科技專項經費管理中存在的問題與對策

蘇爾廣

（云南省林業科學院，云南 昆明 650204）

自“十一五”以來，增強自主創新能力、創建新型國家的重戰略決策得以確立，我國科技事業步入全新的歷史時期，我國在研發上的投入以每年15%的速度增長。隨著研究與開發支出的不斷增加，如何規范科技專項經費管理，全面實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》，成了科技管理部門的熱點和難點問題。鑒于此，各部委相繼出臺了多部關于加強科技專項資金管理的文件和辦法，逐步完善了評審評估機制和監督檢查評價機制，管理水平和管理能力不斷提高。但通過歷年的檢查和專項審計發現，在科技計劃經費管理和使用中仍存在一些屢禁不止的現象，究其原因，除了主觀投機傾向和自律意識淡薄外，也存在個別客觀方面的因素。

1 管理制度

1.1 法律法規

專項經費管理有法可依、有章可循，除了《預算法》、《會計法》、《審計法》等國家法律法規和《事業單位財務規則》、《科學事業單位會計制度》、《財政違法行為處罰處分條例》等財經制度外，相關專項管理辦法一應俱全，如《國家重點基礎研究發展計劃專項經費管理辦法》（財教 [2006]159號）、《國家科技支撐計劃專項經費管理辦法》（財教[2006]160號）、《公益性行業科研專項經費管理試行辦法》（財教 [2006]219號）、《國際科技合作與交流專項經費管理辦法》（財教 [2007]428號）、《國家科技計劃和專項經費監督管理暫行辦法》（國科發財字[2007]393號）等。

1.2 制度守則

在健全的管理制度基礎上，各級管理層還完善了項目從立項、實施到驗收各階段的公正、公平、公開制度。如專家遴選、回避、信用和問責制、網上評審、公告、公示制、委托中介評審、評估制、獨立咨詢評議制、可行性獨立論證制、預算評審或評估結果公開、公示制、預算重大異議復議制、項目執行追蹤問效制、財務審計與財務驗收制、違規違紀公告制、年度財務決算報告制、重大事項報告制、項目實施績效評價制、法定代表人、課題負責人承諾制、經費使用法人負責制、項目組織單位、課題承擔單位、課題負責人、中介機構和評審評議專家信用評價制度等，還建立了評審專家庫、科研項目數據庫，就專家情況和項目信息供公眾查閱和質詢。

2 處罰措施[1-3]

2.1 違反財務管理方面的處罰

承擔單位在內部管理和會計核算方面存在科技經費不按項目核算、內部管理制度不健全，財務管理和會計基礎性工作薄弱、固定資產管理不規范，資產不及時入賬甚至形成賬外資產、不按要求及時編報決算，或脫離財務部門編報決算，造成報表數據不準確、賬表不一致等行為之一的，將視情節輕重限期整改、停撥經費、通報批評、不通過財務驗收直至一定時限內取消其項目申報資格。

2.2 違反預算申報方面的處罰

承擔單位、項目負責人及項目組成員在預算申報過程中存在編報虛假預算，套取國家財政資金、提供虛假財務會計資料、提供虛假配套資金承諾、采用不正當手段影響預算評審評估等行為之一的，將視情節輕重停撥經費、通報批評、不通過財務驗收、終止項目、追回已撥經費直至一定時限內取消其項目申報資格。

2.3 違反預算執行方面的處罰

承擔單位、項目負責人及項目組成員在預算執行方面存在不嚴格執行預算，超范圍、超標準支出、截留、擠占、挪用經費、違反規定開支人員費，超額提取管理費、未按規定自行調整預算、違反規定轉撥、轉移經費、已承諾的配套資金不及時足額到位等行為之一的，將視情節輕重限期整改、停撥經費、通報批評、不通過財務驗收、終止項目、追回已撥經費直至一定時限內取消其項目申報資格。

2.4 違反結題驗收方面的處罰

承擔單位、項目負責人及項目組成員在結題驗收方面存在少報、漏報、隱匿不報結余資金，以及結余資金不按規定及時上繳、單位財務不及時結賬、長期掛賬報銷費用、不配合監督檢查工作，以及采取不正當手段，影響監督檢查人員客觀發表意見等行為之一的，將視情節輕重限期整改、通報批評、不通過財務驗收、直至一定時限內取消其項目申報資格。

3 違規現象

目前，主要存在以下一些違規現象。（1）列支人員費。按規定，有財政撥款來源的事業單位不得列支人員費支出。但一些單位為鼓勵科研人員爭取項目經費，自行制定政策從獲得的項目經費中提成用作科研人員獎勵支出。（2）計提管理費。按規定，項目管理費應按照財務制度允許的分攤方法，分攤計入項目成本，在批復的預算范圍內列支。但目前直接從項目經費中按比例提取管理費的行為依然存在。（3）超預算開支。按規定，項目經費必須專款專用，只能發生用于與項目研究相關的支出，并堅持勤儉節約原則，嚴格控制開支標準。但擠占挪用項目經費，超預算開支的行為時有發生。（4）擅自調整預算。按規定，項目經費預算一經批復，必須嚴格執行，一般不做調整。但從檢查情況來看，項目經費預算科目之間的調整成了家常便飯，基本上沒有按預算一一做到的項目。（5）編制虛假預算。部分項目在申報預算時，存在編報虛假預算現象，虛列調研費、會議費、設備購置費、對外協作費等，形成大量充裕資金用于購買項目不需要設備和參加項目不相關調研。（6）長期掛賬報銷。部分項目存在不及時結題或結題后不及時辦理財務結算手續，長期掛賬用于報銷項目以外的其它開支，由項目組甚至項目負責人隨意支取，造成了科技經費的極大浪費。（7）提供虛假配套。在申請項目時，部分單位為爭取項目經費，提供虛假配套承諾套取科技資金，在項目執行時，不及時足額提供配套資金甚至根本不提供配套資金，嚴重影響了項目執行。（8）自行編制決算。在項目管理中普遍存在重預算、輕決算，重項目執行、輕經費管理的情況，科研人員自行編制財務決算，依托單位財務部門監督缺位，財務數據不真實的問題經常發生。

4 違規傾向分析

4.1 不可預見

科技研發是一項探索未知世界的活動，項目立項階段很難把所有影響探索過程的各種不可預見因素設計清楚。申報計劃書往往只能反映當時當下對項目實施經費的大致需求，隨著時間的推移，價格、環境、需求以及課題組成人員都會在所難免地發生變化。這些因素都會導致最初的項目經費尤其是其中的某個具體科目預算只能是一個大致的估計。用一個不可能精確的財務計劃去約束項目立項后的經費執行，不利于項目的實施，也不利于項目預期目標的實現。

4.2 抵御風險

項目一經立項實施，預算一般不得調整，非要調整的，需經嚴格的報批，整個過程耗時費力。執行者為了預算能順利圓滿完成，傾向于申報較為寬松的預算標準，使完成某項任務所預算的資源數量大于實際所需。由于管理層在一定程度上所掌握的資源受限，寬松預算也會很容易得到批復，一方面造成科技財力浪費，另一方面導致科研活動效率低下，直接影響預算管理的有效性以及業績評價的客觀性。同時，制度和辦法要求嚴格執行項目預算，一定程度上使得決算照著預算做，人為將項目成本在預算科目之間轉移，不能如實地反映項目的實際成本，從而削弱了預算的控制作用。

4.3 待遇偏低

在市場經濟條件下，委托方總期望通過項目投入從理論和實際上得到最大回報，而項目承擔人更期望通過項目的實施獲得較高學術聲譽和個人收入的增長。對于全部依靠財政撥款維持的公益性科研院所而言面臨著極大挑戰，行政公益任務繁重，可是待遇普遍低下，公益補償資金短缺、優秀人才難以留守。為了引進人才并留住人才，為了體現干和不干之差別，出現了在科技專項經費中適當體現勞動投入的鋌而走險行為。

4.4 無力配套

科技研發活動本身帶有極大的探索性和預期效果的不確定性，科技投入事實上是一種風險投資活動。除非本身就要做，或者與自身業務息息相關、或者具有極大的興趣和吸引力，或者有充裕的閑置資金，否則不管是主管部門還是單位自身都不可能自愿配套，更不用說企業會主動支持。但為了爭取科技資金，就出現了不得已而為之的虛假配套行為。

4.5 盲點失控

雖然已經建立了嚴格的回避制度，但回避了當下的事卻回避不了圈內的人。今天在參加項目申請，明天坐在專家席負責評審，這種既當運動員又當裁判員情況的隱形存在，除了項目任務需要完成的指標會被設計出來，科技項目學術價值低，成果創新少，市場轉化疲軟外，更值得關注的是科研資金被把持在既定的領域流轉，無需用、不必用造成極大浪費，結題后形成大量結余掛賬報銷。

4.6 其他因素

市場經濟和計劃經濟并存，與項目實施直接成本無關的相關開支，如“日常交往”、“歲末咨詢”等費用成為打破預算的不可缺開支；現行的財政一體化，特別零余額賬戶的啟動實施，在項目種類和課題數量日益增多的情況下，管理費分攤成為會計核算和財務管理的一道難題；項目結題驗收后，鑒定、申請專利、報獎、啟動成果推廣等一系列工作都需要后續資金支持等等。

5 管理實踐探索

5.1 實施動態管理

受科研活動自身特點和性質的影響，科研項目的經費預算與最終的支出很難完全一致，因此在執行過程中，應實行定期執行情況報告制度，問題發現的越早影響越小。為此，建議建立全過程動態監控和變更管理機制[4-7]，項目管理者根據跟蹤反饋的信息，及時找出偏差，分析成因，研究糾偏對策，在不違反大的預算原則的前提下，只要能達到預期目標，立即實施變更管理。

5.2 探索風險控制

科技活動面臨的環境復雜多變，充滿了不確定性。虛報預算的一個重要原因就是為了規避不確定性帶來的風險，為預算執行留出余地。解決這一問題的一個方面就是建立項目實施風險管理機制[8-10]，通過設計風險規劃和實施風險監督，使研究在風險控制下進行，減少實現目標的不確定性。另一方面就是嘗試進行“意外傷害險”似的風險投保，以獲得意外補救。

5.3 配套政策激勵

僅靠硬性的行政管理并不能很好地達到預期效果。因此，圍繞真實預算、合理使用、效果顯著等建立多維的評價機制并配以相應的政策激勵（優先采納建議、配套研發基金、提供無息貸款等），一方面鼓勵提出真實預算、勤儉高效使用資金，另一方面通過實施公開、公正的獎懲，調動科技人員的潛力和積極性。從行政管制變為自覺遵守，既節約了行政成本，又提高了工作效率。

5.4 嘗試放權承包

管理層為防范風險總想執行主體能按預算意志執行，而執行主體則希望同樣的成果能得到更為寬松的環境支持。更多的管理實踐證明，管得過多管得過嚴會管死，有效監督充分放權會管活。安排預算的目的就是為了圓滿完成目標工作任務，若上級管理層管得過嚴、控得過死，一方面打擊了其積極性，另一方面反而令其產生雖然不需用但一定要用完的念頭。相反，既然安排了預算，只要監督其能圓滿完成任務，就讓其享有充分的自主支配權。不難想象，屬于自主以后，勤儉節約就成了自然的事。

5.5 嚴肅追蹤問效

將經費使用情況檢查和問效作為科技項目年度檢查、中期評估檢查的重要內容，將經費使用的經濟性、效率性和效果性作為評價執行情況好壞的指標（中小項目不建議），讓監控追隨實施過程的每個環節，這樣能及時發現問題并糾正問題。對提前完成計劃并具有巨大潛在社會、經濟效益的課題及時追加經費拓展后續研發；對能按期保證質量完成的課題如期下撥經費；對由于各種原因使研究喪失先進性和實用性的課題及時終止合同，收回剩余經費。

5.6 以人為本，統籌兼顧

以項目目標的完成情況作為項目執行效果的主要評判標準，預算執行只作為分析指標；在項目順利實施并圓滿完成的前提下，從鼓勵勤儉節約和有效使用資金的角度出發，適當在項目結余經費中考慮勞力投入；把成果轉化相關指標（成果創新性、成果轉化可能、轉化創造效益）作為研究分析內容，并作為考核指標，改變科技人員只注重學術價值，不注重經濟、社會效益現象；科學研究本身是公益性投入，既然是已通過可行性研究的投資，能配套固然好，不能配套就不強求，不能因為配套資金落實不了而把優秀的項目、優秀的團隊拒之科學研究的大門之外；政策的制定、出臺和實施要上下聯動，要在充分調研、充分醞釀、切實可行的基礎上實施，不能為了管理方便而忽視了基層操作的實際困難，不能為了改革創新而忽視了科學發展。

綜上所述，組建職責明確、程序規范、方法得當、措施有力的科技管理隊伍，按照依法、客觀、公平、透明和擇優、誠信原則，組織開展科技項目的申報、立項、實施和檢查驗收，并根據需要，綜合利用報告、巡查、審計、受理舉報和社會評價等多種方式完善監督機制、評估機制和獎懲機制，甄別優秀項目、選拔優秀團隊，力爭將科研人員、科研經費和科研項目三者有機結合，實現出人才、出成果、出效益，推動社會進步和社會經濟全面、協調、可持續發展。

[1] 財政部，科技部.關于改進和加強中央財政科技經費管理的若干意見 [EB/OL].http://www.yaas.org.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=6052,2009-5-4.

[2] 財政部，科技部.國家科技支撐計劃專項經費管理辦法[EB/OL].http://www.gov.cn/ztzl/kjfzgh/content_883833.htm,2008-02-05.

[3] 科技部.國家科技計劃和專項經費監督管理暫行辦法[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_5ef57e390100dvtl.html,2007.

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[6] 李志學，井君慧.科研成本預決算管理機制研究[J].石油科技論壇，2006，（6）：53-58.

[7] 沈建新，郭媛嫣.農業科研項目經費管理的思考[J].安徽農業科學，2010，（12）：6591-6593.

[8] 金 穎.對企業預算管理中若干問題的思考[J].經濟師，2005，（2）：137-138.

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