湖南小城鎮建設發展中的問題及對策探討

諶 鵬，朱紅梅，劉繼東

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

改革開放以來，城市化水平有了較快提高，小城鎮迅速崛起。在此期間，中國城市化發展速度是同期世界城市化平均速度的2倍以上。同時，由于大中城市特別像是北京、上海等特大城市的發展已趨于飽和，人口承載能力漸達極限，這也使得小城鎮發展已成為必然[1-2]。

全國各省市區，星羅棋布的小城鎮的崛起，是中國農村經濟社會發展最明顯的成就之一。小城鎮尤其是較大的建制城鎮，已經成為區域資源集聚的中心，對鎮域乃至以該鎮為中心的經濟區域的經濟和社會發展起到了巨大的帶動作用。“十五”計劃提出了要把發展小城鎮作為推進城鎮化的重要途徑；到2010年我國城鎮化率已達到47.5%；在“十二五”規劃綱要中再次強調“堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃”，城鎮化率要從47.5%提高到51.5%。湖南省作為我國的一個農業大省，小城鎮的健康發展將對全省，甚至全國的經濟建設產生積極的影響。

1 湖南小城鎮建設發展狀況及存在問題

1.1 發展現狀

在改革開放和社會主義市場經濟推動下，湖南農村經濟社會快速發展，農村產業結構發生了巨大變化，為小城鎮建設和發展奠定了良好的基礎。1985年湖南僅有小城鎮544個，2000年發展到1 055個，增加511個，截止2006年底，湖南小城鎮數量更是達到了1 097個，比1985年翻了一番還多，小城鎮占全部鄉鎮總數的比重為46.6%。隨著小城鎮數量的增加，小城鎮在國民經濟發展中占據了重要的地位。2006年，小城鎮區劃面積10.91萬km2，占全省鄉鎮的53.8%；總人口3 724.52萬人，占全省鄉鎮的65.0%；全年實現國內生產總值1 696.51億元，占全省的39%；財政收入為56.83億元。隨著小城鎮經濟社會的發展和進步，小城鎮鎮區集聚的人口數量不斷增加，城鎮化水平穩步提高。2006年鎮區人口為900.53萬人，占當年全省市鎮總人口的47.5%，比2001年、1985年分別增加55.35萬人、636.61萬人，增長6.1%、241.2%；平均每個小城鎮鎮區人口規模為8 209人，分別比2001年、1985年增加325人、3 358人。鎮區人口規模的擴大，提高了城鎮化水平，一些小城鎮鎮區人口集聚規模達到了較高的水平，2006年鎮區人口在5萬人以上的小城鎮有29個，正向小城市發展邁進。

1.2 存在問題

1.2.1 發展不平衡 經濟方面，發展快的鄉鎮財政收入上億元，而差的不到300萬元。人口發展變化也不平衡。有的鎮區（城關鎮）常住人口達10多萬人，而有的鎮區（普通建制鎮）常住人口不到400人。基礎設施建設的投入不平衡。發展快的城鎮，道路、通信、水、電供應、環衛等基礎設施齊全，而差的小城鎮，還沒有擺脫貧困的局面，房屋破亂，道路坑洼不平，基礎設施和環境衛生差。

1.2.2 布局不合理 城鎮地域分布和規劃建設區內的布局不合理。不少地區的城鎮發展規劃是按行政區劃自成體系，很少從自然經濟圈和整體角度、功能和區位特色上布局。據2006年底統計，湘東地區城鎮分部密度是湘西地區的10倍。319國道黃花至瀏陽段僅50 km，就有集鎮14個，平均3.6 km段就有一個小城鎮。鎮內部工業、商業、住宅等多功能分區不明確，混雜現象普遍，鄉鎮企業分布具有很大的隨機性和離散性。

1.2.3 規模不大 目前的建制鎮鎮區平均人口只有8 209人。瀏陽市是湖南小城鎮建設發展較快的，其1994年所作的小城鎮規劃面積33 km2，平均每個小城鎮鎮區不足0.5 km2。規模過小的直接后果是城鎮功能難以完善，規模效益低。而基礎設施和公用設施成本過高，且嚴重不足，創造的就業門路狹窄，對人口的吸納力不強，反過來影響了城鎮的擴大，陷入低水平的惡性循環。同時，由于總體規劃不合理，修改過于頻繁，導致了土地、人、財、物的極大浪費。

1.2.4 資金不到位 傳統體制下的利益機制和政府管理職能不完善，使小城鎮建設資金缺乏來源。政府在財力不足的情況下，只能以收費和預算外財政來彌補建設資金的不足，但與小城鎮基礎設施需要大量資金相比顯得微不足道。不少小城鎮的道路、供電、供水等基礎設施建設滯后于鎮工業等其他建設，經常出現路不通、水不通、電不通的“三不通”現象，嚴重制約其發展。

1.2.5 政策不配套 改革開放以來，我國政府把小城鎮工作納入政府的工作日程，制定了一系列保證城鎮發展的配套政策，出臺了相應的法規。但是由于各部門智能不一樣，站在各自的利益上，難免出現相矛盾的地方。如土地流轉問題，由于沒有相應的機制，束縛了農民向小城鎮轉移。此外，傳統的戶籍制度以及建制鎮建設資金等都成為當前阻礙其發展的大問題。

1.2.6 城鎮化水平低 受特定歷史經濟社會條件的影響，湖南城鎮化發展相對緩慢，水平較低。2006年，湖南市鎮人口占總人口的比重僅為32.0%，不僅遠低于發達省份，與全國的平均水平相比也有不小的差距。城鎮化滯后發展已越來越成為制約湖南經濟社會發展的重要因素。

1.2.7 城鎮化滯后工業化 改革開發以后，特別是20世紀90年代以來，湖南鄉鎮企業異軍突起，農村工業快速發展有力推動了小城鎮的建設。但總的來看，相對于工業化的發展，小城鎮發展建設缺乏特色，特別是鎮區規模偏小，對區域經濟的輻射和拉動能力弱，滯后于工業化進程。

2 湖南小城鎮建設發展滯后的原因

2.1 經濟發展水平低

城市發展水平和經濟發展水平有一定的關系，錢納里等曾經描述了在常態發展過程中不同發展水平上平均的城市發展水平，如人均國內生產總值為100美元時（1964年不變價，下同），城市人口比重為22.0%。200美元時，城市人口比重為36.2%。2002年湖南小城鎮人均國內生產總值約為119美元，小城鎮鎮區占總人口的比重為24.1%，基本符合常態發展過程中城市發展水平的變化規律，說明小城鎮在帶動農村城鎮化發展能力不強的根本原因是經濟發展水平低。因為經濟發展水平低，則創造的農村就業崗位有限，最終不利于農村人口的轉移和城鎮化的發展。

2.2 傳統城鄉“二元”結構制度的影響

在過去傳統的計劃經濟時代，我國執行嚴格的二元結構制度，限制了農村居民向城鎮的自然流動和轉移，在農村和城市之間人為制造了一道鴻溝。改革開發以后，隨著經濟社會的發展，政府將農民只能居住在農村，并從事農業生產的戶籍和職業的雙重管制改為單項的戶籍管制，二元結構制度開始逐步松動，湖南農村非農行業從而得到了快速發展，農村勞動力可以自由流動就業，大量民工潮涌入城鎮。但嚴格的戶籍管理制度仍然約束著農民成為正式的城鎮居民，農村城鎮化并未隨著農村非農行業的發展和勞動力的大量轉移而得到較快的發展。當前，隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，城鄉二元結構制度從根本上被打破，但其深遠的影響仍在一定范圍內深植人心，并將在較長的時期內影響著農民的思想習慣和生活方式，制約著農村城鎮化的發展。

2.3 資金不足

小城鎮水、電、路等基礎設施建設需要大量的資金，來源主要有三條：本級財政、上級財政撥款和民間資金引進。小城鎮本級財政方面，以2002年為例，平均每個小城鎮財政收入僅有518萬元，除去正常的行政事業開支，能夠用于建設的財力非常有限。在民間資金引進方面，由于小城鎮自身經濟集聚能力弱、人氣不旺，存在經濟效益不高、資金投放回收慢的問題，借助民間融資建設小城鎮也存在較大問題。

2.4 組織領導不完善

在當前行政管理體制下，鎮政府作為小城鎮地方政府權力機構，在行政管理職能上代表一級政府，一方面承擔了小城鎮發展建設的組織領導義務，另一方面卻不能充分獨立行使城鎮管理權限，在小城鎮建設過程中，由于部門利益沖突而處處受到制約，在一定程度上人為地阻礙了小城鎮的發展。正因為如此，導致一些本來有利于小城鎮建設發展的相關政策，在實際操作過程中難以真正落到實處。

3 湖南小城鎮建設發展對策

3.1 轉變觀念，確立“小城鎮帶動”戰略

大中城市具有城市水平高、人口和產業集中、科技和經濟實力強等特點。但是，隨著市場經濟的發展，城市工業結構的調整，企業經營機制的轉換，城市本身有很多新問題需要小城鎮來緩解。“鄉村城市化”不單純是解決農村人口過剩和農村現代化的問題，相對城市本身的可持續發展具有舉足輕重的作用。同時，隨著農村“家庭承包經營”“放開農產品價格”的改革，全省農村生產力水平不斷提高，農民生活不斷改善，農村的經濟實力不斷增強。同時，也面臨著許多亟待解決的新的矛盾和問題，如家庭承包的經營方式問題，剩余農產品的銷售問題，剩余勞力去向問題等等。這些矛盾和問題，僅僅通過農村自身來解決已經不夠了，需要突破農村自身和微觀層次，通過城鄉協調改革以及進一步完善宏觀調控體系，在更大范圍內進行資源重新配置來解決[4-9]。

3.1.1 小城鎮是推進“鄉村城市化”的橋梁 小城鎮處在城市之尾，農村之首，處于城市經濟與農村經濟的結合部，是加強城鄉聯系的“中轉站”。它一頭聯系城市，是大中城市輻射功能的“接收器”和“差轉臺”，同時又接受城市對農村社會經濟發展的指導。另一頭聯系農村，作為小區域的政治、經濟、文化中心，擔負著本區域發展各產業的協調和指導。并通過發揮自身的輻射功能來幫助周圍鄉村的發展，把大量的生活資料和工業原料聚集在一起，將城市的技術、信息和生產資料送到農村，為農業生產和農民生活提供服務，這種亦城亦鄉的雙向服務的特點，使城鄉發展相互促進、相得益彰[10]。

3.1.2 小城鎮是實現農村工業化和農業產業化的載體 要把農民推向市場，實現農村工業化和農業產業化，就必須要有小城鎮這個載體。其一，通過這個載體將個體私營業主、第三產業經營者和鄉鎮企業逐步聚集、壯大，有利于市場主體的形成和經濟增長方式的根本轉變。其二，通過比較完備的市場體系，順利地進行商品交換，又使農村市場體系得到進一步的發育，進而帶動整個農村商品生產更快地發展。其三，通過小城鎮比較齊全的市場設施和比較靈敏、快速、準確的商品供求信息，有利于市場機制的建立和健全。其四，通過小城鎮這一載體，可以促進農業產業化發展。

3.1.3 小城鎮是農村精神文明建設的基地 小城鎮已成為區域性的科技教育和文化中心，擔當起帶動廣大農村社會進步的重任。農村的生產、生活方式，價值觀念都發生了根本性的變化。小城鎮具備了城市的文化功能，日益配套的文化、教育、衛生娛樂等設施，能極大地豐富廣大農民生活，滿足農民的精神文明需要，提高農民素質。

3.2 科學規劃，構筑小城鎮建設發展格局

規劃是小城鎮建設與發展的“龍頭”。必須堅持先規劃后建設的原則，堅持規劃的權威性和嚴肅性，小城鎮規劃注意要與現代化大都市的建設接軌，高起點、高標準地編制。城鎮體系規劃，要把改變農村產業結構布局，培育壯大市場經濟作為規劃編制的出發點和落腳點，綜合考慮小城鎮的性質、功能、人口規模、工業結構及生態環境、地方特色等，因地制宜，合理布局。形成一個鎮一種風格，一地一個模式的發展格局。

3.3 深化改革，完善小城鎮建設發展的市場機制

小城鎮的建設與發展，是農村改革的一項重要內容。特別是新舊體制交替過程中，還存在許多不適應小城鎮建設和發展的制約因素，必須通過改革加以解決，盡快實現制度創新。

3.3.1 建立以居住和職業為依據的戶籍制度 首先，要改變目前戶籍統計中農業人口和非農業人口統計中城鎮人口和鄉村人口反映不一致情況，制定統一、科學的人口城鎮化統計口徑和標準，逐步建立以居住地劃分為城鎮人口，以職業劃分為農業人口和非農業人口的戶籍管理制度。其次，要放寬農民常住人口遷移政策，準許農民在具備一定條件后遷移到小城鎮落戶，并在子女入學、入托等方面享受城鎮居民的同等待遇。

3.3.2 建立農村承包土地流轉制度 農民從土地擺脫出來，進入小城鎮，如何處置原有的承包地，是一個亟待解決的問題。因此，要建立流轉的新土地制度，使用權可以有償轉讓，并允許作為生產要素進入市場，那些不愿意經營或無力經營土地的勞力，可以把承包期內的土地使用權作為合作的資本與別人合作，開展新的合作化生產。只有土地使用權在市場交換的流動，才能逐步向種田能手集中，實現規模經營和獲取規模效益，也可避免農村土地的“棄耕撂荒”和“應付田”所造成的土地浪費，解決進入小城鎮農民因土地問題而產生的后顧之憂。

3.3.3 建立多元投資體制 小城鎮建設和發展要改變過去普遍存在的小城鎮建設單靠國家和集體出資的局面，拓寬投資渠道，建立多元投資體制。首先，利用政策籌資。一方面就是按照國家有關政策規定收取的城市增容費、城市維護費等稅費，要收足用好，收之于鎮，用之于鎮，不得挪作他用。另一方面是制定一些有利于小城鎮發展的優惠政策，招商引資。其次，利用土地開發籌資。政府要充分利用土地級差地租原理，按照規劃，一次性征收成片土地，由政府和國土部門與農民辦好征用手續，再由政府分期進行開發。第三，放開經營籌資。就是堅持“誰投資，誰受益”的原則，把小城鎮公共設施建設經營放開。

3.3.4 建立和健全新的城鎮管理體系 首先，要按照“精干、高效”的原則改革現有的小城鎮管理體制。精簡黨政機構，轉換工作職能，加強城鎮建設。同時下放有利于城鎮經濟發展的相應經濟管理權限，給發展小城鎮以活力。其次，建立科學合理的城鎮體系。要把城鎮發展的區域大規劃和單個城鎮建設小規劃協調統一起來，增強科學性、提高可操作性。第三，建立新的投資體系。

3.3.5 建立社會保障制度 改變過去的福利型的社會保障制度，實行福利社會化。建立以養老保險為核心內容的社會保障體系，使農村剩余勞動力穩定地轉向非農業，轉移到小城鎮。首先，建立統一的養老、失業和大病醫療保險制度。失業、退休或大病時，可以按規定領取保金。其次，建立生活補貼金制度。進入小城鎮的居民交納生活保障基金。第三，對進入小城鎮的居民，在子女入托、上學等各方面享受與原有居民同等待遇，為進城農民減少后顧之憂。

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