大融合:社會治安管控戰略的新構想——以河南省永城市為考察樣本

皮藝軍

(中國政法大學，中國北京 100088)

大融合:社會治安管控戰略的新構想
——以河南省永城市為考察樣本

皮藝軍

(中國政法大學，中國北京 100088)

在社會治安管控工程之中倡導“大融合”的思想，主要是指觀念契合、資源整合和功能組合這三個方面的“融合”。政府及公安機關通過建立治安管控的理念更新、功能重組和目標管理等創新機制，全力促進社會資源的融會貫通，并共同整合于同一個調控體系之中，消解以“三仇”(仇官、仇警、仇富)為代表的社會敵意和社會疏離，在實現治安狀況大幅度好轉的同時，實現官民融合、警民融合、階層融合、民族融合、社會融合的最終目標。

“大融合”;社會治安管控;治安管控戰略;治安管控改革

一、問題的提出

2011年5月底筆者會同國內相關研究部門的研究人員對河南省永城市社會治安管控狀況進行了考察，筆者結合此次考察的體會以及國內其他地區在這一領域的相關研究成果撰寫了本文，試圖對永城市以及國內治安管控方面的實踐經驗和具體做法進行理論上的概括。概念是對于現象的概括，理念是對于實踐的歸納。在此次考察中，筆者內心中的一個強烈愿望就是力求用理論上的高度概括，在紛繁雜亂的經驗事實中，提煉出某種概念。這種概念具有足夠的理論張力和容量，足以將治安管控經驗層面的成果加以提升和歸納。具體的或是孤立的經驗只能照搬到相同的區域和情境中去才有可能實現，但在現實中，社會情境的無限多樣性就會使得這種照搬不具備有效性和可操作性。于是，只有加以抽象的提升或歸納，才有可能將一種規律性的東西推而廣之，置于更為廣闊的領域中加以檢驗。這才可能體現出理論的力量。這也是筆者及同事們決心以實踐考察的形式進行研究的初衷。否則，學者的理論研究就無法與實踐總結從根本上區別開來。

此文并非是對永城經驗所做的具象總結，而應當看做是從永城經驗中所獲得的啟發。眾所周知，具體經驗雖然容易被其他地區復制拷貝，但從總體上看，我們在治安防控方面并沒有新的創造、新的發現和新的進步。但如果將永城經驗加以理論歸納，將那些帶有規律性的亮點提煉出來，那我們所得到的就不僅是“金手指”，而是“點金術”。在這里可以被稱得上是“點金術”的便是“大融合”的理念。

在考察中，以下方面的警務改革的成果給我們留下深刻的印象，正是這些成果成為本文理論研究的依據和基礎。永城市局的這些具體經驗是:警察職能定位、警務透明警務公開、、警民溝通、警力下沉、屯警一線、警力置換、警務前移、警務協作、社區防控、內外協調、多單位協調、情報網絡、預防為主、促進社會和諧等諸多方面。在考察與研討中，這看似龐大而零亂的方方面面，在筆者的面前由模糊到清晰、由零散到統一，逐漸匯集成了一個概念，這是一個可以將以上所有改革成果歸納起來的一個概念，這個概念就是“大融合”。

筆者試圖把“大融合”這一概念當做社會治安管控戰略研究中的一個支點。永城經驗并沒有直接提出這一概念，這一概念只能當做筆者對社會治安管控戰略做出的一個假設。下文對“大融合”的內涵與外延將做出理論上的闡述。

二、大融合釋義

“融合”這一概念原本是分子生物學的概念。《百度百科》對這個詞給出的定義是:融合就是兩個或更多的不同物質連接起來成為一體的過程。如融合基因是用重組技術將兩個或更多的不同基因連接起來，并處于同一調控系統中;融合蛋白是指由兩個不同蛋白質連接形成的雜交蛋白質分子。①《百度百科·大融合》:http://baike．baidu．com/view/489164．htm。從自然科學的角度，我們會發現，融合這個概念所表明的不是兩個以上的物質進行的機械結合，而是有機結合。不論是生物學中的基因重組技術所進行的組合，還是化學中多種物質的溶解，還是物理學中兩種金屬所進行的融解，都可以被看做是一種有機的融合。于是當這個概念被移植到社會學或犯罪學中，多種社會理念、社會要素、社會機構、社會功能、社會成員、社會群體都有可能發生融合，這種融合不是硬性的、強迫的、命令式的，而是發生內化的、可以理解的、有機的融合，從而使社會活動發揮更加巨大有效的能量。

從詞義分析，融合這個詞與下列詞匯是相通的，有著內在的相似性。“融解、融化、熔化、化解、契合、統合、調和、整合、消融、消解”可以被看做是融合的手段和途徑。而“和合、融洽、和諧、協調、融會貫通、其樂融融”等詞匯可以被看做是“融合”的目標和結果。下文中可以看到這些詞匯分別對“大融合”的手段途徑或是目標結果進行不同角度的表述。

在展開正式論述之前，筆者對“大融合”做出了如下定義:政府及公安機關通過建立治安管控的理念更新、功能重組和目標管理等創新機制，全力促進社會資源的融會貫通，并共同整合于同一個調控體系之中，消解以“三仇”(仇官、仇警、仇富)為代表的社會敵意和社會疏離，在實現治安狀況大幅度好轉的同時，實現官民融合、警民融合、階層融合、民族融合、社會融合的最終目標。

筆者將定義事先提出，其用意便在于對讀者的思路做一個引導，同時也請讀者在下文中對這一概念的科學性和針對性加以檢驗。

三、當前我國治安管控改革的核心節點

“大融合”的概念是在特定的時代背景和社會現狀之下提出的。這概念所針對的是當前抵觸社會和諧的諸多現實障礙。應當看到，支配治安管控的傳統模式雖然已經難以適應當前社會政治、經濟文化的飛速變遷，但是這種傳統理念依然存在。新觀念的挑戰、新社會問題的涌現、新沖突的迸發都擺在警察隊伍面前，要求他們做出及時而又恰當的反應。由于當前的社會問題呈現出多樣性的特征——幾乎沒有哪一個個體的或是群體的重大事件，在成因上是單因的，在原因上是相同的——這就要求中國公安隊伍的警務改革適應這種在急劇的社會變遷中才會出現的新變化。任務既是艱巨的也是急迫的。

由于問題的復雜性，在本文中我們討論的范圍也是有所限定的，當前我國社會治安中的“瓶頸問題”應當是指那些應當由公安機關來化解的社會問題。注意這里所指的是可以通過公安機關加以改善、緩解、消解或是化解的問題，換言之，指的是那些不進行警務改革就無法應對的社會問題。由于造成這些問題的整體原因又不是公安一家可以做出解答的，這就涉及治安的特定目標與社會穩定的整體目標怎樣在實際工作中得到統一。

如果把“和諧社會的實現”當做公安工作的最終目標，那么與這個目標相對抗的、阻止這個目標實現的核心節點又是什么呢?筆者把與和諧社會相對立的核心節點歸納為如下三個方面:一是社會敵意亟待化解;二是政府公信力的低迷;三是治安管控觀念的偏見與非科學化傾向。這三點既是阻止“大融合戰略”最終實現的主要障礙，也是警務改革中首先需要攻克的核心節點。節點在工程學和電力學中指的是兩個部件的交匯點和切點，移植到社會科學中指的是對事物的整體產生決定性影響的切入點，或是多個事物的交合點，抓住了這些切入點和交合點加以改造就有可能對整個事物產生根本性的影響。

(一)節點之一:社會敵意亟待化解

這里所指的敵意是一個中性的概念，區別于以往使用的政治化的“敵我”概念，它表明社會中普遍存在的人與人之間的或是群體之間的對立狀態。既可以表現為政府與民眾的疏離和對峙，也可以表現為民怨和民憤。既可以表現為敵意在初級層面的“隔閡、戒備、不滿”，也可以表現為高級層面的“仇恨、對抗、暴力行動”。經過筆者曾在一次全國性調查中使用過以下這些諺語進行測試:“人為財死，鳥為食亡”、“各人自掃門前雪”、“逢人只說三分話”、“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”，公民對這些諺語的信任度都生動反映出當前我們社會中所存在的不信任、不誠信和使社會出現疏離和對立的社會敵意。筆者把社會敵意定義為:在群體或個體之間出現緊張狀態時所表現出來的對立的意思表示、負向情緒和可能的侵犯行為［1］。當前社會存在的“三仇”現象:即仇官、仇警、仇富，既可以表現為一般民眾的社會心理或是刻板印象，也可以表現為對抗和暴力的行動。

“三仇”在現實中表現為官民沖突、警民沖突和不同階層族群沖突，是“社會敵意”最極端的表現。自2000年以后中國已經進入因瀆職和權力濫用、分配不公、權益受損而引發群體或個體事件案件的高發期。截至2009年全國每年所發生的群體性事件便達到10萬起以上［2］。筆者認為，所謂群體性事件(案件)指的是以維權為初始動機，因政府或相關企業處置不當而引發的騷亂活動。群體事件常常表現為一種社會敵意的存在，或是表現為因政府處置不當而激發出民眾的敵意。

群體事件的高發生率并不是唯一值得警惕的特征，更應引起高度重視的是群體事件中的非直接利益相關的民眾，而這些民眾的過激行為(筆者注:過激行為產生的原因另當別論)往往是促使維權行為轉變為騷亂或暴力行動的主要力量。此外，在多發性的校園屠童案中，類似鄭民生一類的兇手，本身并無前科劣跡，屬于弱勢成員，沒有特定的侵害報復對象，因此，很難列入監控排查的系列之中。以上這兩類人員——群體事件中的非直接利益相關者與無特定侵害對象的人員的犯罪——一方面集中體現了彌漫性社會敵意的存在(敵意的普遍性且沒有特定的指向性)，另一方面也為當前的社會管控提出了前所未見的治安難題。在治安防控中習慣于“預先設定高危管控對象”的傳統做法，在“沒有敵人”的情勢下，究竟可否繼續沿用下去，在新形勢下面臨著巨大的考驗。

此外，在群體事件的統計中不能忽視了特殊的個體事件和網絡群體事件。例如上海襲警的楊佳和湖北錯抓錯判的佘祥林事件，從表現上看都是個體事件，但是這些案件通過網絡熱議與傳播，對公眾心理的影響遠遠超過現實中發生的具體群體事件所造成的影響。這些事件均起因于警察公權力的使用。如果是權力濫用，負向后果是可以預料的;如果沒有濫用權力(如楊佳案件)，又怎樣通過更為深入的工作去把握我們管控對象的心理、個性和行為動向呢?

既然“三仇”現象是造成個體或群體事件案件的根本原因，那么公安機關在預防突發事件的發生方面所要做的第一要務就是消除“三仇”——不論這種社會敵意是表現為仇恨，還是表現為不滿——都是預防工作中的最直接的目標。

除了以上的個體和群體的沖突，還有一種更為普遍的社會疏離存在于中國人的民族性之中，這就是社會沙化，即人與人之間的隔閡與不信任，似可與“三仇”相對應稱之為“自仇”，即在一個社會中成員之間的戒備和不信任。中國社會由傳統的農耕時代的熟人社會向信息時代的陌生人社會的轉變，同時又沒有西方社會在這一階段同時發生的法治化過程相伴隨，于是，社會沙化和“自仇”現象在中國社會中表現得尤為嚴重。在熟人社會中陌生人之間存在著戒備，而在城市化的匿名性增強的陌生人社會中，人與人之間的隔閡會進一步加劇。最初的人與人之間的敵意便出現了。社會敵意所造成的直接后果就是社會成員凝聚力降低、沙化和原子化現象嚴重，人際交往半徑縮小［3］。在這種情勢下，社會控制必須發生相應的更新。警察應當成為在這個陌生人社會中溝通協調社會成員的重要力量，在與民眾的融合中，不能要求民眾變得主動，警察一定是這種人際關系融合的主動的和主導的力量。

不論是在群體事件中，還是個體事件案件中，警察始終處于這種“敵意漩渦”的風口浪尖上。因此，從社會敵意的角度來講，警察的核心職能就是應對、化解社會敵意，公安工作的核心之一就是創建科學有效地消解社會敵意的工作機制。

對社會敵意概念的理解還需要一個過程，但是不可否認的是，當前我國的社會政策、刑事政策以及政府和政法部門的核心任務恰恰是最大限度地消除各種形式表現出來的社會敵意，防止這種敵意外化為對政權、對社會秩序和安寧產生影響的事件案件。在這種情勢下提出并踐行大融合戰略是恰逢其時勢的。

(二)節點之二:政府公信力的低迷

政府與民爭利、不親民、不溝通、不誠信、不廉潔是導致政府公信力低迷的最重要的原因。這里所指的政府當然也包括公安部門。政府官員將黨、政府與群眾對立起來，通過征地、土地買賣租賃、拆遷、企業關停并轉、亂收費等多種途徑與民爭利，侵占群體利益，這種“國進民退”的現象很類似于孟子所反對的“府庫實而百姓貧”。在民眾維權活動中政府采取推諉搪塞的態度，不敢承擔責任，把政府從沖突的調解者的地位，站到了既得利益的一方立場上，動輒將公安機關作為強制力量來解決糾紛，從而使得政府形象連同公安形象受到空前的污名化。作為公安機關本身，繼續傳統的神秘主義、高高在上、脫離群體、關門辦案，滿足于公安包打天下、唱獨角戲的角色，從而使得公安機關的公信力大打折扣。群體事件中經常出現對公安機關的沖擊;公共場所里如果警民發生糾紛，群眾毫無例外地站到警察的對立面中。有些群體寧可自行采取私刑方式解決糾紛也不尋求警察的介入。武漢洪山區“釘子戶”“童貽鴻”被指控扔磚頭傷人，因為不信任當地警方，他選擇了首都警察，花1000多塊錢坐飛機到北京朝陽雙井派出所自首。在政府和警察針對特定事件、案情發布的信息也受到群眾的普遍質疑。浙江樂清村民錢云會被重型卡車壓死一案，樂清警方第一時間發布微博澄清案情，但數萬條跟帖絕大部分都抨擊警方撒謊。政府和公安機關公信力的空前低迷，成為當前警務改革和治安管控中必須首先解決的瓶頸問題。

如果政府公信力的降低來源于執政者與公民的疏離，那么，大融合戰略的重要任務便是不可回避地將體制內外的資源進行一次有機的融合。所謂有機融合是針對機械組合而言的。對此可以與杜爾凱姆所提出來的“機械團結”的概念結合起來加以理解。機械組合是國家政治經濟體制、社會組織之間或是與個體之間的強制性的、剛性的組合。在“專政”體制下這種機械組合是難以避免的。有目共睹的現實正是:整個社會正在從以往的機械團結或是機械組合，向有機融合的方向演進。“敵人”被改稱為“競爭對手”，敵意性的概念開始淡化，對抗性的矛盾也不再堅持使用對抗性的方式來解決，如刑事和解、恢復性司法的倡導。政府公權力的妥協、官員向百姓“屈尊”是重新獲取公信力的前提。

(三)節點之三:治安管控觀念的偏見與非科學化傾向

個體或群體在管控中所發生的沖突，其要害便在于管控者對于被管理對象的社會偏見，也可稱為在官本位的語境之下形成的刻板印象。大融合工程正是針對這些社會偏見或刻板印象而設計并運作的，在“大融合”的趨勢下社會偏見在體制內外都發生著根本性的變化:

偏見之一:“我們”與“他們”的定位。即執政者與其他社會機構、社會組織或民眾之間從來就不是平等的，有高低貴賤之分，是“管控——服從”關系，是“我們”和“他們”的關系。正如那個逯姓局長對記者所說的“名言”:你到底是為黨說話，還是為群眾說話。一語道破眾多官員深諳其道、又深藏不露的潛意識。這也足以證明，這種偏見不僅存在而且深深地融化在一些官員的血液里。

社會心理學里把群體之間因為價值觀差異而發生的疏離形象地稱之為“我們——他們”模式，是影響人類思想的一種二元類別的分析模式。這種模式與人類的負向的刻板印象相關，將人類的群體人為劃分為對立的、相互排斥的、沒有溝通與關聯的兩部分［4］。在罪犯矯治活動中也涉及“我們——他們”模式。如果公眾將是否吸毒當做劃分“我們——他們”兩大群體的固化標準，如果已經戒完毒的人還會把自己劃入吸毒者(我們)一邊，那么他們就沒有可能重新融入到社區中去，公眾也就沒有可能主動接納那些已經戒毒的人，歡迎他們重歸社區，而有可能把他們再一次推回到吸毒群體中去復吸。這種理念如果植根于執政執法理念之中，暗示出黨和政府葆有著自己的特殊利益，不可避免地會將黨與政府同群眾對立起來，從而形成“我管理，你服從”的壓制性的、不平等的管理格局。

移情式的理解。“大融合”戰略試圖將這種關系改變為平等的、合作型管控關系。主政者在面對官民或警民矛盾時采取移情式的理解方式，不啻為一種破除“我們——他們”刻板印象的一種有效方法。永城市公安局邵明杰局長在一次調解群體維權事件中，曾經對聚集的群眾說過:我如果是你村里的村民，遇到這種事，我也會做出和你們一樣的事來。這種表達并沒有得到其他干部的首肯，但這種表達確實獲得了維權群眾的一致認可，一件本來想用強制力解決的糾紛成功地得到和平化解。這種處理方式在社會學上被看做是一種移情式的理解(馬克斯·韋伯)，即以被觀察者的角度，用他們的情感和立場來觀察事物，以取得結論的客觀性。移情式的理解是當前應當大力推廣的科學執政理念，堅決消除在治安管控過程中嚴重存在的長官意志、個人主觀意志和官本位的意志。

偏見之二:執政機構與外部社會保持封閉性，這種封閉性長期以來被看做是治安管控的需要。警務封閉，拒絕對話和不及時客觀的信息發布，從而將民眾界定為“不明真相”。個體或群體的維權行為被看做是不合理的自私自利行為，是與管控目標相對立的挑戰或“有意鬧事”。大融合的結果其實是刻板印象的消除，在這一理念的支持下，執政者不會發出“到底是為黨說話，還是為群眾說話”這樣愚蠢的話語。從官民對立的陷阱中跳出來，“大融合”將這種封閉性改變為開放型的管控模式。局長手機號碼向公眾公開，24小時接聽;公安局長定期進行的電視講話。通過警官藝術團赴農村進社區“心連心”慰問演出，組織500名民警每周逐鄉鎮開展“走百村入千戶訪萬民”大走訪獻愛心活動，開通40臺流動警務車登門警務服務、平安進校園、請公眾走進警營、開通網上警務室警民互動等多種形式，問計于民，問政于民，拉近了警民距離，調動了廣大群眾參與治安防控的積極性。

偏見之三:“強化剛性維穩機制”。公安機關長期以來被定位于國家和政府的“刀把子”，在處理社會矛盾中至今仍然沒有擺脫“矛盾兩分法”的“專政思維”模式。應當看到，“矛盾兩分法”是在階級斗爭的語境之中，從斗爭哲學中衍生出來的“人治思維模式”。從根本上是屬于“絕對主義”或是“極端主義”的思維模式。把復雜的矛盾“簡單化”，其實是不承認矛盾的復雜性，把矛盾的解決統統置于階級斗爭的對立模式之中。在這種模式中，矛盾只有本質上不同的兩種，非此即彼，量的差別只是在這兩種矛盾各自的框架中才會存在，也就是說在人民內部矛盾與敵我矛盾之間沒有度量的差別，只有性質的不同［5］。必須看到階級斗爭為綱的年代里為奪取政權而把社會矛盾簡化為“敵與友”兩種階級的矛盾。這種劃分在新時期早已不符合社會現實，信息時代和商品經濟時代所出現的社會矛盾呈現出高度分化的趨向，遠非敵與我兩類矛盾所能概括。因此，必須根據沖突的烈度、危險性、危害性進行多層次的劃分。例如，所謂“人民內部矛盾”也是有對抗性的，也有可能觸犯最嚴厲的刑罰。

傳統管控模式概括地講，一是居高臨下的管控態勢;二是管控雙方的“被動——被動”狀態;三是內外部溝通的隔絕;四是管控目標的多方不一致。

其一，從結構關系上講，公安機關與相關機構和民眾的地位是不平等的，是居高臨下所施加的管控。以打擊為主導的控制理念、缺乏對警察執法權的監督都是造成這種不平等狀態的原因。

其二，從管控雙方的能動關系上看，雙方均處于被動狀態。“重打擊、輕預防”的理念使得警察的行動滯后于案發，而不是主動地實施事前預防。而警察在治安活動中慣于充當獨角，民眾被拒絕于預防活動之外，在涉及相關活動中民眾也是被動地參與。

其三，從管控雙方的內外部關系上看，警察機構內部與外部相關機構與民眾的隔絕、不溝通、不透明。

其四，是管控目標的分歧，首先表現在政府在案事件發生后的本能反應，通常表現為剛性的穩定觀，要求警察運用強制力最高效地平息事件案件。警察如果不能尋求更為恰當的處置手段，便很可能像甕安事件或孟連事件一樣，淪為政府的滅火隊和替罪羊的角色。從民眾的角度來講，擁護警察的管控行動并不等于贊同自己為這種行動在權益(如個人行動的自由、隱私權)上做出犧牲。

在“大融合”的理念之下，對傳統管控模式的改革目標就是將“居高臨下的管控態勢”轉化為“平等協商的管控狀態”;將雙方的“被動——被動”狀態轉變為“主動——主動”狀態;將內外部溝通的隔絕狀態轉變為“溝通透明狀態”，便會在管控過程中首先追求非強制手段，而把強制力作為后盾。

四、大融合在治安管控中的現實展開

在社會治安管控工程之中倡導“大融合”的思想，主要是指這三個方面的“融合”:即觀念契合、資源整合和功能組合。

(一)觀念的契合

治安管控工程應當有自己的觀念，但是更重要的是那些支配、指導治安管控工程的設計理念和基本原理。盡管我們社會的管理結構是一元化的，有著統一的領導和統一的指導思想，但在實踐中我們會發現，政府的各個部門和不同的社會組織和群體都會有著各自的生存理念，這些理念在不同程度上產生著差異和沖突，如黨政關系、黨群關系、干群(官民)關系;政府與執法司法部門的關系;黨組織與執法司法部門的關系、不同族群和利益群體之間的關系都是因為雙方在訴求和理念上存在著差異而造成各種形式的矛盾沖突。毋庸諱言，這些關系所體現出來的理念經常是對立和沖突的，不承認這種對立沖突，我們就無法理解黨委與公安機關對穩定或民眾維權的不同觀念，就無法理解網民對政府表態的公開的不信任，就無法理解政法委與司法執法機關在案件處理上的分歧，等等。因此，所謂的觀念契合就是縮小雙方或各方在觀念上的差異，化解觀念沖突，達到不同觀念的契合，既允許“同而不同”，又要追求“求大同存小異”，從而使得全社會在維護社會公正和安寧方面達成共識。

1．民生訴求與治安管控之間的觀念契合

根據結構功能主義的上述前提，大融合所做出的假設是，人是可以做出理性選擇的，這種理性選擇是管控行動實現效績的前提條件。

然而這種理性不會自發地與社會公共目標相吻合，而是需要加以規范或是使之服從規范的制約，在被創造的適當的情境中才能夠使得能動的行動者的目標與公共目標相契合。社會管控的目標不是在單純的強制中實現的，而是在管控者與群體或民眾的行動目標相契合的時候才有可能最終實現其長期效績。

被規范化的理性行動。自由意志論所提出的理性行動，指出了個人或是特定群體對于自我權益的自發維護。大融合首先承認這種自發的理性行為的合理性，而不再像傳統中那樣被看做是貶義的“自私行為”，并被置于與管控目標根本對立的地位。

滿足民生訴求在“大融合”中被當做是工作的最終目標，是以民為本、執政為民、從警為民的出發點和歸結點。然而，在現實中民眾維權活動經常因為權益得不到及時的滿足，而發生違反治安條例的行為。永城經驗告訴我們，在因維權引發治安事件的時候，一定不能把處罰違法違規者當做首要任務，而要把承認并滿足民眾維權的合法訴求當做第一要務。要看到民眾維權中的過激行為通常是因為政府不作為或是濫用權力所引發的，在這種情況下只講制裁就有可能進一步激化矛盾，使民眾對政府更加失望，造成政府公信力的進一步降低。永城在處置因征地、拆遷、補償、權屬關系不清引起的群體維權事件中的做法是:聯合與糾紛相關的多家政府部門，逐家逐戶做工作，傾聽意見，對群眾的合理訴求逐一答復，認真落實到位。針對群體事件中確實存在的惡意上訪、嚴重侵犯社會秩序、毀壞公私財物的人，永城經驗是區分不同情節，區別對待，“先禮后兵”。“合理訴求，合理解決;非法滋事，依法懲處。”從而同時實現了解救民眾之疾苦，懲治擾民之惡行的雙重目的，從行動上實現了民生訴求與治安管控之間的觀念契合。

2．政府維穩與治安管控的觀念契合

不可否認的是，政府維穩與治安管控的觀念在會議上似乎始終是一致的，但是在實際事件案件的處置中卻常常會發生沖突。在發生群體事件時，政府的第一個本能反應就是要求公安部門立即采用強制手段，抓捕帶頭鬧事者，在最短的時間內平息事態。面對這一情境，許多地區的公安機關大都采取了服從上級的態度，用強硬手段應對突發事件。然而，其結果是造成沖突的進一步升級。早先發生的甕安事件、孟連事件、隴南事件都存在這種現象。其根源還在于政府維穩與治安管控的觀念在實際操作的層面上發生了沖突。英國最近發起警務改革，其最直接的原因就是社區和地方警察機構對英國政府和內政部過度干預地方警務不滿。

在觀念發生沖突時，政府的態度應當是“抓大放小”，強調維穩的現實性，但不宜過多干預公安在應對群體突發事件中的具體策略和部署。永城經驗是在群體事件發生之后，尊重上級盡快平息事態的批示，但并沒有把上級批示理解為武力壓制，沒有盲目采取強硬手段，而是加強情報搜集，信息主導。深入調查事態發生發展的原因，區分參與者的不同動機，分化疏導，超前預警預判，防患于未然，成功平安化解了多起已經初具規模的群體事件。

3．群眾坐享平安與參與治安的觀念契合

公眾在維護自我權益的過程中是可以做出理性選擇的。如帕森斯所述，如果個人僅僅追求自己的權利，那么社會是能夠“自發地”平衡并滿足其個人的要求的。帕森斯把這種假設稱為“自發的自我調節機制”。然而他指出，僅限于這種自發的自我調節顯然是不可能的。在激烈的社會沖突中，至高無上的理性成了被沖擊的對象［6］。現實中人的理性并不能自動成為社會行動的積極力量。特別是在個人權利與公共目標發生沖突的時候，在群體目標與警察行動的目標發生沖突的時候，在群體內部的一致性與警察代表政府所設立的規范發生沖突的時候，理性并不能直接轉化為秩序。

“危難時找警察”，民眾普遍認為自己能夠享受平安的生活依靠的就是警察，治安搞不好就是警察的責任，社區治安與我無關。這種被動的平安理念在各個社會里都是一種傳統觀念。在越來越多的城市里可以看到“社區是我家”這樣的標語，這意味著全民性的、主動參與社會治安的做法已經成為一個大趨勢。這個大趨勢其實就是我們所倡導的治安管控工程中的“大融合”的趨勢。永城的經驗是:通過“走百村入千戶訪萬民”的活動，開展對群眾的法制教育和安全防范常識教育，提高群眾的法律意識。永城市公安局邵明杰局長經常在電視臺發表電視講話，用當地方言講解治安防范知識，與群體在電視上進行面對面的交流。在城區選聘了1300名城管環衛職工為“治安信息員”，義務提供治安信息和情報。全市1600多名公交、出租車司機成為“平安志愿者”，出租車公司無線電臺與110指揮中心聯網。發揮360名大學生村官治安協管員的作用。每個“平安志愿者”在做好本職工作的同時，都成為法律知識宣傳員、矛盾糾紛調解員、平安建設信息員。廣大農村，由村組干部、黨團員、治安積極分子組成以“護村隊”、“護廠隊”、“護校隊”、“大嫂巡邏隊”、“老人守護隊”等群防群治隊伍。永城市在城郊設立的網狀治安卡點，在查緝流竄犯罪分子的緊急時刻，會出現當地農民手持農具參與圍堵罪犯的感人場面。這不由使人想起在戰爭年代廣大民眾同仇敵愾參與抗擊日寇的相似場景來。

永城市花大力氣防范細小的群體糾紛、鄰里糾紛、家庭糾紛是具有啟發性的。提出“寧愿防范累死，不讓破案難死”的口號，這種做法是“以小見大，抓小防大”，符合犯罪預防的基本原理，即不講究刑罰的苛厲，而講求社會控制的有效性和及時性。

(二)資源整合

從資源整合的角度所反映出來的“大融合”戰略。

1．多部門的資源整合

社會治安綜合治理的有效性關鍵在于各政府部門和社會組織的多方整合。永城市公安局的治安管控和警務改革首先得到了市委市政府的鼎力支持。2010年全市公務員考核共有90個指標，撥給市公安局的有48個，占全市指標的一半以上，穩定和激勵了市公安局的干部隊伍。在永城最有特色的治安卡點建設中，市政府要求各鄉鎮黨委政府最大限度支持卡口建設，作為試點的臥龍鄉黨委政府出臺了專門文件，在人、財、物三個方面給予全力支持。在信息情報工作的建設中有效整合了民政、信訪、電信、金融、工商、稅務、計生、社保等部門的相關信息，拓寬了各類公安情報系統的“信息源”，為高端信息技術系統的運用提供了堅定的保障。永城經驗中的資源整合，是“大融合戰略”的重要組成部分，這種資源整合從根本上改變了公安部門單打獨斗的尷尬局面，從整體上形成了社會治安管控的合力。

2．公安內部系統的資源整合

屯警一線、警力置換是公安內部系統資源整合的體現。為解決警力倒掛、內設機構職能重疊等問題，對局直內設機構和實戰單位職能進行重新整合，撤銷內設機構13個，局直內設單位由原來26個精簡為13個，精簡50%;對機關和警種警力進行優化組合，精簡警力160人，全部充實到派出所。警力下沉，解決了多年來機關化和零距離服務群眾難等問題，民警時時就在身邊，切實增強了見警率、管事率和安全感。警力前移拉近的只是警察與民眾的物理距離。但只有讓警察與群眾做到零距離接觸，才有可能最終拉近兩個群體的心理距離，增加群眾的安全感和對警察的信任感。

3．社會資本的資源整合

在社會價值失范、不平等、犯罪率上升、社會不信任和不安全感上升的時候，社會資本的匱乏是最重要的原因。弗朗西斯·福山在《大分裂》一書中曾經為社會資本做出定義:群體成員共有的一套非正式的允許他們之間進行合作的價值觀和準則［7］。城市人群出現“沙化”和“原子化”、凝聚力降低的時候，社會維護社會治安不可能成為當地居民的自覺行動。在這場行動中警察應當成為在這個陌生人社會中溝通協調社會成員的重要力量，在與民眾的融合中，不能要求民眾變成主導，警察一定是這種人際關系大融合主動和主導的力量。警務民營化是指在警察服務提供過程中，更多地依靠和利用私營部門的力量，以滿足公眾各種不同安全需求的一種警務活動［8］。應當看到，雖然社會的大融合和社會資本的積累是全社會各種力量、諸多群體參與的活動，但是毋庸置疑的是，警察是這一活動中最具活力、最具有行動力、最可能發揮直接效力的一個組織。質而言之，在消除負向敵意因素活動中，警察隊伍是推動社會大融合最強有力的一支力量。

(三)功能組合

治安防控中警察力量所發揮的功能是固有的。任何一種治安防控模式都離不開“預防——打擊——管理——服務”等四功能的聯動。

1．以結構調整改變功能

首先，改變上大下小的“倒金字塔形”的公安機關警力配置模式，將局機關的部門精簡50%，將局里的160名干警充實到基層派出所。從結構上將倒置的金字塔重新顛倒過來。從而也就有可能使治安防控功能由被動后置型轉為主動前置型。

其次，改變單一化的警力配置模式。永城市局為彌補全市警力相差1100多的缺口，從地方上招收巡防隊員、卡口協警、專職聯防隊員，從清潔工和出租車司機中聘請信息員的做法，使得治安防控隊伍形成了以專業警察為核心層、以輔警、協警和信息員為重要防控力量的格局，從而將從前因警力不足、為破案疲于奔命的局面，轉變為以預防為主，完成了打防功能的轉換。

2．功能的重新定位

(1)打防功能的重新定位。以防為主，防中有打，以打促防，以打為防。

(2)預防功能的重新定位。主要體現在預防為主這一宗旨不僅在理論上而且在實踐中得以落實。

(3)管理功能的重新定位。主要體現在管理模式的科學化(如堅持評議、倒查、研判制度激勵機制的建設等)、民主化(如鼓勵民警參與“金點子”等創新活動，從優待警等)、信息化(與省廳“大情報”系統接機、建立信息員隊伍和人體生物信息數據庫等)。

(4)服務功能的重新定位。以服務為內容的工作在比例上逐漸上升，在美國，包括管理在內的服務項目的比例達到70%。永城經驗中的警力前移，“零距離”服務群體，近距離收集信息便體現了這一點。

3．多項功能的有機組合

多項功能的有機組合包含有兩層含義:一是承認并存關系。治安防控功能是多項功能兼備的，雖然分為主次，但不可偏廢，多項功能是為了共同目標而共存的;二是融合互斥關系。不可否認，預防、打擊、管理、服務四大功能之所以要做出區分，就是因為它們有各自所特定的效力和特定的工作目標，在每項功能之間的差異，使得這些功能存在著博弈。這種博弈表現在不是在任何時候兩種或兩種以上的功能都是可以并行不悖的、都不存在互斥關系的。在談及“兩手都要硬”、“齊抓并舉”的時候一定不能否認二者之間的互斥性。問題在于如何認識和解決這種互斥性，使之在互斥中達到互動與融合。例如，打與防就是一對互斥的概念，同時又可以通過調適使之成為互動而又兼容的概念。比如永城市局注意“以小見大”，認真對待細小的民事糾紛，并對其中無理取鬧的嚴肅查處。這種做法中“有打有防，打中有防”。問題的關鍵在于從主觀上消除打與防根本對立、互不兼容的陳舊觀念，看到所謂博弈就是在對立中共生共存。

(1)在實現保障社會公正(social justice)和維護社會安定(social stable)兩大理想目標中的功能組合。理想目標就是相對于現實目標而言的長遠目標。這兩類目標其實也是相互融合的:防控功能效力的實現就是向防控目標的逼近，是在實現治安防控的現實目標中逐漸實現理想目標的。換言之，保障社會公正和維護社會安定這兩項理想目標是在執法和維持秩序兩項現實目標的實現中逐漸得以實現的。

理想目標可以合并理解為全社會范圍里的人權和權益保護、實現最大多數人的最大幸福這一終極目標。在四大功能中都可以體現出為實現這一終極目標而發揮的效能。例如，預防功能，使守法的人不受非法侵犯，使得可能犯罪的人不去犯罪，這就是人權保障。打擊、管理和服務功能也從不同側面體現出來這一點。由此可以發現一個新的視角:即在治安防控的諸多功能發生效能的時候，其實都是以“人權和權益保護、實現最大多數人的最大幸福這一終極目標”為工作的出發點和歸結點的。應當這樣理解:把這種理念灌注到防控過程之中，既成為防控功能釋放的理論指導，同時也成為功能釋放所欲追求的終極目標。

(2)在實現法律執行(law enforcement)和維持秩序(order maintenance)兩大現實目標中的功能組合。也就是說以上兩大現實目標是在預防——打擊——管理——服務等四項功能的聯動中實現的。與理想目標相比，四項功能的聯動在實現兩大現實目標中表現得更有針對性、時效性。

(3)以預防為主的多項防控功能組合。在整體性的治安防控戰略中的功能組合。預防——打擊——管理——服務四項功能不是平等關系，而是包含關系，是以預防即防控為主導的關系。上述“以防為主，防中有打，以打促防，以打為防”，說明了打防關系。而管理與服務兩項功能與強制性打擊相區別，也可以看做是“預防”或防控的重要組成部分。

(4)積累社會資本的功能。這是一個區別于四大功能之外的一項功能，也可以看做是四項功能的聚合。可以看到，社會資本的缺失或是積累是衡量一個社會有序性和文明程度的重要標志，也是社會治安敗壞或重整的重要資源。因此，治安防控過程中對于一個社會的社會資本的整飭、扶植、積累、使用便成為至關重要的工作重點。在永城經驗中我們會發現，警察們所做的大量工作是在通過“抑惡”達到“揚善”，是在挽救社會文明、遏止社會失范、促進公正廉潔。把警察的工作局限于解危鋤惡或是秩序維持的層面上是存在局限性的。

五、幾個有待探討的問題

(一)永城經驗推廣的可行性論證

永城經驗中帶有很強的領導者個人因素，如邵明杰局長的“超常規”的個人表率作用。所謂超常規是指邵明杰局長向公眾公布手機號碼、24小時接聽群眾來電、超負荷的工作量等率先垂范的行為。從個體層面上講，這些行為是領導帶動全市局開展警務改革的先決條件。據此，才有可能促成大力度的警務改革、大范圍的機構精簡、警力下沉和干警的大工作量。由于我國的絕大多數公安廳局的領導很難做到這些，于是，這就為警務改革的徹底性掛上了問號——換個局長會是什么樣子?也為永城經驗的推廣性和可復制性提出了挑戰——缺乏這個先決條件，警務改革的力度會不會打上折扣?

(二)永城經驗的地域性

永城的經濟發展并非是外向性的。面粉加工和煤炭生產雖然是現代化的大生產，但并沒有伴隨著商品經濟中的人財物的大流動。工人包括外地戶籍的職工大都集中在封閉的工業企業之中，接受著嚴格的管理，并享受著較高的待遇，已融入當地的居民生活之中。高密度的外來人口、發達的商品經濟和人財物的大流動并不是永城經濟的特征，也沒有成為治安防范的隱患。以農業人口的管理為主，以涉農人口的犯罪為主的治安防范是永城的地域特征，不可與開放性工業城市相混同。

(三)有關人權保護問題

高密度的監控探頭、大范圍的治安卡口和信息監控是永城治安管控的一大亮點。但是要注意對科技監控的負向效應的避免。治安監控的有效性不能以公民的人權保障為代價。公民個人隱私、人格尊嚴、個人權益在哪些方面可能受到侵犯都值得進行同步性的觀察和研討。

六、結語

作為永城經驗介紹和理論概括的一個組成部分，本文沒有具體引用和重述永城經驗中的具體做法。對于那些可以輕易推廣和復制的科技硬件和戰術部署也不再贅述，而是重點強調永城經驗中的軟實力給我們的啟發。筆者把這種軟實力概括為“大融合”戰略，希望能為我國公安部門的治安管控推薦一條新的研究路徑和新的視角。

［1］［2］皮藝軍等．社會敵意事件與社會調控犯罪學高層論壇發言記錄［A］．陳興良．刑事法評論(第25卷)［C］．北京:北京大學出版社，2009．78．

［3］［7］(美)弗朗西斯·福山．大分裂:人類本性與社會秩序的重建［M］．北京:中國社會科學出版社，2002．19．

［4］(美)小拉什·多茲爾．仇恨的本質［M］．北京:新華出版社，2004．41．

［5］皮藝軍．矛盾兩分法的歷史終結［J］．綜治研究，2010，(3)．

［6］(美)杰弗瑞·亞歷山大．社會學十二講［M］．北京:華夏出版社，2000．18．

［8］鄭孟望，邱煜．美國警務民營化改革及其啟示［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2009，(3)．

New Conception on Public Order Management

PI Yi－jun

(China University of Political Science and Law，Beijing China 100088)

The concept of“general integration”in social security management and control refers to the integration of concepts，resources and functions．The government and the public security organs promote the integration of social resources into a unified control system by ways of using creative methods in order to eliminate social conflicts and social alienation，to achieve the integration of the official and the public，the police and the public，the different classes，the various ethnics etc．

“General integration”;Social order management;Management strategy;Management reform

D631

A

1008－2433(2011)05－0005－08

2011－08－05

皮藝軍(1950—)，男，湖北江陵人，中國政法大學青少年犯罪與少年司法研究中心主任，教授，主要研究方向為犯罪學、越軌社會學。