試論如何提升當前我國治安行政執法的有效性

龔玉朝

(中國人民公安大學,中國北京 100038)

試論如何提升當前我國治安行政執法的有效性

龔玉朝

(中國人民公安大學,中國北京 100038)

警察行政執法是其執法活動的重要組成部分,目前我國公安機關在治安行政執法活動中存在著種種“失效性”的現象。造成這些現象的原因是多方面的。為此,應采取相應的措施以提高警察治安行政執法的有效性,使得公安機關能夠更好地履行自身職責,維護社會治安。

警察執法權;治安行政執法;警察權威;執法監督

警察執法權主要包括行政執法權和刑事執法權[1],其行政執法權主要是指警察的治安行政執法權。治安行政執法是否有效?其有效程度如何?這些問題往往關系到公安機關自身職能的實現程度、警察權威的影響程度、人民群眾的滿意程度,最終會對社會治安秩序的穩定產生重要影響。因此,對治安行政執法有效性的考察是審視警察執法工作不可回避的重要內容。

一、治安行政執法及其有效性的含義探索

(一)行政執法與治安行政執法

治安行政執法首先是一種行政執法活動,對于行政執法的理解有廣義和狹義之分。廣義的行政執法是指行政機關依照職權和程序貫徹執行行政法的行政行為;這一定義把為執行行政法而采取的某些抽象行為 (行政主體制定行政規范)包括在內。狹義的行政執法是指行政機關在其職權范圍內,依據法律、法規和規章,對特定的人和事作出的影響其權利和義務的具體行為。本文采用行政執法的狹義定義[2]。《公安機關組織條例》規定:人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。可見除了具有刑事執法職責之外,公安機關的主要職能便是進行行政執法活動,很顯然,這里的“行政執法”主要是指公安機關的“治安行政執法”。

結合行政執法的概念,治安行政執法可定義為:公安機關及人民警察為了維護社會治安秩序,依照法定的職權和程序,執行法律、法規和規章,從而影響公民、法人和其他組織的權利和義務的行政行為。

(二)何為治安行政執法的有效性

有效性的理解可以借鑒統計學中對于效度的定義:所謂效度就是正確性程度,即測量工具確能測出其所要測量的特質的程度,效度越高表示測量結果越能顯示其所要測量的對象的真正特征。有效性可以理解為行為主體的特定行為實現行為主體預設目標的正確性程度。治安行政執法的有效性即:在維護社會治安秩序穩定過程中,公安機關及人民警察的特定治安行政執法行為的正確性程度。既然治安行政執法的有效性為一種正確程度,就可以把這種有效性分為低有效性和高有效性這兩個維度。

二、當前治安行政執法失效的表現及其成因探究

(一)治安行政執法失效的表現

治安行政執法失效主要是指治安行政執法行為的無效性和低有效性,這種失效不僅表現為警察履行職責的不力,還表現為社會成員對這種失效性的負面反應。治安行政執法失效主要表現在以下四個方面:

1.特定案件的處置不力。近年來頻發的群體性事件多是因為公安機關在事件發生初期的處理不力形成的,或是信息收集不及時,或是公安機關采取措施不合理。如 2005年 6月發生在安徽池州的群體性事件、2008年 6月發生在貴州的甕安事件、2009年 6月發生在湖北的石首事件等。

2.執法不規范。首先表現在部分執法機關和個人出于私利和其他非正當目的所致的在執法過程中濫用自由裁量權;其次表現為出于創收和其他目的導致的“執法產業化”;再次由于“重實體、輕程序”理念的廣泛存在所致的執法程序不規范[3],同時也易導致執法過程中忽視公民權利;最后,公安機關執法不規范最突出的表現就是警員違法。

3.群眾滿意度下降。我國目前“轉型期”過程中,國家對社會事務的管理方式由直接管理逐步變為間接調控,公共權力出現收縮和轉移的趨勢,這種新老制度的轉換使得社會控制機制弱化,導致公安機關的控制權增大,獲得的權力資源增多,同時,其獲取非政治收益的機會也大大增加,再加上新的控制和約束機制尚不健全導致的對警察行為的監督和制約缺位,往往容易導致警察“官本位”意識的增加,警民關系緊張,從而易導致群眾滿意度急劇下滑。

4.襲警案件頻發。近年來,襲警案件頻發,警察在依法履行公務活動中屢遭違法犯罪嫌疑人及圍觀人員不同程度的抗拒、阻撓和襲擊,這不僅嚴重擾亂了公安機關代表國家履行行政管理及刑事司法活動,同時也嚴重侵害了人民警察自身的人身權利。但是從另一角度來看,襲警案件的頻發折射出了警察權威的下降,而造成警察權威下降的主要誘因是公安機關治安行政執法行為的失效,如對人性化執法的歪曲理解而形成的“下跪執法”、“耳光執法”等。

(二)治安行政執法失效的成因探究

1.相關法制建設的不完善

治安行政執法相關法制建設的不完善主要表現在以下幾個方面:首先相關法律、法規規定不明確,司法解釋滯后或解釋不一致;其次表現為由于立法機制的分散和混亂所致的立法的協調性差;再次,表現在由于種種原因所致的立法滯后,同時彌補措施不足;最后表現為立法的民主化和科學化不足[4]。

2.警察隊伍建設的缺陷

警察隊伍建設的缺陷主要體現在部分警員觀念不合時宜及有些警員執法素質不高上。“官本位”意識在一些警員身上依然存在,從人治到法制的觀念轉變還不完全,習慣于把權力凌駕于公民權利之上,沒有意識到市場經濟條件下公安機關職能的雙重屬性。此外,由于我國的傳統警察選拔機制不適應現代警察執法的需要,警察教育培訓制度還存在許多不足,導致了偏重于對警察理論知識的提高而輕實踐操作能力的培養,往往導致部分警員執法質量的低下。

3.公安機關管理體制存在著弊端

首先,我國公安機關實行的是“條塊結合,以塊為主”管理體制,決定了公安機關必須接受地方黨委、政府的領導,導致了公安機關從事了許多的非警務活動,甚至是違法的活動,如公安機關參與的諸多強制拆遷案等。其次,我國公安機關不僅具有行政執法權還具有很大的刑事司法權,這兩種權力的緊密結合導致公安機關可以依靠經驗采取自由裁量權,可以自主決定是否采取強制措施,而整個過程缺乏必要的監督和審批程序,導致公安機關在執法中傾向于無節制的使用強制措施[5]。

4.監督機制不健全

我國公安機關內部已建立了相應的監督機制,如法制部門的執法檢查、督察機構的督察制度、行政監察機構的行政監察等,但僅僅是內部的監督機制還遠遠不夠,更多的還需要外部的監督,如來自司法部門、人民群眾的監督等。但是由于我國警察權的司法屬性使得司法監督淪為了公安機關內部的監督,從而導致了司法監督的弱化;此外,隨著公民意識的覺醒和信息化社會的到來,群眾的監督權越來越大,監督效果也越來越明顯,但是由于人民群眾監督機制和渠道的不完善導致了這種最有效的監督力量得不到完全的釋放。

5.警察權威的弱化

警察作為社會治安控制的主體,警察權威附隨于警察行為,是警察不可分割的組成部分。警察維護秩序的職責要求相對人服從,必然要求取得和享有權威,而轉型期社會秩序進行調整,社會控制有所削弱,權威的產生和存在更成為客觀必然。但是由于種種治安行政執法失效因素的存在導致了公安機關的群眾公信力下降,從而導致警察權威的弱化,作為行政執法失效的表現,這種弱化反過來又強化了行政執法的失效,從而形成了一個惡性循環的怪圈[6]。

四、提升治安行政執法有效性的措施

(一)完善治安行政執法的法制環境

首先,堅持民主、科學立法,完善立法程序。民主立法強調人民在立法過程中的知情權、參與權和監督權,從而表達和維護人民的意志和利益;立法,應當遵循主觀意志與自然規律、社會規律相一致,從而實現立法的科學性;立法注重通過激勵機制和約束機制的平衡配置,促進法律關系主體自覺依法行為,使法的制定與實施有機銜接,努力完善立法程序。其次,完善多元化的行政救濟制度。應降低行政法律救濟門檻,暢通糾紛解決渠道,擴大賠償范圍和提高賠償標準,公正合理地救濟行政侵權給相對人合法權益造成的侵害。最后,加快治安行政執法中相關法規的更新。應及時對相關的法律、法規進行更新,或是及時廢止不適應需要的法律、法規,或是及時對已有的法條進行及時解釋和說明,或是制定新的適應形勢發展需要的法律、法規。

(二)完善治安行政執法的監督機制

首先,要整合監督力量,理順內部監督關系,健全監督部門的協調機制,通過各種形式,將執法監督的組織協調工作程序化、制度化。其次,強化治安行政執法權的司法監督。應明確、細化司法監督的相關法律內容,同時要加強對公安機關抽象行政行為的司法監督。隨著信息社會的到來,以互聯網、廣播電視和報紙雜志等形式為代表的大眾傳媒的影響作用越來越大,被稱之為獨立于行政、立法、司法以外的“第四種力量”,但是當前我國的公眾輿論監督的體制還沒有完全建立,使得輿論監督的效果不能充分發揮,因此應及時完善輿論監督管理和引導體制。

(三)改革管理體制

改革管理體制旨在合理配置警察行政執法權,從而實現對行政執法權內容的整合,以實現提高工作效率的同時達到規范權力行使的目的。

首先,在“條塊結合”的前提下應強化“條”的權力,加強上級警察部門對地方警察機關的管理和控制,改革經費與人事制度,改善公安機關完全服從地方政府領導的情形,從而避免出現警力濫用的局面。其次,應當把一些與治安執法的“核心業務”聯系不大的工作剝離出去,如大型活動或單位內部的安保工作要求技術性很強 (如前期的風險、安全評估等),一些專門的機構更能勝任 (如保安公司),此時就應當將類似的業務轉移到其他部門。最后,努力實現警察治安行政執法權與刑事執法權的分離。警察行政權與刑事權結合不符合政治體制改革的要求,同時容易造成權力的濫用,從而嚴重影響行政執法的有效性。

(四)強化治安行政執法主體素質

警察是治安行政執法的主體,其執法理念及素質決定著其執法行為的有效性,警員意識的轉變和素質的提高是提高治安行政執法有效性的關鍵途徑。

警員應樹立以下執法意識和理念:首先是以人為本、為民服務的理念;其次是公正執法的理念 (公正執法是警察執法的最基本的也是最高的要求,要求執法時不徇私情、秉公執法,做到法律面前人人平等);再次是廉潔執法理念[7]。此外,要轉變警察的執法理念,首要的是建立科學合理的教育機制,創新教育模式,采用靈活的教育手段。同時應強化警員的法律素質、業務素質和文化素質等。業務水平和文化水平的提高一方面有賴于警察招募制度的改革,另一方面公安機關應注重平時的教育和培訓,把培訓作為一項標準化、常態化的工作。

(五)提升警察權威

警察權威是保證治安行政執法有效性的前提要件,當前警察權威由于種種原因有弱化的傾向,為此,法律應該專門設立“襲警罪”或者對侵害警察執法的行為在法律上進行明確而有可操作性的規定,對侵害警察正當執法權益的處罰力度應該加大。其次,對警察在執法過程中合法使用暴力的規定應該明晰化、具體化,并使其具有可操作性。我國現在的法律對于警察在執法過程中暴力的使用的規定過于籠統,導致警察使用暴力顧慮過多。再次,糾正警察行政執法中存在的誤區,如對人性化執法的歪曲理解,認為人性化執法就是打不還手,罵不還口。最后,應配備更加先進和全面的警用裝備和加強警察的自我防范意識。

綜上所述,治安行政執法權是警察權的重要組成部分,治安行政執法活動的有效性關系到社會治安秩序的穩定與否,為了應對當前治安執法活動失效性的狀況應當綜合使用各種應對措施,而不可單打一,只有如此才能更有效地開展治安行政執法活動,從而更有效地維護社會治安秩序的穩定和人民群眾的生命、財產安全。

[1]宋樹魁.法治條件下的公安執法工作研究 [D].鄭州大學,2004.

[2]余凌云.警察行政權力的規范與救濟——警察行政法若干前沿性問題研究 [M].北京:中國人民公安大學出版社,2002.11.

[3]錢洋.論治安行政執法中存在的程序問題、原因及對策[J].安徽警官職業學院學報,2006,(1).

[4]張偉國.公法學視野中的行政執法[J].行政法學研究,2009,(1).

[5]楊紀恩.警察行政權的濫用與控制[D].湖南師范大學,2009.

[6]王斐.社會轉型期警察權威的建構 [J].經營管理者,2010,(3).

[7]沈惠章.論新世紀新階段治安行政執法的改革[J].河北法學,2007,(2).

On Im proving the Effectiveness of Public Order Administrationin China

Gong Yu-chao
(Chinese Peop le’s Public Security University,Beijing China 100038)

Security adm inistration,being an importantpartof currentpo lice’s law enforcem ent activities,w itnesses som e phenom ena of“ineffectiveness”,whose causesm ightbem ulti-facet.Correspondingm easures should be taken to enhance the effectivenessof security adm inistration,and in so doing,po lice organs can better carry out their duties for them aintenance of socialorder.

Po lice executive powerof law;Public order adm inistration;Po lice authority;Enforcem ent supervision

D631

A

1008-2433(2011)02-0065-03

2011-02-19

龔玉朝 (1988—),男,河南信陽人,中國人民公安大學 2009級思想政治教育專業公安政治工作方向碩士研究生。