機構編制管理與深化行政管理體制改革的探討
——以懷化市機構編制改革為例

劉承鋒

(懷化市機構編制委員會，湖南 懷化 419400)

機構編制管理與深化行政管理體制改革的探討
——以懷化市機構編制改革為例

劉承鋒

(懷化市機構編制委員會，湖南 懷化 419400)

機構設置過多、編制管理失控、人員膨脹加劇等問題是當前深化行政管理體制改革的嚴重障礙。因此，切實加強機構編制管理是深化行政管理體制改革的重要舉措。強化機構編制管理，要切實維護機構編制政策權威，充分發揮機構編制資源效益，著力構建機構編制管理長效機制。

機構編制管理;行政管理體制;改革

加快轉變經濟發展方式迫切需要推進政府創新。以嚴格機構編制管理為切入點，狠抓制度建設，加大行政管理體制改革力度，對于逐步消除制約經濟發展方式轉變的體制機制障礙，形成以機構編制管理推動行政管理體制改革、促進經濟發展方式轉變具有積極意義。

一、抓改革，積極促進政府職能轉變

轉變政府職能是深化行政管理體制改革的核心，也是深入貫徹落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式、實現科學發展的關鍵。把轉變政府職能作為政府機構改革的主線和核心，在政府機構設置、職能定位、責任界定、管理體制和層級分工等方面都體現政府職能轉變的要求，通過不斷深化改革，合理劃分事權，科學調整職能，從源頭上促進全能政府向有限政府轉變，促使政府把主要精力由單純發展經濟轉移到發展經濟與關注民生、重視環境并重上來。

1.整合職能，探索職能有機統一的大部門體制。湖南省懷化市按照“只要有人做事，不求上下對口”的原則，加強對農業和農村工作、工業和信息化、交通運輸、城鄉建設規劃、人力資源和社會保障等政府職能的統籌協調，將職能相近的部門和內設機構進行整合，市政府部門共精簡內設機構8個，縣(市、區)政府精簡工作機構28個。通過實現職能整合、分工細致的扁平化管理，機構設置過多、職責分工過細和人浮于事的問題得到有效解決，原屬多個部門的職能由一個部門負責，過去需幾個部門審批的事項，現在一個部門就能審批完畢，而且辦理時限大大縮短。

2.簡政放權，加快政府有進有退的角色轉變。政企、政事、政社不分，是政府職能錯位、缺位、越位的根源。按照政企分開、政事分開、政資分開、政府和市場中介組織分開的要求，逐一梳理政府機構的現有職能，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府負責的事情切實管好，下放管理權限，減少行政許可，取消妨礙市場開放和公平競爭的行政審批事項，簡化保留審批事項的審批程序，盡量減少政府職能體外循環，改革后，懷化市政府部門共取消44項職能，轉移和下放7項職能，增加21項職能，加強57項職能。例如將制定地方規劃和專項規劃、專項產業政策，除按規定需報國家、省和市政府審批的外，下放給縣(市、區)政府和行業管理部門在國家、省、市內規劃和政策的指導下分別制定。在國土資源管理方面，加強了土地供需調整和總量平衡，加強國土規劃、土地利用總體規劃和礦產資源開發利用總體規劃的整體控制作用，加強礦產資源規劃和合理開發利用管理，但同時將相關評估機構資格審查和頒證職責交給行業協會等。使政府部門的工作職能更趨科學合理。

改革中，堅持“四個更加注重”，促進政府職能“四個轉變”，即堅持更加注重加強和改善宏觀調控和市場監管、更加注重社會管理和公共服務、更加注重完善市場體系、更加注重保障和改善民生的基本方向，促進政府職能向創造良好發展環境、有效提供優質公共服務、注重維護社會公平正義、實行科學化的公共治理轉變。近年來懷化市先后在沅陵、麻陽、新晃等7縣(區)進行了鄉鎮機構改革，撤銷農村區公所和辦事處管理層級，采取“撤、并、轉”等措施，按照統一組建“一辦五中心”(即黨政辦，農業、林業、規劃建設、社會事業和計劃生育、綜治維穩服務中心)的模式，整合鄉鎮內設機構和站所，重新界定鄉鎮職能，理順職責關系，把鄉鎮經濟工作的著力點放在營造良好的發展環境、扶持典型進行示范引導上來，把公共服務的著力點放在落實強農惠農措施、致力改善民生、解決群眾生產生活中的突出問題上來，把社會管理的著力點放在推進依法行政、強化社會自治、促進農村穩定上來。

3.理順關系，建立部門權責一致的責任體系。改革中，既注意理順同級部門之間的橫向關系，又注重理順市縣鄉政府之間的縱向關系，劃清部門職責關系，明確部門工作責任。對一些長期存在職責交叉的事項，堅持一件事情原則上由一個部門負責，切實解決職責交叉、主次不分、關系不順、政出多門、推諉扯皮的問題。如把原由建設部門負責的經濟適用房建設、原由房產管理部門負責的廉租房建設，統一明確由房產管理部門負責，確保了保障性住房建設的統一規劃、統一建設和統一管理。對一些部門有權無責、有責無權、權責不對稱的問題，在配置部門職能的同時明確其相應的責任，健全政府職責體系，切實解決有權無責、有責無權、權責脫節的問題。對市縣政府財權與事權不匹配的問題，在落實省直管縣財政體制改革政策和研究省直管縣體制改革情況的基礎上，堅持既把省里下放給市里的管理權限承接好，又把應該下放給縣(市、區)的權限落實到位，并對部門和縣(市、區)分類進行績效考評和行政問責，提高行政問責的可操作性，切實做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，確保責任落到實處。

二、抓管理，切實維護機構編制政策權威

懷化市在巨大的壓力面前，從嚴治編，用嚴格的制度和紀律，管住、管好、管活機構編制，維護了機構編制政策的權威性和嚴肅性。

1.規范審批程序。明確審批權限，嚴格按權限和程序辦事，審批機構編制事項不越權、不越位。對機構編制實行下管一級，規定縣(市、區)副科級以上機構及領導職數、財政補貼編制總額的調整，統一由市機構編制部門審批或報批。規定審批程序，對機構編制事項實行事前銜接制度，規定機構、編制調整必須先行銜接，使用編制實行計劃管理。堅持集體研究，機構編制事項一律提交會議集體研究，杜絕領導干部個人簽批。

2.堅持陽光操作。通過編印《機構編制政策匯編》、參加市電臺、電視臺的專題節目、網站發布文件、舉辦機構編制業務知識培訓班、撰寫并公開發表有關機構編制方面文章等形式，將機構編制政策、辦事程序、監督管理等公布于眾，便于群眾辦事和監督。通過建立機構編制網站、制定信息調研和宣傳激勵機制等措施，加大信息報送、調查研究和對外宣傳工作力度，增進公眾對機構編制工作的了解。通過一把尺子量到底、公開辦事結果的辦法，除涉及保密問題不宜對外公布的事項外，機構編制事項辦理結果都對外公布，接受社會的監督。群眾的知情權、參與權、監督權得到了充分保障。2010年懷化市政府機構改革中，市政府涉改的50個單位共取消高配的處級職位21個、科級職位50多個，核減部門領導職數10名、科級領導職數32名、編制25名，因堅持的標準相同，而且都事先聽取了所涉單位的意見，雖有分岐但無阻力，社會反響很好。

3.加強監督檢查。為了嚴肅機構編制工作紀律，懷化市制定了“八個嚴禁”，即嚴禁超編進人，嚴禁逆向調動，嚴禁擅自設立機構和提高機構規格，嚴禁超職數配備領導干部，嚴禁高配領導干部，嚴禁越權審批機構編制事項，嚴禁以虛報人員等方式占用編制、冒領財政資金，嚴禁上級業務部門干預下級機構設置和編制配置。暢通群眾訴求渠道，開通了機構編制“12310”違紀違規行為舉報電話，群眾來信來訪事事有回音，件件有落實。堅持全面督查與專項督查相結合，市紀委、組織、人事、財政、編制等部門建立了經常性的監督檢查機制，每年至少聯合組織一次全面檢查，發現問題及時處理。

三、抓創新，充分發揮機構編制資源效益

堅持把創新貫穿于機構編制管理全過程，認真總結經驗教訓，積極探索管理新路，主動服務科學發展，盤活機構編制資源，最大限度發揮其效益。

1.突出服務科學發展主線。牢固樹立機構編制也是生產力的觀念，主動把機構編制融于經濟社會發展大局，像抓項目建設一樣抓機構編制工作。嚴格機構編制管理，合理調配機構編制資源，不僅能節約行政成本，也能產生經濟效益;既是一個財政節流的管理問題，更是一個財政開源的經濟問題。如果通過控制機構編制和人員增長及清理吃空餉等措施，按一年為財政節省支出1000萬元計算，按平均8%的增值稅率和50%的投入產出率計算，相當于5億元的工業銷售收入和10億元的工業投入，可為改善民生、加強社會管理、保護生態環境等提供充足的資金保障。

2.建立機構編制地方標準。在全國沒有統一對一個地方可設多少機構、每個機構可核多少編制等問題進行明確規定的情況下，懷化市建立了“管政策、管標準、管總量、管結構”的動態管理機制，對縣(市、區)事業編制實行總量控制，對每個行業的事業單位分別制定了編制結構標準，規定管理人員、技術人員和后勤服務人員所占比例，并對調入市直機關事業單位的人員規定文化、年齡要求，除引進全日制碩士以上研究生或副高以上專業技術人才外，年齡必須在40周歲以下，學歷必須在大學本科以上，從人員入口上嚴格把關，保證人員整體素質不斷提高。

3.優化配置機構編制資源。建立機構編制資源動態調整機制，改變過去簡單地控制機構編制增長的做法，按照“機構為經濟建設所設、編制為優秀人才所用”的原則，采取有保有壓、有增有減的區別對待政策，根據全市經濟社會發展大局，通過建立機構編制動態調整機制，及時對機構編制進行調整，把機構增加給任務確實增加的部門，把編制調整到職能強化的部門，為集聚優秀人才提供機構編制保障。建立用編計劃管理制度，對空編單位進人實行計劃管理，防止人員無序增長，規定市直行政單位空編的二分之一、事業單位空編的三分之二用于引進高素質人才。建立編內補充人員公開招聘和選調制度，要求市直單位編內補充人員原則上應公開招聘或公開選調，通過優中選優，有效遏制裙帶關系、“近親繁殖”現象。建立編制實名制管理制度，將各單位編制確定到人，并在一定范圍公示，超編單位一律停止新進人員，逐步實現編制與實有人員賬實相符。這些舉措不但保證了新進人員的整體素質，而且有效遏制了市直單位人員膨脹的勢頭，節約了有限的財政資金，充分發揮了機構編制資源的效益。

四、抓領導，著力構建機構編制管理長效機制

機構編制既是黨和國家重要的執政資源，又直接關系到個人切身利益，面臨的壓力和矛盾很大，特別是推進政府機構改革、事業單位分類改革等重點工作，涉及面更廣、難度更大，抓領導、領導抓，抓制度、靠制度尤為重要。

1.構建協調配合的領導機制。為加強對機構編制工作的領導，懷化市在全國率先改革機構編制工作的集體領導制度，增加市委書記任市編委會顧問、市紀委書記任副主任，14名市委常委有7人任市編委會成員，重新修訂了市編委會議事規則，確保了機構編制事項民主決策、科學決策。特別是市委、市政府主要領導高度重視、把機構編制工作作為鞏固黨的執政地位、加強政權建設的重要基礎性工作來抓，為嚴控機構編制提供了堅強的組織保證。

2.構建科學合理的考核機制。懷化市從2008年開始，機構編制管理工作就納入到縣(市、區)目標管理考核內容之中，與經濟、黨建工作同部署、同檢查、同考核。而且機構編制工作所占分值比重逐年提高，2010年已占15%，成為影響縣(市、區)黨委、政府政績考核的重要法碼。結合即將進行的縣鄉黨委政府換屆工作，懷化市將對領導干部實行機構編制管理工作任期責任審計和離任責任審計，以進一步強化領導干部的機構編制工作責任。

3.構建持久高效的保障機制。近兩年來，懷化市市委、市政府先后制定了一系列機構編制管理的政策性文件，從審批權限、程序到標準，從機構管理、編制核定到人員入編、職數管理，從落實上級機構編制政策法規到制定機構編制地方配套政策，對機構編制管理各個方面和各個環節都作了細致明確的規定。市縣財政加強經費保障，機構編制部門取消所有收費項目后，工作經費按政法部門標準列入財政預算，從根本上解決了變相買賣機構編制的問題。加強機構編制部門自身建設，深入開展學習實踐科學發展觀活動和“創先爭優”活動，著力建設了一支不謀私利、不徇私情、不怕打壓的機構編制干部隊伍。

責任編輯:譚桔華

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1009－3605(2011)02－0036－03

2010－12－26

劉承鋒，男，湖南邵東人，懷化市機構編制委員會辦公室主任。