國際社會推進水旱災害管理的主要特點與趨向

□程曉陶（中國水利水電科學研究院）

世界各國的國情不同，在推進水旱災害管理中所強調的理念與采取的措施也有各自的特點。但是在倡導以風險管理理論為指導，實施流域洪水綜合管理，將工程與非工程措施相結合，完善突發性水旱災害的應急管理體制，因地制宜選擇治水方略與促進減災社會化等方面，仍然可以找出一些共性的特點與趨向。

一、以風險管理理論為指導，實施流域綜合治水戰略

目前，國際上流行“人類社會必須學會與風險共存”的觀點。在實施洪水管理的過程中，更加強調洪水的綜合管理。洪水綜合管理的核心就是洪水風險的管理。這種觀點在歐洲大陸和美國最為盛行，在英國、澳大利亞和日本等其他國家也開始逐漸被認可。這些國家有的已經投入巨額資金建成了高標準的防洪工程體系，但是近年來發生的嚴重洪災表明，超標準洪水的風險依然存在。例如，英國1998年嚴重洪災后，洪水管理的方式重新受到重視，英國環境、糧食和農業事務部以及威爾士議會向人們提供了一個可持續的、廣泛的洪水風險綜合管理的框架。

洪水管理對策的制定，應以洪水風險分析為基礎，包括風險辨識、風險估算與風險評價。風險辨識側重于定性描述可能發生的事件類型及其造成的后果和影響；風險估算則需要定量地描述事件的成因、發生的概率、相應于不同規模洪水的影響范圍與強度，影響區域內的人口、資產分布以及可能導致的后果等；風險評價是權衡風險的大小，回答怎樣才算安全，為決策者制定減災對策提供可靠的依據和清晰的思路。

由于局部地區將風險減少到最小的方案，可能意味著風險的轉移，影響到其他地區和系統整體的長遠利益，因此，風險管理特別強調要以流域為單元，統籌處理好上下游、左右岸、干支流、城鄉間基于洪水風險的利害關系。采取規避風險、降低風險、分擔風險、增強風險的承受能力、提高風險的預見能力、健全風險的應急能力與避免人為加重風險等多重策略，全面提高防洪安全保障水平。當代社會中，為了從洪泛區土地利用中獲取支撐發展的更大效益，并通過洪水資源化解決快速發展中日趨嚴重的水資源短缺與水環境惡化問題，在洪水管理中，又提出了適度承受風險的要求。適度承受一定風險以合理利用洪水資源，有助于水環境的改善，是可持續發展的必然需求，也是水旱災害管理的重要內容。

二、采取防洪工程與非工程措施相結合的綜合治理手段

20世紀中，隨著世界人口的成倍增長，向洪水風險區域擴展生存的空間并以工程手段加以保護，成為社會經濟發展的必然需求。21世紀中，“要從無序、無節制地與洪水爭地轉變為有序、可持續地與洪水協調共處的戰略。為此，要從以建設防洪工程體系為主的戰略轉變為在防洪工程體系的基礎上，建成全面的防洪減災工作體系”。

水利工程是支撐人類社會生存與發展、保障防洪安全、供水安全、糧食安全和生態環境安全的基礎設施。強調人與自然和諧共處，決不是否定工程措施，也不是今后就可以忽視工程措施，而是強調更為科學合理地規劃、設計、建設、管理與運用好水利工程體系，充分發揮水利工程體系除害興利的綜合效益。當然，工程措施防洪抗旱的能力總是有限度的，超標準洪水與干旱的殘余風險依然存在。隨著工程規模的不斷增大，工程自身的一些副作用也日益明顯。因此，關鍵的問題，是如何運用工程措施去重構人與自然之間良性互動的關系。

同時，人們還認識到，標準適度、有利于全局的工程措施，與局部地區以最小代價爭取最大利益的愿望往往是相矛盾的，此類方案一般不會被局部地區自愿接受，因此，必須要有科技手段的大力支持，法律手段的強制實施，經濟手段的補償誘導，行政手段的推動落實。顯然，現代社會中，為提高水安全保障水平，滿足發展需求，必然要依靠法律、行政、經濟、技術、教育等非工程措施，促使水利工程體系的建設與管理更加有利于整體與長遠的利益。

面對突發性的超標準洪水，為了有效減輕人員傷亡與財產損失，社會需要緊急動員起來，投入抗災救災工作。動員的必要范圍與災害規模及其特性密切相關。應急管理與通常的風險管理有所不同，應急管理所應對的突發事件，往往是稀遇的、少有先例且難以預測；應急管理要求決策者在信息不完備的情況下迅速做出決斷，緊急動員與有效調用大量人力物力，而不能像風險管理那樣反復權衡與協調各種利害關系。但是，應急管理中依然存在水災的風險問題。過度的應急響應，如緊急轉移范圍過大、過早，也會付出不必要的代價。

目前，各國已更加重視并加強應急管理體制的建設。其主流是從立法入手，明確各個相關部門在應急行動中的責任與義務，制定不同等級的應急預案與啟動標準，設立應急管理的特別基金與啟用程序，落實應急組織管理體系，儲備必要的應急物資，開展全民的應急訓練，在緊急情況下及時確定警報發布的等級、范圍與應急響應的時機，采取強有力措施保護災害弱者，保障通訊與交通的暢通，并對災情做出快速的評估，為救援決策提供必要的依據。

三、因地制宜選擇戰略方案

雖然世界各國以洪水管理為方向，相繼走上了治水方略調整的道路，但是各國國情不同，具體采取的洪水管理模式存在顯著的差異。即使在同一個國家，不同流域的自然地理與經濟狀況不同，也需要選擇不同的戰略方案。尤其是發展中國家，受自然條件與經濟發展水平的制約，更加強調因地制宜的原則。

例如越南，20世紀90年代改革開放之后，經濟進入了快速發展期。由于國土狹長，各地洪水的成因與自然特性不同，防洪減災戰略也因地而異。

對紅河三角洲，實行“積極防洪”的戰略：在上游植樹與保護森林，興建調洪水庫；在防洪區強化堤防系統，對河道進行清障，合理分蓄洪水與加強防汛搶險。紅河的堤防系統總長達3000千米，每年堅持維護與加固。

在中部，實行“積極預防、減輕與適應洪水”的戰略。該區山地陡峭，平原低洼、狹窄，洪水泛濫頻繁。減災措施包括：建設海堤，利用灌溉工程防御早期的洪水，以穩定冬春、夏秋兩季作物的產量；區內基礎設施的建設要適應于受淹的環境等。

對湄公河三角洲，實行“與洪水共存并調控洪水”的戰略。政府提供貸款，幫助民眾加固房屋基礎，修建高腳屋；在居民區外圍修筑圩堤，盡量減少洪災的損失；同時，隨著生產、生活結構發生的巨大變化，社會經濟的穩定發展對防洪安全保障提出了更高的要求，需要加強防洪工程措施以便更有效地調控洪水。

四、減災社會化

防洪減災屬于社會公益性活動，各級政府負有不可推卸的責任。但是政府的能力不是無限的，況且納稅人并不希望付出更多的稅金去供養一個強大無比的政府。因此，在防災減災中，政府也只能承擔得起有限的責任。社會公眾、媒體與非政府組織等，在防災減災中也發揮著不可替代的作用。水旱災害風險管理需要全社會的參與，需要管理者、專家與公眾之間更為密切的協作與配合。今天，由于人類活動的規模已經足以達到改變人與自然之間、區域與區域之間基于水的利害關系，而不當行為的受害者，才是糾正不當行為的最有力的支持者，因此，“統籌兼顧，因地制宜，有更多的公眾參與，是求得良好平衡的關鍵”。

減災社會化的形式很多。例如，一些國家的政府通過不同類型洪水風險圖的形式，將不同規模洪水的淹沒范圍與可能的水深等信息公之于眾，是增強全社會風險意識的有效手段。通過多種形式的防災教育和訓練，使民眾熟悉應急警報和預案，掌握應對突發性洪水時自保互救的措施，并與社區和民間組織相結合，及時救助災害弱者，可有效減輕人員的傷亡。建立公眾（或稱利益相關者）參與的機制，在政府重大減災決策實施之前，充分聽取利益相關者的意見和建議，避免決策的重大失誤，將有利于建立公正和諧的社會。社區和民間組織對受災群體的關愛和幫助，可使他們及早從災難的陰影中解脫出來，恢復正常、健康的生活。

總之，減災社會化，不是推卸政府的職責，也不是讓群眾陷入災難的恐慌，而是有利于動員全社會的力量，大災面前同心同德，眾志成城，共同戰勝災難