新型農村居民點建設的經濟分析——以安徽省靈璧縣為例

○馬懷禮 張欣榮 馬 艷

（1、安徽大學經濟學院 安徽 合肥 230039 2、中國建設銀行安徽省分行 安徽 合肥 230001）

安徽省位于中國東南部，是中國東部襟江近海的內陸省份，全省面積13.96萬平方公里，居華東第三位，全國第二十二位。作為我國的農業大省，安徽省農業人口眾多，截至2009年，全省共有戶籍人口6795萬人，在全國排名第八位，人口密度排名中位居第十（去除直轄市位居第四），其中農業人口占比77.67%，在農村的常住人口為3550萬人，占常住人口的57.9%。由此可見，安徽省土地需求尤其是農村土地需求還是較為旺盛的。土地本身作為一種稀缺的社會資源，擁有從事農業生產、工業生產和滿足居民自身居住需求等功能，其規劃和配置將直接影響到全省經濟和社會的發展。在工業生產和城鎮化用地不斷增加的情況下，由于農村工礦用地和廢棄的磚瓦窯數量相對有限且整理操作相對簡易，因此，隨著農村經濟的轉型和建設用地整理的開展，安徽省對工業性用地的整理已經逐步缺乏后續發展空間，未來最主要的農村建設用地的整理空間將在農村居民點用地上。同時，為了滿足全省農村人口的土地需要，安徽省還需要通過居民點土地整理，對農村建設用地進行科學合理規劃，以改善農民生活居住環境，促進農村土地流轉，實現農村經濟和社會上的和諧發展。

一、農村居民用地建設的土地整理思路和效益分析

農村居民點整理是指通過運用工程技術、調整土地產權等方式進行村莊改造、歸并和再利用，使農村建設逐步集中、集約，以提高農村居民點用地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，同時改善農民生產、生活條件和農村生態環境。目前我國農村土地主要由兩種類型構成：第一類是農村自我耕作及從事農業生產的農用地（主要為耕地），第二類是為農村工業、生活所用的建設性用地。首先在農用地上，農用地的多少關乎國家人民的日常食品的供應，是人民日常生活和生產的本質依存。保護耕地是近來國家一直堅守的陣線，目前我國的農用地已經被大量侵占，土地面積已逼近國家設立的“18億畝耕地紅線”，所以，農用地不能也不允許被其他用途侵占。反觀，在最近城鎮化建設迅猛發展的經濟環境下，安徽省農村建設用地所占比重卻非常大，在粗放型經濟發展規劃中，農村建設性用地集約程度較低，整理潛力巨大。與農用地整理相比，建設用地整理在保護耕地以及促進經濟社會可持續發展等方面具有同等重要的作用，尤其是在當前農用地整理日益受到資源潛力以及環境保護限制的情況下，農村建設用地整理的重要意義日益突顯出來，并成為我國土地整理的一項重要工作，農村土地整理的重心也逐步由農用地整理向農村建設用地整理轉移。

農村居民點的建設需要通過以土地流轉為主要形式的土地整理來實現。土地整理是促進鄉村經濟社會發展的重要手段。近年來，針對農村居民點用地整理問題的研究開展較為廣泛，涉及居民點用地特征和影響因素分析、整理模式和手段、整理潛力等等，但有較少綜合自然、社會、經濟規劃等不同因素進行分析的成果。農村居民點整理是建設社會主義新農村的重要載體，可以有效改善農村人居環境，也是統籌城鄉土地利用的關鍵。但農村建設用地的整理改造也存在一定的困難性：由于農村建設用地整理在組織管理上更為復雜、涉及面廣，在實施上投入大、周期長等原因，其整理推進力度和實施效果都不太理想，在土地利用上的政策支持、資金保障、組織管理以及理論研究等方面也相對滯后，因此，需要建立科學的土地整理思路，宏觀統籌規劃農村居民點用地建設。

通過對農村居民建設用地的科學整理，可以給農村生產和生活環境帶來可觀的經濟效益、社會效益和生態效益。在經濟效益方面，農村集體建設用地與城市建設用地遠距離、大范圍的轉換可大幅度提升偏遠地區的農村土地價值，實現了城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的需要。在社會效益方面，通過宣傳及規范有效的整改及合法、合理的權屬調整，將減少今后土地利用過程中可能引發的各種糾紛，不僅可以盤活農村存量建設用地，提高土地利用的集約度，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施，還可以增強廣大人民群眾特別是區、街道兩級領導干部和土地管理部門合理用地、保護耕地的意識。在生態效益分析方面，應提高農業綜合生產力，以農業觀光為平臺，以休閑體驗為引擎，以花果游賞為主題，解決農村勞動力流轉、增加農民收入的問題，從而加快城鎮建設。城鄉建設用地置換政策的實施有利于田、水、路、林、村的綜合開發建設，能提高土壤肥力水平，改善農作物生長環境，促進生態系統的穩定和土地生產力的提高，使農業綜合生產能力進一步得到提高，為建立現代農業奠定良好的生態環境。

二、安徽省靈璧縣農村居民土地使用現狀及問題

第一，農村人均與戶均居民點用地面積大。靈璧縣農村居民點的鄉村從業人員59.6萬人，耕地12萬公頃。近年來，隨著經濟的發展和人口的增長，全省農村居民點的數量和規模不斷增加，導致居民點占用的土地也不斷增加。據2009年對靈璧縣楊疃鎮、靈城鎮和尤集鎮的21個自然村占地的調查材料計算，平均每個自然村人口為498人，占地達561畝，人均1畝多。由此可見，村莊建設用地很大。如何節約用地建設好新農村，是靈璧縣農村土地整理的重點之一，也是規劃的重點所在。

第二，人均居民點用地面積分布不均衡，村莊用地布局分散，“空心村”現象普遍。靈璧縣正處在工業化、城鎮化加速發展的階段，發展當地經濟主要是進行工業化、小集鎮形式的城鎮建設，城鎮建設需要農村人口向城鎮進行轉移。該縣農村出現住宅大面積空置、“空心村”現象的主要原因是：一是隨著社會經濟的快速發展和城鎮化進程的加快，農民向城市轉移的速度加快，但轉移到城市的農民并不愿意放棄農村的房屋；二是一些村民為了自身交通上的便利，到村莊周圍交通地理位置好的地方另建房屋；三是一些村民為了在土地拆遷上獲利，而故意搭建或保留部分房屋等待土地征用性的拆遷。以上原因導致靈璧縣農村居民點布局混亂，內部空間結構分散，從而使整個農村建設土地利用結構單一、利用效率和集約化程度低。

第三，村民思想落后，建新不拆舊。“有房才有家”的觀念是中國人的傳統思想。近年來，隨著農村經濟的快速發展，農民的生活水平得到了很大提高，農民要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，結婚建新房現象普遍存在。但由于受到本地民俗文化的約束，在建新房的同時，農民不愿拆除老房子，這樣逐年累月形成了一戶多居的現象。

第四，農村土地管理制度不健全，市場信息獲取不充分。長期以來，靈璧縣很多農村在土地管理方面缺乏一定的制度保障。其主要表現在：首先，農村集體所有的土地產權主體不明晰，村鎮建設缺乏科學規劃或雖有規劃但規劃沒有得到有效實施，土地流轉中分給農民的土地缺乏有效管理，農民自身獲取市場信息的渠道不足，缺乏將土地租借轉為他用的動力。其次，該縣對農村宅基地的審批管理不夠嚴格，使得農村居民點用地少批多占、非法買賣土地、越權審批、超標占用宅基地等現象十分普遍；其他工商業等企業在獲取土地時缺乏有效的市場監管，形成了要么不需要土地，要么就強制性征用土地的局面，農民自身缺乏談判資本，對土地重視程度自然不足。

綜上分析，靈璧縣目前農村居民點土地整理工作是迫切的，也是切實可行的，該縣有關部門已針對靈璧縣目前居民用地的特殊現狀，制定了相關政策，以保障農村居民點的整理和布局調整工作的順利進行。

三、對靈璧縣居民點土地整理的相關對策

農村居民點整理是落實城鄉規劃、改善農村整體形象、增加建設用地指標的重要手段。在統籌城鄉發展的前提下，開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的工作，科學選擇切合自身實際的整理模式，利用市場機制、合作機制、調控機制等統籌安排，借助經濟、政治、文化、法律、規劃等手段開展居民點綜合整治，可以推進城鄉統籌發展、創造人與自然和諧相處的生態環境。

在鼓勵農村建設用地整理，盤活農村存量建設用地，緩解用地供需矛盾方面，國土資源部已在全國開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作。掛鉤是貫徹黨的十七屆三中全會關于推進農村改革發展的精神，落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發 [2004]28號）、《關于進一步規范城鄉建設用地增減相掛鉤試點工作的通知》（國土資發

[2007]169號）和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）的有關要求。掛鉤政策以落實科學發展觀為統領，通過積極推進農村建設用地特別是農村居民點的整理，改善農村居民生產、生活和居住環境條件，以促進社會主義新農村建設。農村居民點用地整理的模式應按照建設社會主義新農村的原則要求，以中心村、生態村整治為重點，以點帶面積極引導，穩步推進農村居民點整治，從農村實際出發，引入市場化運作方式，并因地制宜采取多種整理模式進行針對性的處理。本文認為，對靈璧縣城鄉交錯區和遠郊平原區兩地居住的農民可采取兩種不同的模式和方法進行居民點的土地整理。

1、城鄉交錯區農村居民點整理模式

靠近宿州市埇橋區的近郊區和靈城鎮郊區的居民點整理應該以改善和建設新型郊區為目的，通過減少居民點斑塊的數量，降低斑塊形狀的復雜度，強化景觀建設，把農村居民點的基礎設施建設納入城市建設范疇，堅持“節約集約使用土地、便于農民生活、改善村容村貌、體現特色”的原則，統籌安排村莊公共設施建設。其整理思路主要有以下兩點。

一是拆遷轉綠化模式。靈璧縣靠近市區，靈城鎮郊區居民點應按照規劃完全轉化為綠色空間，采取分期逐步拆遷的策略，積極向規劃城區或鎮區遷移，實施撤村建居。綠化隔離帶是以綠化和生態建設為前提，進而控制城市建設規模，引導經濟發展方向，靈璧縣周郊綠化地區應建設成為景觀綠化帶和生態保護帶，以維持城市環境美化和生活環境（包括空氣質量等）的優化。

二是城市社區化模式。新城區是中心城職能疏解和產業集聚的主要地區，也是城市空間結構的重要節點，該類居民點應按照公寓化或社區化的模式進行整理，將農民轉化為城市市民，將農村轉化為城市。在城鄉交錯區，要按照節約集約用地的標準進行整理，合理規劃布局中心村，完善基礎設施，建設農村型、集體產權的居住型社區，應用現代生態工程技術，改善城市景觀，體現區域良好生態環境。在靠近中心城區的居民點，居民雖然身份是農民，但大多都有正常且穩定的工作，對該類居民點要按照農改居模式進行整理。目前靈璧縣通過實施城鄉建設用地置換政策，將搬遷農戶規劃在農民集中居住點統一居住，對舊宅基地及林盤地和廢棄農村道路進行復墾，重新組織土地利用，提高土地利用集約度。政策實施后預計平均占地面積為35—80m2/人，集約效益非常明顯。

2、遠郊平原區農村居民點的整理模式

靈璧縣遠離市區，比較適合發展規模經營，是重要的農產品生產基地，農業生產在農村經濟活動中占有較大的比重，因此，該區農村居民點的整理要在保護原有生活方式的同時，實現農民生產、生活功能的統一。其主要的改造思路有以下兩點。

一是農改居模式。對該類居民點要按照統一規劃、集中建設的原則，促進農村人口的就業和居住向規劃中心村和鎮區集中。通過農改居的實施，可推進農村城鎮化和現代化發展的步伐，能進一步完善農村的基礎設施條件，提高農村居民的生活質量。在農改居模式中需要注意合并中心村（鎮）問題，離鎮區較近的居民點可以直接合并到鎮區，成為“中心鎮”。通過居民點整理引導農民梯度轉移集中居住。這樣不僅會加快社會主義新農村建設的步伐，而且還可以節余出大量的土地以供發展農村規模經濟和城市建設用地。區域城鎮要接受中心城區的部分產業轉移，發展勞動密集型產業，并結合現代農業發展，為農民向城鎮集中創造條件，擴大就業容量，轉移中心城區人口壓力。

二是田園型模式。對于基本農田保護區內的居民點要控制其發展規模，以內部挖潛為主，加強村莊基礎設施建設，將區域內的廢棄地及面積小的居民點進行統一整理復墾，將分散變為集中，既增加耕地面積又便于管理，同時又有利于公共基礎設施的配置，按照田園型的模式，在設施完善、住宅庭院建造、村落景觀設計、農業旅游等方面應用現代生態工程技術，體現生態良好、環境優美的宜居聚落。由于縮并的自然村相距一般不遠，因此，農民的生產也不會受到太大的影響，可以方便地進行一些耕種和勞作。

綜上所述，靈璧縣農村居民點整理分區模式，可充分體現城鄉城市規劃、土地利用規劃對農村居民點布局的指導作用，將居民點的整理改造與城市發展有機結合，并融合農村居民點的生產、生活功能，將區域的自然條件、農民的經濟條件和城市帶建設統一考慮，對推進農村居民點綜合整治水平、加快城鄉一體化進程具有現實指導意義。

（注：本文系教育部規劃項目《欠發達地區農民主體弱化問題及其對策研究》（項目批準號：09YJA790002）成果之一。）

[1]安徽省統計年鑒查詢版2009[Z].

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