中國外資政策戰略調整之武漢對策

趙紅梅

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430062）

中國外資政策戰略調整之武漢對策

趙紅梅

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430062）

外資政策是一國吸引和利用外資的基本制度、原則和規則的總和，它決定了該國對外資的基本態度和外資基本待遇。由于國內和國際形勢的變化，我國的外資政策自 2007年開始實行戰略調整，這種調整將建立外資關系中新的格局。本文將以外資政策調整為背景，探討武漢市面臨的宏觀和微觀挑戰，并指出武漢市應實現利用外資的目標、功能和價值三方面的轉換以順應當前戰略調整。

外資政策；戰略調整；對策

最近幾年，隨著我國投資環境不斷完善，外資政策逐漸走向成熟，外資戰略上有所變化。這些變化被國外某些媒體冠以“中國投資環境惡化論”[1]。中國的投資環境是否發生了本質變化？本文試圖將我國的外資政策進行縱向梳理，在此基礎上探討我國外資政策戰略轉型后武漢市的應對策略。

一、我國外資政策發展歷程考察

（一）我國外資政策的初創階段（1979—1991）

1978年十一屆三中全會召開，改革開放作為一項基本國策被確定下來，拉開了中國引進外資的序幕。1979年頒布《中外合資經營企業法》，1982年修改的《憲法》中首次以國家的根本大法的形式確定了外商投資企業的法律地位，隨后陸續頒布《中外合資經營企業實施條例》、《國務院關于鼓勵外商投資的規定》、《外資企業法》等，到1988年頒布《中外合作經營企業法》，中國“三資企業”的法律制度及改革開放初期的政策框架基本構建完成。這一階段的外資政策的特點為：建立了基本的政策體系，對外資的態度由拒絕轉變為謹慎吸收。由于當時對外開放缺乏直接可以借鑒的經驗和模式，這一時期外資政策處于探索階段，內容比較粗略，缺乏可操作性，對外資流入的限制比較明顯，沒有在全國范圍內形成統一的外資政策體系。這也在某種程度上導致了目前中西部地區和東部沿海地區的發展差距。

（二）我國外資政策的發展階段（1992—2001）

1992鄧小平同志南巡，理論上澄清了長期困擾和束縛人們思想的許多重大認識問題，使改革開放和現代化建設邁向了新階段。1993的《憲法修正案》首次將社會主義市場經濟確定為我國的基本經濟制度。1995年發布《外商投資方向暫行規定》、《外商投資產業指導目錄》，確定了外商投資的基本范圍。此后陸續發布《關于設立外商投資股份有限公司若干問題的暫行規定》、《外商舉辦投資型公司的若干規定》等，我國的引資工作的政策和立法進一步細化。1998年國務院發布《關于進一步擴大對外開放 提高利用外資水平的若干意見》，提出了進一步發展和完善對外開放，更多更好地利用外資，促進國民經濟持續快速健康發展和社會全面進步的基本指導思想。2000年《外資企業法》進行修訂，賦予外資企業更大的經營自主權。這一時期的外資政策明確了外資在中國經濟發展中的重大意義，建立了一系列利用外資的法規體系，對外資實行普遍的優惠政策，建立針對外資的分級管理體制。針對利用外資實踐中的問題，制定相應政策加以規范，為適應加入WTO的需要，逐步取消對外資的限制，實行一定程度的國民待遇。

（三）我國外資政策的完善階段（2001—2006）

2001年中國加入世界貿易組織（WTO），這成為中國經濟發展史上新的里程碑。在外資政策上我國做了積極調整，并全面清理各項法律法規以履行中國的入世承諾。2001年修正《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》，2002年發布《外商投資稀土行業管理暫行規定》、《外商投資建筑業管理規定》、《合格境外機構投資者境內證券投資管理暫行辦法》、《外資參股基金公司設立規則》等，此后又陸續發布了外商投資商業領域、廣告業、租賃業等政策法規。2006年凱雷收購徐工一案引發中國經濟安全的的爭論，直接促成了《外國投資者并購境內企業暫行規定》的出臺。在同年下發的《利用外資十一五規劃》中表示要“繼續積極有效利用外資”的同時，強調要加強對外資并購涉及國家安全的敏感行業重點企業的審查和監管，確保在戰略行業和重點企業的控制力。這一時期的外資政策處于積極調整和不斷完善的階段，開放領域更廣泛，開放程度更高，外國投資者享有更多的國民待遇。總體而言，這一時期的外資政策更加全面和有針對性，并且逐步與國際接軌。

（四）我國外資政策的轉型階段（2007—現今）

2007年以全球金融危機為契機，中國開始全面反思外資政策，著手外資政策的轉型，并通過法律的形式固定下來。2007年《企業所得稅法》頒布，兩稅合一，實現了內外資企業的稅負公平，也宣告了中國主要以稅收優惠為激勵手段的外資政策的結束。同年八月《反壟斷法》頒布，以加強對外資并購的審查。為推進產業結構優化升級，2007年修訂了《外商投資產業指導目錄》，新目錄在取消了某些投資限制的同時，強調了對外商投資方向的引導。2010年4月《國務院關于進一步做好利用外資工作的若干意見》發布，2011年3月《十二五規劃綱要》發布，對新時期利用外資工作進行了部署。這一時期，外資的超國民待遇政策開始逐步退出。我國利用外資的重點從彌補資金、外匯不足逐步轉到引進先進技術、管理經驗和高素質人才上來，更加注重生態建設、環境保護、資源能源節約與綜合利用。

二、武漢外資政策當前面臨的主要挑戰和機遇

（一）國家宏觀政策調整的壓力

經過近30年的發展，我國利用外資彌補國內建設資金不足的政策目標已經基本實現，可是在關鍵產業的核心技術領域與國外技術的差距并未明顯縮小，市場換技術的目標尚遠遠沒有達到。[2]而與此同時，我國利用外資過程中的一些問題逐漸明顯：外商投資結構不合理，加劇了產業結構失衡和區域經濟失衡；地方政府為了片面追求引資的數量，以放松環境監管為條件，導致環境破壞嚴重、生態狀況不斷惡化；對外國投資者的優惠待遇，使民族企業處于競爭劣勢，妨礙了民族工業的發展。2007年后，國家逐步取消了外資的超國民待遇，針對新的國際和國內形勢，2010年國務院發布《關于進一步做好利用外資工作的若干意見》（簡稱意見），《意見》中明確規定了我國在提高利用外資質量和水平的基礎上，更好地發揮利用外資在推動科技創新、產業升級、區域協調發展等方面的積極作用。這為新時期的引資工作指明了方向，也意味著武漢市政府在制定外資政策時將面臨如下挑戰：（1）兩稅合一后，外商投資企業整體的稅收優惠政策宣告結束，傳統制造業將受到不利影響。由于水、電、工資、土地等成本上升，傳統企業經營成本不斷提高，傳統制造業有較大的成本壓力。（2）中央政府的外資政策為地方政府預留了一定的空間，但中西部地區在吸引外資方面面臨嚴峻的政策競爭壓力，如何保證政策的有效性，實現武漢市的崛起是另一個問題。（3）產業升級的壓力對武漢市傳統工業的挑戰。武漢是以制造業為主的城市，如何在國家經濟結構調整和地方產業升級之間找到適合武漢市地方的發展模式，是武漢市需要解決的第三個問題。

（二）武漢構建兩型社會的特殊需求

2008年武漢市成功獲批建設“資源節約、環境友好 ”型城市。這對于武漢市的發展而言無疑是一個新的契機，成功建設兩型社會將使武漢的投資環境發生質的飛躍。但是，中央政府并未出臺針對兩型社會的特殊優惠政策。這意味著武漢市必須在國家現行政策的前提下，處理好構建兩型社會和吸引外資的關系：（1）武漢市外資政策必須協調吸引外資和保護環境的關系。在國際投資領域，發展中國家普遍是以放松環保監管作為吸引外資的一項條件。在我國的改革開放過程中，也基本沿襲了這一做法，各地方政府為實現引資數量的突破不惜以犧牲環境保護為代價。但是作為首個承建兩型社會的城市，武漢市在環境保護方面必須承擔更多的義務。眾所周知高環保標準會增加企業的生產成本，對制造業尤其如此，在短期內將是吸引外資的不利因素。（2）武漢市外資政策必須協調吸引外資和節約資源的關系。這意味著要為外資的進入設定一定的“門檻”， 嚴格限制低水平、高消耗、高污染的外資項目，短期內可能對吸引外資的數量有所影響。

三、武漢應對外資政策戰略調整的思路和辦法

（一）外資政策的目標轉換——由積極吸引外資到合理利用外資

我國外資政策最初的目標是緩解資金不足，經過幾十年的改革開放，這一問題已經得到了有效解決。因此當前吸引外資的目標應實現由注重數量到注重質量的轉變。武漢市在制定外資政策時應體現這種變化，做到：（1）契合國家外資政策的基本方向，在此基礎上積極利用地方政府的政策彈性空間，并努力爭取中央的政策傾斜，發展有地方優勢的主導產業，如汽車制造業、現代物流、光纖通信等。充分利用東湖國家自主創新示范區的政策優惠，吸引外國投資投向高科技產業。（2）合理運用國家針對地方的優惠措施，發展本地優勢產業，建立有地方特色的主導產業。《企業所得稅法》第25條明確規定，國家對重點扶持和鼓勵發展的產業和項目，給予企業所得稅優惠?！秶鴦赵宏P于進一步做好利用外資工作的若干意見》中也規定，對符合條件的中西部投資的外商企業積極施行有關鼓勵和優惠政策。武漢市地方政府應將中央的政策轉化為具體的，可執行的地方外資政策。如利用地理位置優勢和發達的交通，發展現代物流業。加強對物流業的政策支持，制定一套針對物流園區、物流中心、物流企業在項目用地、稅收減免、交通管制、公路收費等方面的政策措施和實施細則。（3）提高利用外資的質量、著力引進外國投資者高科技含量、高附加值、高產業關聯度的投資項目，引導外資投向現代服務業、基礎設施和生態環境保護等領域。

（二）外資政策的功能轉變——由管理主導到引導兼服務

外資政策具有高度的指向功能，是政府行使職能的表現形式，它表征了在特定時期的政府行為方向和行動準則。在不同歷史時期，外資政策發揮著不同的功能。在當前我國市場經濟逐步成熟，外資工作穩步發展的基礎上，外資政策的管理功能應該讓位于引導和服務功能。武漢市外資政策，需要從以下方面實現功能轉變：（1）簡化行政審批項目和審批程序、提高政府行政行為透明度和行政效率。（2）正確處理好政府與企業的關系，防范政府的“越位”和“缺位”。（3）規范政府行為，增強政府職能部門的服務意識，提高服務水平。積極搭建有利于企業之間交流的各種平臺，同時加強企業信息網絡建設并及時發布相關信息，為國內外企業的投資和經營決策提供參考依據。（4）完善投資軟環境建設，增強制度的穩定性和持續性。

（三）外資政策的價值轉換——由效率優先到效率與公平兼顧

效率與公平一直是經濟發展中對立又統一的價值，每個國家在發展過程中，都會有所側重。國際貨幣基金組織（IMF）在4月11日發布的《世界經濟展望》警告，包括中國在內的多個亞洲經濟體中開始出現經濟過熱的跡象。[3]在當前通脹壓力加劇，經濟結構轉型社會矛盾突出的時期，效率與公平的關系具體體現為經濟發展與社會穩定的關系。具體到外資政策領域，武漢市需要從根本上轉變價值觀念，將社會公平放到與經濟效率同等重要的地位，在制定外資政策的過程中注意：（1）創造內外資的公平競爭環境，逐步取消對外資的超國民待遇，實現內外資的國民待遇。在國家政策允許的前提下，對特定產業實施一定政策優惠。在吸引外資的過程中，積極培養地方企業，促進內外資企業合作，培養地方經濟的核心競爭力；（2）處理好吸引外資過程中外國投資者私人利益與社會公共利益的平衡。通過外資政策強化企業的社會責任意識，引導外國投資者承擔社會責任。加強對行業協會工作的指導和監督，通過行業協會促進投資者自律。（3）建立公平的社會分配和再分配制度、靈活的就業和保障措施，逐漸縮小貧富差距，保護勞動者合法權益，提高工會的地位，實現工會在勞動者保護方面的應有作用。

改革開放30多年的經驗表明，我國經濟的持續發展無不得益于對外開放和利用外資。在新的歷史時期，武漢市要成功調整經濟結構，實現經濟增長方式的根本性改變，加快推動綠色的經濟崛起，仍需要進一步擴大對外開放，更加積極有效地利用外資。同時，也要密切防范對外資的過渡依賴，關注產業安全，促進社會穩定，從而實現構建和諧武漢。

[1] 歐洲企業擔憂中國投資環境惡化[EB/OL].http://www.ftchinese.com/story/001033325

[2] 劉偉全.新形勢下我國外資政策戰略調整的思考——基于全球生產網絡的視角[J].現代經濟探討，2009，8.

[3] IMF警告:中國開始出現經濟過熱跡象[EB/OL].http://intl.ce.cn/zgysj/201104/13/t20110413_22359296.shtml

F832.48

A

1008-7427（2011）10-0087-02

2011-08-16

湖北省教育廳青年項目“綜合配套改革試驗區投資法律環境比較研究及武漢對策”系列成果，項目編號：060-094401。

作者系中南財經政法大學博士研究生，湖北大學政法與公共管理學院教師。