“城中村”問題研究

浙江億鼎建筑工程有限公司 黃勇士

“城中村”問題研究

浙江億鼎建筑工程有限公司 黃勇士

在快速推進城市化的過程中，“城中村”問題也日益凸顯。在繁華的都市里，在鱗次櫛比的高樓大廈邊，不時地兀立一個個布局凌亂、擁擠不堪的建筑群落，極大地影響了城市的外觀，也影響了城市管理。“城中村”里環境臟亂、市政設施不配套、治安混亂，造成了諸多社會隱患和城市問題，構成了城市現代化發展的嚴重障礙。目前，“城中村”問題已經成為困擾城市發展的一大難題。

一、“城中村”的概念

目前，對“城中村”的概念，還存在種種不一致的認識。有的認為，“城中村”是城市化過程中原農村區域形成的雜亂無序的建筑群落；有的觀點認為，“城中村”是指在城市總體規劃區內仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營體制的農村社區；有的觀點認為，“城中村”是指在城市化快速推進過程中，被納入城市建設用地的村莊；等等。這些概念都只是從某一個角度說明了“城中村”的特征，沒有全面地揭示出“城中村”作為一種居住形態和社會形態的本質特征。

所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區；或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外的農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。

二、“城中村”的成因分析

1. 巨大經濟利益驅動是其存在的關鍵。

（1）城市擴展追求低成本。在城市化過程中，受土地產權限制及拆遷補償等因素的影響，城市及城郊土地開發成本提高，而原農村居民點的開發成本較低，于是，急于擴展的城市首先傾向于開發成本較低的周邊地塊，使原農村居民點逐漸被城市包圍，成為都市里的村莊。

（2） 廉租房經濟的刺激。在城市化進程中，一方面，受土地資源、資金等限制，政府一時無法提供足夠的廉價住房供廣大的外來人員租住。在這種情況下，一無技能二無經驗的農民看到了“以地生財”的巨大市場而產生集體違法用地、違章建設現象。城市擴張形成的資源優勢和優惠政策等為社區帶來了強大的公共資源，拆遷安置款的集體提留、原村集體經濟的積累、村民集資等使得社區公共經濟迅速壯大。強大的公共資源、公共經濟使得原社區組織獲得新的物質支撐，并轉化為新形勢下的組織能力、動員能力和社區凝聚力，從而催生出“城中村”。

2. 政府管理缺位推進了“城中村”的發展。政府管理缺位主要表現在資金投入的缺位。以廉租屋建設為例，開發區大量的流動人口對廉租屋市場提出了需求，但由于管理成本高，且資金回收周期長，廉租屋贏利空間十分有限，因而絕大多數房地產開發商都不愿意介入。在許多發達國家，廉租屋主要依賴政府解決。而我國現階段，政府由于受財力和能力的局限難以及時進入這一領域，該領域的需求和供給嚴重脫節。村民在宅基地、留用地上建房，節省了高昂的土地使用費，除房屋造價和少量手續費外，幾乎不存在其他成本。因此，租金相對較低的“城中村”廉租房成了大量流動人口棲身的目標，而流動人口的消費需求帶來了中低檔工商服務業市場的興旺。這樣，政府資金投入的缺位造就了“廉租屋經濟”，為未能進入社會保障體系的低收入群體，提供了在城市生存和發展的空間，也加速了城中村的發展。

三、“城中村”存在的問題

“城中村”作為城市化中一種獨特的現象，在管理體制上，一方面它作為城市社區的組成部分，必須接受城市政府的領導，應當在城市社區管理體制下運行；另一方面它屬于農村社區，在土地制度、戶籍管理制度等方面必須執行農村社區管理體制，從而構成了管理體制的交叉性。城市與農村“二元管理體制”并行存在、共同發揮作用，構成了其“邊緣社區”的特征。“城中村”這種獨特的地位和現象，必然會帶來一系列的社會問題。

1. 城市規劃滯后，建筑密度太大。有的“城中村”建筑密度達到70%，甚至達到90%，形成“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等獨特風景。

2. 村民居住環境差。由于房屋密度高、采光通風條件差、違法違章搭建與亂倒垃圾等臟亂現象突出，“城中村”的村容村貌普遍較差。

3. 用地管理混亂。“城中村”居住用地、工業用地、商業用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設混亂，違法違章建筑相當集中，住宅多以獨家獨戶的傳統家庭模式建筑而成，造成土地資源的嚴重浪費。

4. 基礎設施不完善。“城中村”的道路、供水、供電、電訊、排水、垃圾處理一般都不配套；各種管道、電線雜亂無章，排水、排污不暢，內澇時有發生；垃圾成災，衛生死角多；公共綠地與體育、休閑設施等比較缺乏。

5. 消防隱患嚴重。“城中村”內街巷狹窄彎曲。消防通道嚴重不足或堵塞，外圍道路又往往被店鋪擠占，造成消防車難以進入。

6. 不正之風盛行。制假售假、偷漏稅、無證經營人員在“城中村”聚集現象較為突出，對正常的市場生產經營秩序沖擊嚴重。

7. 治安形勢嚴峻。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外來人口，成為滋生“黃、賭、毒”的溫床，惡性事件屢屢發生。由于外來暫住人口和流動人口成分復雜，其中甚至夾雜了一些負案在逃犯罪分子，造成社會總體犯罪率迅速上升。

四、“城中村”改造的對策

“城中村”問題，不是單純地把“城中村”村民的戶籍從農業戶口轉為城市居民戶口，而是事關城市化進程、“城中村”農民切身利益和社會穩定大局的一個極為復雜的社會問題。要按照城市功能統一規劃，對“城中村”進行徹底改造，使之盡快融入城市。筆者認為，實現“城中村”改造應做好以下4個方面的工作。

1. 以規劃為龍頭，加強土地規劃、利用管理。規劃是改造建設的龍頭，要以城市總體規劃、總體設計為基礎，把“城中村”納入城市規劃管理之中，加大城市規劃宣傳力度。

首先，要利用電視、廣播等媒體，張貼“城中村”規劃圖，召開村小組會、村民代表會、村民大會等集體會議，廣泛宣傳“城中村”改造的重大意義及“城中村”改造的方案、政策、規劃等內容，做到家喻戶曉、人人皆知，強化村民自覺改造意識，為“城中村”改造營造良好的輿論氛圍，使市民（包括“城中村”農民）積極支持和配合城市規劃和城市建設。

其次，“城中村”是城市的一部分，其規劃設計理應按照城市總體規劃和城市設計的要求進行，科學地編制，要保障規劃的效果和效果和質量。

2. “城中村”居民住房改造的統一化和產權的明確化。“城中村”的住房必須按城市規劃統一改造，但“城中村”村民的安置不能等同于一般城市建設中的拆遷戶，隨意安置到城郊交通不便的邊遠地區，應盡可能就近建造農民公寓進行安置。否則，由于安置地點過遠，新區設施不配套，容易引起各種各樣的矛盾，造成村民與政府的對立。對于農民公寓建造中的資金短缺問題，除村民拆舊房所獲補償外，其余的可采取多元化的形式解決。

3. 妥善解決“城中村”居民的就業問題。“城中村”居民的就業，必須突破貨幣安置和招工安置的舊框框，實施開發性安置。開發性安置，是通過開放性項目的建設，來解決“城中村”村民的生產和生活出路。這種安置方式，將農民置換“城中村”土地使用權獲得的安置費，通過開發性項目的投資轉化為生產性的物質資本，使“城中村”村民通過與生產性物資資本結合實現再就業。這樣的安置方法兼顧了村民就業和長遠生活保障，能夠彌補單一貨幣安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民轉籍即失業的憂慮，使其避開只身進入勞動力市場競爭就業時在文化素質和技能方面的劣勢。

4. 妥善解決“城中村”村民的養老保障問題。可以參照國外和國內發達地區的經驗，建立面向“城中村”轉籍農民的養老保障體系，徹底解決他們的后顧之憂。具體做法是，通過村級集體經濟提取部分土地補償金和村辦企業收入，用做養老保險基金，將該養老保險基金交給實力和信譽俱佳的商業保險公司托管。商業保險公司為每個村民建立個人賬戶，該賬戶所有權歸村民自己所有。村民達到規定年齡后，由保險公司負責養老金的給付，村民可以年金方式領取。

總之，對“城中村”實施改造，是城市建設的需要，也是社會發展的必然。總結目前對“城中村”改造的做法，要特別注意防止將“城中村”改造僅僅局限于對房屋形態的改造而忽視對“城中村”社會形態的改造。有些地方的“城中村”改造僅僅實現了統一建設，改變了一戶一棟的建筑模式，但社區的封閉性仍然沒有改變。這樣的結果是，房屋變漂亮了，基礎設施也完善了，但居住結構和社會結構依然未變，社會面貌和社會問題可能依然如故。因此，“城中村”改造要樹立長遠眼光，注意在進行房屋改造的同時，盡可能實現社會形態的改造，使“城中村”更好地融入到城市整體中去，以實現“城中村”徹底地城市化。