中日科技決策體制對比與借鑒

陳明華,李華天

（1.大連民族學院校辦公室,遼寧 大連 116605；2.中國人民大學外國語學院,北京 100872）

中日科技決策體制對比與借鑒

陳明華1,李華天2

（1.大連民族學院校辦公室,遼寧 大連 116605；2.中國人民大學外國語學院,北京 100872）

從組織結構、人員配備、權利設置、運行機制、咨詢與參與機制和聯動機制等方面研究了日本的科技決策體制及特點,分析中國科技決策體制存在的缺陷,總結日本科技決策體制對中國的幾點啟示。

中國；日本；科技決策；體制

科學技術是第一生產力。在推動國家科技發展過程中,政府的支持起著決定性的作用。就是說,國家科技政策制定和貫徹的針對性、有效性、科學性和及時性決定著國家科技發展的成敗。而在國家科技政策方面,科技決策決定著國家科技發展的行動方向,因此最為關鍵的部分是科技決策體制。各國的科技管理機構和職能也隨著科技和社會發展形勢的變化在不斷地調整,以使科技決策更加科學化和專業化,使科學技術最大限度地為國民經濟發展作出貢獻,提升國家的國際競爭力。中國與日本的科技決策體制都是權利高度集中的模式,日本能從一個二戰戰敗國迅速成為具有重要影響力的科技強國,是有許多可取之處的。探究日本的科技決策體制的特點和成功之處,對推動中國科技政策的科學制定和完善的科技決策體制有積極的借鑒作用。

1 日本科技決策體制及特點

日本的科技決策體制包括承擔科技決策的組織體系、人員配備、權力配置、運行機制、咨詢與參與機制和聯動機制。體現出決策機構高層化、決策模式一元化、決策主體多元化和科技教育一體化的特點。

1.1 組織體系

組織體系是指科技決策信息收集、信息整理和決策的組織載體,包括科技決策中樞系統、科技決策咨詢系統。日本科技政策的最高決策機構是綜合科學技術會議 （CSTP）,日本科技決策的具體操作平臺是文部科學省,設有三個有關科技管理部局,即科學技術·學術政策局、研究振興局、研究開發局。日本政府各省廳內部都設有相應的科學技術審議機構,如文部科學省的科技學術審議會、經濟產業省的產業技術審議會、國土交通省的運輸技術審議會等。這些科學技術審議機構既是本部門的科技決策機構,又是部門長官的咨詢機構。日本科技決策咨詢系統包括官方咨詢系統和民間咨詢系統。

1.2 人員配備

人員配備是指對組織中全體人員的配備,要求不同的崗位須有不同的知識結構和能力結構的人與之相匹配。CSTP的最高長官是總理大臣,但實際上內閣府還設有一名科學技術政策擔當大臣來直接領導該機構,該機構成員不少于 14人,其中除來自政府各相關省的由總理大臣指定的大臣外,還有一些來自民間的有識之士,如大學教授、大企業和公司總裁等,機構下設的事務局有來自產、學、官界的 100余名工作人員負責日常事務。

1.3 權利配置

權力配置即科技決策權力在科技決策系統中的分配和行使。CSTP主要負責以下幾方面的工作:第一,制定涵蓋人文、社會科學、自然科學等以科學技術為對象的綜合戰略方針；第二,涉及科技的跨省行政事宜；第三,制定全面振興科學技術的基本政策；第四,制定有關科技預算、人才等資源分配的基本方針；第五,對國家科技重大研究發展項目進行評價等[1-2]。文部科學省有關科技的職責是:“根據政府確定的科技綜合戰略和方針,制定各省廳統一實施的科技政策,制定和推進、調整研究開發計劃,確保學術和科學技術研究的協調和綜合性,培養和確保具有獨創性的研究人員,搞好研究的環境條件,推進尖端技術開發。”

1.4 運行機制

運行機制是指保障各項職能得以實現的相關法律和程序規定。《科學技術基本法》是支撐日本科學技術體系的基本法律。該法規定了日本在發展科學與技術方面的基本國策和大政方針,要求增強憂患意識,加強基礎研究,推進基礎研究、應用研究和開發研究的協調發展,強調國家與地方及民間團體的協調和產、學、官的聯合等。該法還明確規定:“政府要根據國家科技政策的最高審議機構——綜合科學技術會議的討論精神制定科學技術基本計劃”,這為日本政府制定科學技術基本計劃、進行科技決策提供了基本法律依據。《科學技術基本計劃》也是日本科技決策的法律依據。例如,在第一期科技基本計劃中規定:要使公眾獲得對科技的意義 （meaning）、角色 （role）、成就 （achievements）、連帶效應 （ripple effects）和發展的理解 （understanding）與興趣 （interest）。《第二期科學技術基本計劃》強調“構筑科技與社會的溝通渠道”,主要內容即為加強國民對科技的理解,加強國民對科技政策的參與度[1-2]。

1.5 咨詢與參與機制

咨詢與參與機制是提高執行力的重要手段,包括專家咨詢、公眾參與。

（1）重視決策咨詢。為了避免政府高層獨立決策失誤造成的風險,日本政府把民主機制引入科技決策過程。其科技決策除了有單純以政府科技官員為主的科技管理機構外,還成立了許多由官、產、學、研多方高級權威組成的具有廣泛代表性的科技顧問機構,高度重視決策智囊的作用,使他們為國家制定科技政策或科技規劃提出建議。日本學術會議的成員全部是科研人員,直接向政府官員提出政策建議；國家科技政策研究所通過其出版物為政府科技決策提供參考。日本的民間智囊機構在科技決策中也發揮著重要作用。

（2）強化專家參與。日本政府重視專家參與科技決策,并為其提供相應的組織和制度保障。日本科技決策的最高機構——綜合科學技術會議的組成人員中有 4名是著名的科學家或工程師；日本學術會議的成員來自全國優秀的科研人員；民間智囊機構的組成人員也大多是各界的優秀人士。由此,無論是科技決策中樞機構還是咨詢機構,都保障了專家的參與。同時,日本還通過相關法律保證專家參與科技決策。

（3）引導公眾參與。日本政府在科技決策中日益重視并逐步引入公眾參與,在公眾理解科學的領域中,在“科學與公眾的溝通”的問題上進行了全新的嘗試,這符合國際上公眾理解科學理論和科學傳播的最新發展趨勢。

1.6 聯動機制

日本的科技事業與教育事業相互促進,相得益彰,實行聯動機制,具體體現在日本政府將主管教育的部門與主管科技的部門合并起來,成立教育、科技合二為一的主管部門——文部科學省。文部科學省既管教育又管科技,能夠有效促進兩者的協同發展。

2 中國科技決策體制的缺陷[3-5]

目前,中國的科技決策體制在上述 6個方面都存在不同程度的缺陷。

（1）組織體系模糊。中國的科技體制改革主要是針對科研院所和高校的科技人員,確實極大地調動了科研人員的積極性,促進了科技的產業化。而國家宏觀的科技管理體制并沒有根本的改變。現有的科技預算和投入體制,使國家綜合部門、產業部門和公共事業部門都有權獨立地提出國家的科技計劃。而計劃從策劃出臺、到預算、到實施完成,帶有很強的部門意識,國家的目標往往成為部門的目標。尚未形成全國一體的、結構清晰的科技決策組織體系。

（2）人員配備失衡。科技決策涉及政治層面、科技層面、經濟層面、社會層面和法律層面,不同層面還要考慮到不同的角度,都需要有相應知識結構和能力結構的人來擔當。而目前中國各層次的科技管理部門都是以行政管理人員為主,這就限制了認識問題的角度和層次。

（3）權利配置錯位。表面上看現行的科技決策機制是權利高度集中,領導專權。而事實上是權力錯位。有時普通行政人員對科技決策的影響力,甚至大于對科技發展有洞察力的專家。財務部門對科技的決策也有相當大的影響力,不僅參與審批和決定科技部門總體經費,而且還有權直接審核具體項目,不僅影響了科技經費的數量,而且可能影響科技經費投入方向。部分科技人員為了自己和專業的利益,揣測領導的喜好來提供決策參考,而不是完全從科技發展規律來計劃未來的方向。

（4）運行機制匱乏。政府管理科技活動的權力無所不包,且沒有相應的制約手段。這導致了國家重大科技資源在分配上的隨意性,重大項目立項上的主觀性很強,因人而定的項目還較普遍,導致了國家科技資源配置的低效。已經頒布的科技進步法、成果轉讓法、專利法等都是有關科技活動的法律,還沒有關于科技決策的基本法律,而且相關的法律體系也不健全。

（5）咨詢與參與機制缺失。近年來關于專家咨詢與參與機制的探討很多,但主要都集中在強調專家咨詢與公眾參與的重要性和必要性,忽視了有關細節的研究,致使咨詢與參與機制只停留在紙面上,即使有些重大決策安排了相應的專家咨詢與公眾參與環節,也只是走走形式。自 2001年開始,國家科技部、中宣部、中國科協等部門聯合舉辦一年一度的科技活動周活動,以此不斷提高全民的科學素質。然而,這些活動停留在公眾理解科學的淺層次上,并未深入到公眾參與科技決策的深層次。

（6）聯動機制空白。主管科技事務的科技部與主管教育事務的教育部分設,并共同隸屬于國務院。兩部在各自負責的事務領域內均發揮了積極的作用,然而,兩部門各自為政,由于部門職能的不同,在 R＆D預算和科技政策導向方面一直存在著競爭關系,不利于科技與教育的協調發展。近年來學術界非常關注產、學、研三方的聯動機制,但一直沒有實質上的運作。

3 日本科技決策體制對中國的啟示

（1）以行政體制改革為依托。自 1996年起,日本中央政府開始醞釀政治體制的改革,改革的核心是削減中央政府部門的權力,精簡機構,提高行政效率。作為這次行政體制改革的一個重要環節,日本的科學技術行政體系也隨之發生重要變化,由此取消了原來的科學技術會議。2001年在內閣新設綜合科學技術會議,并賦予它更大的權力,使其成為名副其實的科技行政的最高司令部。任何體制的改革都是對已有利益結構的沖擊,一種良性機制的建立,總要從一些良性的點、線、面開始啟動,而這樣一種機制不是依托習慣與傳統,而是要改變一些習慣與傳統,僅僅有良好的愿望是不夠的,必須依托行政體制的改革。

（2）明確科技決策主體的責權利。以往的研究中,各個層面的研究者都習慣在戰略思想上進行論述,缺少各層面細節的深入研究,致使相關的法律、程序和規章制度遲遲不能出臺。無論是立法還是組織程序和規章制度的出臺,首要任務是明確主體和主體的責任、權利和義務。日本政府把民主機制引入科技決策過程,高度重視決策智囊的作用并逐步引入公眾參與,都是在非常細致的法律框架之下進行的。在追求科技決策主體多元化時還應該建立權力、責任和義務統一的機制,杜絕在參與決策過程中夾帶私人和小團體的利益,或者對決策的后果不聞不問。科技決策往往存在較大的不確定性,不可能完全由某一個人對一些決策的后果負責。但是,實事求是、客觀公正的態度應該是對任何一位參與者的基本要求。

4 完善中國科技決策體制的建議

（1）分清政治層面與行政管理。在中國,人們往往將政治與行政混淆,認為講政治就是領導說的算。重大科技活動是一個國家政治活動的重要組成部分,而政治層面也是科技決策的重要組成部分,科技活動必須符合國家的根本利益和意識形態。而政治家在作出關于科學技術重大決策的時候是以政治目標為前提,但必須與科學家相結合,如果一個科研機構的首席領導是科學家,那么必須有政治方面的專家來參與。政治家與科學家在決策過程中承擔起不同的責任,扮演著不同的、很難說誰是更重要的角色。有時政治家是決策者,科學家是智囊；有時科學家是決策者,政治家是智囊。

（2）分清經濟層面與預算撥款。科技決策的經濟層面不僅僅指科技活動的資金來源與預算,還包括科技活動能取得多大的經濟效益,能否推動整個社會的經濟發展等因素。有些科技決策盲目地削減經費,沒有充分考察項目的實際情況,致使項目半途而廢,都是因對科技決策經濟層面的誤解造成的。

（3）分清科技層面與專家咨詢。正如前邊提到的政治家與科學家的關系,科技決策的科技層面與專家咨詢也是不同的。專家包括相同領域的科學家和相關領域的其他專家。科技決策的科技層面是指由相同領域的不同科學家對項目的科學性進行論證。相關領域的其他專家的參與屬于科技決策的社會層面,二者不能相互替代。

（4）分清社會層面與公眾參與。公眾參與是完善科技決策社會層面的有效途徑,但不是社會層面的全部。公眾參與必須與專家咨詢相結合才能起到應有的作用,二者亦不能相互替代。

5 結 語

日本科技決策模式也是隨著時代發展而不斷整合,使政府層面上的科技決策與管理體制發展到相對完善的程度。中國與日本的國情和意識形態都有所不同,不可能完全照搬日本的模式,但其在實現國家戰略目標與維護科學自主性之間實現平衡等方面的探索經驗值得中國借鑒。

[1]徐世剛.論日本科技發展戰略的轉換——從吸收到創造[J].社會科學戰線,2006（3）:191.

[2]烏云其其格,袁江洋.日本科學技術決策與管理體制的歷史演變進程[J].自然辯證法通訊,2010（4）:71-78.

[3]方新柳,卸林.我國科技體制改革的回顧及展望[J].求是,2004（5）:43-44.

[4]孫波.中美科技決策機制對比分析與借鑒[J].生產力研究,2010（5）:193-195.

[5]談毅,仝允桓.中國科技評價體系的特點、模式及發展[J].科學學與科學技術管理,2004（5）:15-18.

（責任編輯 劉敏）

The Decision-making in Science and Technology of Japan and Its Enlightenments on China

CHEN Ming-hua1,LI Hua-tian2
（1.Office of the University Affairs,Dalian Nationalities University,Dalian Liaoning 116605,China；2.School of Foreign Languages,Renmin University of China,Bejing 100872,China）

Researches on the decision-making system of science and technology in Japan,which is from the following viewpoints:organizational system,staff allocation,function establishment,performance system and regulations related,are investigated.Besides,several enlightenments just to the decision-making of science and technology of China are developed.

China；Japan；decision-making of science and technology；system

C301 < class="emphasis_bold">文獻標志碼:A

A

1009-315X（2011）01-0068-04

2011-10- 14；

2010-11-09

陳明華 （1972-）,男,山東沾化人,副研究員,東北大學文法學院博士研究生,主要從事教育管理研究。