行政權與司法權的制度性失衡及其對策

羅 軍

(中國社會科學院，北京 102488)

行政權與司法權的制度性失衡及其對策

羅 軍

(中國社會科學院，北京 102488)

司法權無法有效地對行政權制衡是一個普遍現象。司法權相對于行政權的弱勢，是由于法律法規和黨內制度在實踐中運作時出現偏離而造成的。對此，我們應該采取相應的對策。

行政權;司法權;制度性失衡;對策

我國正在努力建設一個法治社會，憲法第五條明確規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”但是，現實生活中，“權大于法”、行政力量干預司法的例子屢見不鮮。行政審判中一個眾所周知的現象就是“縣法院審不了縣政府”，［1］司法權無法有效對行政權實行制衡，約束行政權的恣意妄為是一個不爭的事實。

行政權能夠獲得對司法權的優越地位，除了歷史形成的行政主導文化和建設一個強盛國家對行政權的依賴外，我國不同法律法規對司法權與行政權的規定和黨內相關規定在實踐運作中產生的偏離也是重要原因之一。也就是說，行政權與司法權的失衡部分原因應歸結為現有的相關制度。下面從憲法類、審判機關管理類法律法規和地方常委相關制度三方面選取最主要的幾部法律法規和黨內規定(即《選舉法》、《人民法院組織法》、《法官法》和《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》)進行分析。

一、憲法類法律法規規定的司法權與行政權

我國憲法第二條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”和第三條規定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責”，這兩條說明行政機關和審判機關都受制于權力機關——人民代表大會，在某種意義上都是作為人民代表大會的執行機關而存在，“立法部門負責制定法律、司法部門負責根據立法部門制定的法律來解決糾紛，而行政部門則是主動實施那些不自動生效的法律”［2］。從立法本意上，也是試圖使行政權與司法權處于一種平行的位置，這一點從憲法第三章“國家機構”中專辟二節規定“國務院”和“人民法院和人民檢察院”中也可以看出來。相對于權力機關——人民代表大會平行的位置，有利于兩者互相平等、互相制衡。然而，這種力圖使兩者力量平行的設計卻因為代表大會中代表成員的實際構成而發生了有利于行政權的變化。

我國的《選舉法》除了年齡外，并沒有對人民代表的選舉資格作出任何限定，對代表候選人的提出第二十九條規定“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人”。姑且不說“選舉制度沒有真正體現民意，有一些計劃安排的成分，所以官員很容易得到代表的位置”(中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍語，轉引自楊濤:《“官員代表”減少是民主政治的進步》，載《政府法制》2010年第10期，第5頁。劉智等人對1983－1999年人大代表身份構成的有效數據分析也表明官員代表在絕大多數年份、在各級人代會中占有相當高的比例，尤其是具有立法權的省以上人代會始終占據第一高的比例。參見劉智、史衛民、周曉東、吳運浩著:《數據選舉——人大代表選舉統計研究》第十五章，中國社會科學出版社2001年版)。行政機關作為組織嚴密、紀律約束比較強的一類組織，相對于普通選民，其擁有和可以動用的資源比較多。從這個意義上，行政機關推選的代表候選人當選的概率比較大。現實中的代表構成與這一邏輯推斷是相符的。據統計，“十屆全國人大的2985名代表中，……有1200名以上的代表擁有官員身份;……在北京市的十一屆全國人大代表構成中，官員比例為62%。”［3］“官員”作為這一類代表的類屬性并且占有如此高的比例，是有助于代表大會中通過有利于行政機關的決議乃至法律法規。(當然，這里所統計的官員是包括法官在內的，但因為只有一個審判機關而有三四十個行政機關這種數量極大差異，使得法官在整個官員代表中占極小的比例，進而不影響基本判斷。這點在隨后的討論做了說明)

理論上，審判機關也是動員能力比較強的組織，但在我們強調法院內部法官獨立的時候，實際上隱含了對這種動員組織能力的反動。不過，即使我們把審判機關算作與行政機關具有同樣動員能力的組織，其在人員、部門組成上的劣勢，也使得出身于審判機關有代表不能與出身于行政機關的代表相提并論。

固然，有人大常委會常委不得擔任行政機關和審判機關職務的限制，但由于行政機關代表在代表大會中占有優勢，常委會又是對代表大會負責，那么常委會在運行過程中有利于行政機關也是自然而然的。況且，人大常委會的常委又多是由前行政官員擔任，據統計，在六至九屆全國人大常委會常委中，黨政軍轉崗的委員比例高達81．25%。秘書長以上的人大常委會領導，由行政機關領導或曾經有過行政機關工作經歷轉任的所占比例更高，僅以本屆廣東省人大常委會為例，秘書長以上的8名人大常委會領導中，僅有1名沒有過行政機關工作經歷。

這樣，立法機關相較于審判機關和行政機關大致相同的等腰三角形便事實上成了偏向于行政機關的鈍角三角形。立法機關有社情民意的表達權，也有對“一府兩院”的監督職能。而因為官員代表比例過高，理論上，行政機關可以通過在比例上的優勢將自己的意愿轉化為立法機關的意愿，利用立法機關的監督職能，實現對審判機關的制約。另外，由于我國目前許多立法草案往往交由政府部門來起草，政府部門主導法律起草的制定和修改。“實際上，全國人大及其常委會在立法中已形成一個慣例，即制定任何一部法律，都有其他相關國家機關的深度參與和介入，都共同討論和解決一些主要和關鍵的問題”，［4］這樣，政府部門又可以將自己的意志夾雜在法律之中，在司法權合法性的根源處即對之形成了制約。(一個例子是浙江省經濟和信息化委員會等部門起草《浙江省信息化促進條例》時，有意將本應當是禁止“金融、保險、電信”等公營部門擅自泄露公民信息的行為的規定，擴大到禁止網上“人肉搜索”，進而將官員的與公共利益相關的“隱私”也列入保護范圍。見楊濤:《立法塞私貨，警惕另類的腐敗》一文，載《法制日報》2010年7月28日)

正是因為以上所述，行政權干預司法權、司法權難于有效監督行政權便有了人民代表大會的間接且合法的渠道。我們才能理解，一位德高望重的辯護律師透露的、比佘祥林冤案更嚴重的聶樹斌案之所以久拖不決，河北法院之所以在最高法院明確要求重審之后仍然無所作為這種現象，司法內部之所以自上而下壓力有限，正是因為擔心河北代表團拒絕通過法院工作報告。［5］

二、審判機關管理類法律法規中的法院內部行政權與司法權

理想的司法權行使，除了包括相對于行使權和立法權的司法獨立外，實際上也包括具體掌握司法權行使的法官獨立。然而，《人民法院組織法》中對法院的行政化的科層設置和《法官法》中對法官科層化的管理，使得法官在實踐上很難做到只服從法律和他內心的良知。

《人民法院組織法》第九條規定，除簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件可以由審判員一人獨任審判外，一審、二審案件由合議庭審判。盡管無論是訴諸法律還是法院內部管理制度，很難找到院長、庭長在純法律性質案件審判業務運作過程中，相對于其他法官有更大的權力，但實際上院長或者庭長通過“指定審判員一人擔任審判長”這一《人民法院組織法》第九條第三款規定以及決定合議庭人員組成的權力，已經以一種行政化的權力介入到法官行使司法權的過程當中去了。當院長或者庭長直接參加審判案件，自己擔任審判長時，其作為審判長對其他審判員或人民陪審員的影響就更展現出講求等級的行政權與講求公正的司法權的微妙重合和影響，在這樣的情形下，很難說其他審判員接受院長或者庭長擔任的審判長觀點是秉持司法公正的司法權理念，還是受到職位至上的行政權理念的影響。

而審判委員會的存在更進而加強了這種行政化權力的影響。《人民法院組織法》第十條第一款規定“審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或疑難的案件和其他有關審判工作的問題”，然而什么是重大或疑難的案件，這種模糊量度的規定往往給院長或者庭長等擁有法院內部行政權力的人可操作的空間，行政權本來就有自由裁量的屬性。

另外，《法官法》中所規定的對法官的管理實際上也是與科層制對職員的管理并無二致。對比《法官法》和《公務員法》，除了在職務任免和升降方面略有差異外，其他方面法官的管理與公務員的管理基本一樣，甚至有的章節標題都完全一樣。事實上，按照《公務員法》“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”的規定，法官也是屬于公務員性質的，《公務員法》有的條款甚至直接對法官進行了規定(如第四十五條第三款“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一司法考試取得資格的人員中公開選拔”)。這種對法官科層化的管理，實際上也在法律的層面上確認了在審判過程中秉持職位至上理念的行政權的影響。

綜上所述，在長期的實踐(甚至是博弈)過程中，承辦案件的法官或合議庭認識到其行使的司法權并不是最終能夠決定案件判決的權力，自然而然地會采取一種逐級上報請示庭長、院長的科層制方式了，也就出現了審判制度成為法院行政制度的附屬，審判制度和行政管理制度相混同的現象。“法官之上有院長、副院長、庭長、副庭長，法官與庭長、院長之間存在明顯的服從與命令的關系。”［6］

正是由于這種法院內部的司法行政化，同時院長由在人民代表大會中占多數的官員選舉產生(見《人民法院組織法》第三十三條)，行政權就可以對院長產生強有力的影響，并通過院長在司法行政體系中的頂端地位實現了對案件審判間接但有效的影響。

三、黨內制度中的行政權與司法權

“根據《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》的規定，黨的地方各級委員會是本地區的領導核心，對本地區的政治、經濟、文化和社會發展等各方面工作實行全面領導。全委會在黨代表大會閉會期間是同級黨組織的領導機關，領導本地區的工作。而在全委會閉會期間，常委會行使委員會職權;常委會委員會要有明確的分工。政府則是管理本地區經濟社會發展等事務的行政機關。而在實際的運作過程中，則是常委和政府領導共同行使日常的管理職能。”［7］分析黨的常委會構成，我們仍然能發現行政權在事實上是優于司法權的。

按照地方黨委常委的一般規律，黨委常委會一般是由書記、副書記兼市(區、縣)長、專職副書記和常務副市(區、縣)長、宣傳部長、紀委書記、政法委書記、統戰部長、宣傳部長、武裝部長(或政委)、組織部長、縣委辦公室主任等組成。在這里，我們能清楚地看到，執行行政權的市(區、縣)長和常務副市(區、縣)長在一般由十三個人組成的黨委常委會中占有兩席，執掌司法權的法院只能通過分管政法的政法委書記在黨委常委會中才能有所體現，而政法委書記一般分管公安、檢察院、法院、司法等工作。如果折算下來，法院在黨委常委會中至多能擁有1/4席。在強調民主集中制原則的黨委常委會上，司法權相對行政權的力量失衡是顯爾易見的。同時，我們不要忘了，其他常委幾乎90%以上是由政府官員升遷上來的。共同的經歷，帶來對行政權的認可和支持也是不奇怪的。

四、行政權與司法權力量失衡的對策

應當說，無論是《選舉法》、《人民法院組織法》、《法官法》還是《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》，都堅持“依法治國，建設社會主義法治國家”這一國家方略，都遵循“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”這一基本原則的，都主張行政權與司法權的互相平等、互相制約。然而，平等地對待行政權與司法權，并不能帶來兩者實際地位的平等。由于行政權的主動性和擴張性、司法權的被動性和謙遜性，兩者在起點平等的情況下，仍然會造成結果不平等。這一點為以上分析所證明。

要改變這一狀況，必須從以下幾個主要方面著手:

(1)減少人民代表大會中官員代表的比例。我國《選舉法》第二十四條規定人民代表“選區可以按居住狀況，也可以按生產單位、事業單位和工作單位劃分”，在客觀上給官員代表的產生提供了條件。因此，應當規定選區要按居住狀況劃分為主，其他三種方式為輔，尤其是要適當限制行政機關作為選區的情況。只有確保權力機關相對于行政機關的中立，法律法規不是代表行政機關利益，才能從司法權合法性來源處根絕行政權對司法權的影響。

(2)建立法官職業保障制度，確保法官獨立。“法官除了法律就沒有別的上司”，［8］P76要做到這一點，就要保證法官在履行職務時，只受法律的限制和約束，不受其他個人或組織的制約。為此，應當實行法官終身制，無合法理由，不經合法程序，不得免除法官職務，解除法官對抗法律之外干預的后顧之憂。同時，建立法官專業技術等級體系，等級體系只體現法官的業務水平，而不代表職務高低，各法官之間相互平等，法院行政首腦只能在法院行政管理中發揮作用。此外，提供固定的、優厚的薪酬，確保法官(甚至包括其家人)過上尊榮體面的生活，能夠抵御來自強大行政權對法官及其家人生活方面的影響。

(3)改革地方權力結構。針對法院力量在地方權力機構中力量薄弱的現狀，在堅持黨的領導的前提下，一種方案是使法院能夠超然于地方的利益，獨立于地方權力結構，即改變現有司法轄區與行政轄區一致的狀況，擴大司法轄區，不受行政轄區權力結構的制約。另一種方案是使法院在地方權力結構中能夠獲得與行政權相抗衡的力量，即法院院長能進入地方黨委常委會任常委。

［1］袁定波．改變“縣法院審不了縣政府”現象［N］．法制日報，2007－11－26．

［2］哈貝馬斯．事實與規范之間［M］．童世駿譯．北京:三聯書店，2003．

［3］張世洲，石睿智．經濟結構視點下的人大代表比例構成變革［J］，邊疆經濟與文化，2010，(9)．

［4］劉松山．國家立法三十年的回顧與展望［DB/OL］．http://www．xueshuqikan．cn/view．php?cid=93＆tid=19126＆page=5

［5］張千帆．轉型中的人民法院——中國司法回顧與展望［J］．國家檢察官學院學報，2010，(6)．

［6］王申．司法行政化管理與法官獨立審判［J］．法學，2010，(6)．

［7］李宜春，宋亮華．淺論縣級地方黨政班子職數和分工問題［J］，中國行政管理，2005，(10)．

［8］馬克思恩格斯全集(第一卷)［M］．北京:人民出版社，1995．

責任編輯:周育平

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A

1009－3605(2011)02－0005－04

2010－12－16

羅軍，男，江西永豐人，中國社會科學院法學系博士生，主要研究方向:法理學。