建賬監督管理工作實施方案》。納入建賬監管的范圍包括國家機關、事業單位、社會團體、中介機構和有限責任公司或小規模納稅人以上的各類企業，所實行監管的賬簿包括單位總分類賬、銀行日記賬和現金日記賬。具體執行過程中，紅安縣除設置一系列審核程序、分類別登記錄入單位基本信息數據外，還創造性地設制了《會計建賬監管賬簿啟用表》，該啟用表除具備一般啟用表規定的格式外，用文字表述的形式明確了會計建賬監管的目的和要求，同時明確了各相關部門在辦理年檢登記、納稅評估信用評價中，各執法執紀部門在監督檢查中，除執行本部門相應的各項規定外，還均應以建賬審核的會計賬簿為依據。推行會計建賬監督管理的當年，紅安縣行政事業單位的會計建賬監管率達到100%，這些單位在第一個會計年度終了后通過會計管理局的有力督導，會計賬簿的結舊轉新繼續辦理建賬審核手續的仍達到100%，至第二個會計年度終了的2010年初，建賬監管已在各行政事業單位深入人心，取得共識，年度結轉新賬必須辦理建賬審核的行為習慣在會計主管人心目中初步形成。但是，建賬監督管理這一會計管理的工作措施在一些社會團體、中介機構、特別是企業這個層面沒能得到很好的落實。在企業這個層面，紅安縣有規模以上企業和規模以下企業之分，所謂規模以上企業，無論其所有制形式如何，一般都有較為規范的財務核算，故這些企業落實建賬監管較好（亦達到80%），真正沒能得到落實的是那些規模較小的企業和社會團體、中介機構，這些單位普遍未能設置會計機構，談不上配備專門的會計人員，有少數雖指定了會計人員，但其會計人員一般不具備從業資格、只是計算或保管單位財物。

實行會計建賬監督管理，最基本的目的是防止單位賬外設賬，確保一本賬，對于行政事業性的單位而言，可以有效控制支出的浪費，對于企業性質的單位而言，可以有效防止稅收的流失。對于規模小、會計基礎條件差的單位，促使其建賬并實行建賬監管的最佳途徑是（單位）委托會計代理記賬機構代理記賬。目前，紅安縣尚無一家會計記賬代理中介機構。財政會計管理部門應當積極倡導、支持會計服務社會中介機構的產生， 培育會計服務市場。

（2）建賬監管工作取得一定成績，但總體上看形式上比較張揚，內容上比較脆弱，必須以建賬監管為載體，不斷豐富財政會計管理內涵，推進會計管理工作規范。紅安縣的會計建賬監督管理工作取得了一定的成績：首先，這種管理模式有力地切斷了會計信息失真的最直接也是最基本的后路———賬外設賬和擅自改動賬簿，建賬監管猶如一顆管用的釘子將單位會計賬簿牢牢地限制在“一本賬”、“規范賬”上，建賬監管的初衷正在于此。在建賬監管的前提下，單位會計工作中長期存在的責任主體不落實、制度執行不到位、賬簿設置不嚴格、支出憑證不充分、會計核算不規范、信息披露不真實、會計資料不齊全等問題得到不同程度的改觀，財務管理得到加強。同時，“建賬監管”給了會計管理部門一個很好的操作平臺，密切了會計管理部門與各會計責任單位的工作關系。然而，從總體上看，會計建賬監督管理還停留在形式上，形式上一些部門單位的會計賬簿都加蓋了會計管理部門的專用印章并實行了年度登記備案，內容上的規范、有序卻主要靠的是“單位自覺”，盡管單位“賬外設賬”、“整體假賬”的行為因此不易產生，但建賬監管也僅僅停留在建賬登記層面，管理監督乏力，未能有效利用建賬監管工作平臺更深地切入具體的會計管理工作。

以筆者多年來從事財政工作的體會，會計建賬監督管理模式是財政管理會計工作一種合法、務實、良好的制度創新，給予了管理部門與管理單位之間有效的操作平臺，使會計管理工作有了一個更好的切入點。因此，財政部門應以會計建賬監管為載體，不斷豐富管理內容，推進會計管理工作規范。首先，在每個會計年度終了時的接舊轉新賬簿審核中，不僅要審核賬戶余額，還要考查各科目余額的形成過程，從而既能及時糾偏，又能基本了解各單位會計工作狀況和財務管理情況。其次，在建賬監管的前提下，按照會計法規制度的要求，實行專管員負責制，經常性地開展會計工作檢查，切實改變建賬與監管分離、只登記不監督的狀況，對納入建賬監督管理范圍內的單位基礎性問題負起一定的責任。第三，圍繞規范建賬、規范運行的工作目標，狠抓會計基礎工作規范，分部門、分行業定期組織單位間開展“曬賬”等活動，互評互審互學，讓賬務公開、財務透明逐步成為一種公共意識。此外，為充分發揮會計職能作用，嚴肅財經紀律，財政部門可以以建賬監管管理模式為契機，在深入調查，廣泛征求意見的前提下，制定出各地方的財務會計管理監督考核辦法，在每個年度對行政事業單位的財務會計工作實行量化考核。其監督考核的內容包括單位的會計基礎工作情況、預算執行情況、各項政策執行情況、“三公支出”情況等。可結合每年度的會計法執法大檢查活動，對單位的財務會計管理工作進行監督考核。以強化對單位審計、財務負責人、主辦會計、出納的職能職責要求。

（3） 會計建賬監督管理得到了部門一定程度的支持配合，但“支持配合”的定位本身就有置身局外之嫌，人為因素較大，必須賦予建賬監管在會計賬簿設置本身的制度地位，使“部門配合”成為一種“約定俗成”的必然選擇，從制度上保證建賬監管的良性互動。紅安縣在全面推行建賬監督管理之初，由縣政府牽頭多次召開相關部門的聯系會議。在縣政府出臺《會計建賬監督管理工作實施方案》工作得到全面推進的基礎上，2009 年下半年，縣財政局又就認真落實會計建賬監督管理致函各相關管理部門，進一步明確了會計建賬監管的目的、概念，對全縣開展這一工作的情況進行了總體評價，知會各相關部門根據省政府《會計建賬監督管理辦法》所賦予的職責要求，在執法檢查、辦理年檢、稅務登記和納稅評估、辦理融資和信用評價等工作和業務中，必須以建賬審核的會計賬簿為依據，齊抓共管，共同維護會計賬簿在經濟秩序中的基礎性作用。公函還同時附注了省、市、縣會計建賬監督管理的辦法、實施細則和會計建賬監督管理賬簿啟用表及專用章樣本。通過深入細致的工作和部門聯系的不斷加強，各相關部門較好地履行了自身的職責要求，會計賬簿是否納入建賬審核逐漸成為一種思維定勢。特別是縣監察、審計和檢察機關的執法執紀檢查對此給予了更多的關注和有效的督促。筆者以為，建賬監督管理涉及到眾多部門的支持配合，需要進一步固化各職能部門的職責地位，建立齊抓共管的工作秩序和長久機制，讓各相關部門在執法檢查、辦理年檢登記、融資和信用評價等工作和業務中，依據通過建賬審核的會計賬簿成為一種必然，從制度上保證建賬監管的良性互動。因此，首先需要對會計建賬監督管理本身的合法性作一個定位。

《會計法》規定，各單位必須依法設置會計賬簿，并保證其真實、完整；《財政部門實施會計監督辦法》規定的財政部門依法對各單位設置會計賬簿實施監督檢查的項目中，包括“應當設置會計賬簿的是否按規定設置會計賬簿”，“是否存在賬外設賬的行為”，“是否存在仿造、變造會計賬簿行為”。據此，可以厘清的概念有兩個層面：一是各單位必須依法設置會計賬簿，并保證其真實完整；二是各單位如何設置會計賬簿，如何設置會計賬簿的規矩由管理部門———財政部門設立，財政部門實施的建賬監管辦法其目標指向亦在于會計賬簿的真實完整，那么未實行建賬監管的單位會計賬簿即視為不合規賬簿。會計建賬監督管理辦法既有上位法支持，又保持了與上位法法理精神的高度一致。在此前提下，一切不合規賬簿均不能作為各管理部門進行相關管理和業務的依據。厘清了這層關系，依據合規賬簿辦理各類業務和進行各種檢查便天然生成，順理成章，所謂的“部門配合”便成為各部門開展自身工作的必然選擇。第二，財政部門的最上級機關應當對會計建賬監督管理作出具有普適性的、在全國范圍內實施的一種會計建賬行為規范。建賬監督管理是以督促各單位依法設置會計賬簿，保證會計資料真實、完整，提高會計信息質量，預防違法違紀行為發生為目的，對各單位會計賬簿予以鑒審，防止賬外設賬、造假賬和不設賬的一項會計監督管理措施，目前，湖北省和黑龍江省先后推行了這一管理辦法，無論從理念上還是實踐上，建賬監管有著與上位法高度一致的目標取向和較強的操作性、實用性，財政部應當就這一制度創新進行調研總結，必要時讓這些地方性規章“升格”為國家行政規章。