我國糧食補貼的理論與現實邏輯*

占金剛，陳湘濤

(湖南農業大學，湖南 長沙 410128)

我國糧食補貼的理論與現實邏輯*

占金剛1，陳湘濤2

(湖南農業大學，湖南 長沙 410128)

糧食補貼政策是國家重要的惠農政策。本文分析了我國現行糧食補貼政策體系構成及目標，即初步形成了初步形成了綜合性收入補貼、專項性生產補貼和最低價收購政策相結合的糧食補貼政策體系。接著認真總結了糧食補貼的基礎理論，如糧食產業的基礎地位論、糧食產業的弱質論、糧食產業的正外部性等。在此基礎上，本文著重分析了我國實施糧食補貼政策的現實邏輯。

糧食補貼;糧食補貼政策;理論

2004年以來，我國出臺一系列惠農政策，有力地促進了農業和農村經濟發展。糧食補貼政策作為其中的重要惠農政策，其出臺就備受廣大學者和社會各界的關注，也形成了諸多研究成果。本文在分析我國現行糧食補貼政策的構架的基礎上，梳理糧食補貼的經濟學基礎理論，并進一步分析我國糧食補貼政策實施的現實邏輯。

一、我國現行糧食補貼政策解構

1.我國現行糧食補貼政策體系構成

我國現行的糧食補貼政策經歷了探索試點、全面實行和不斷完善幾個階段。2002年，在財政部的安排下我國率先在安徽、吉林、湖南、湖北、遼寧、河南等糧食主產省進行了補貼改革方式的試點，探索對種糧農民實行直接補貼;2004年2月8日中央一號文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》頒布執行，我國開始大規模實行糧食直接補貼政策，主要內容包括對糧食生產者進行直接補貼、良種補貼和農機購置補貼等，從糧食風險資金中安排約100億資金，主要是對糧食主產區農民進行直接補貼;2006年4月，財政部發出《關于對種糧農民柴油、化肥等農業生產資料增支實行綜合直接補貼的通知》，決定新增125億元補貼資金，對2006年種糧農民的柴油、化肥、農藥等農業生產資料實行綜合直接補貼。同時，2006年5月國務院發布《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，指出要完善糧食直接補貼和最低收購價政策。至此，我國的糧食補貼政策經過幾年的不斷發展完善，初步形成了以糧食直接補貼和農資增資綜合直接補貼為主要內容的綜合性收入補貼、以良種補貼和農機具購置補貼為主要內容的專項性生產補貼和最低價收購政策相結合的糧食補貼政策體系。

2.我國現行糧食補貼政策的政策目標

糧食直接補貼政策作為配合糧食流通體制改革出臺的補貼政策，把原有對購銷環節的間接補貼轉變為對農民的直接補貼，其目的是減輕糧食價格波動對種糧農民收入的影響;農資增資綜合直補政策是在現行糧食直接補貼制度基礎上，對種糧農民因柴油、化肥、農藥等農業生產資料增支實行的綜合性直接補貼政策，其目的是減輕農業生產資料價格波動對種糧農民收入的影響。它們屬于綜合性收入補貼政策;而良種補貼政策的目的是鼓勵和引導農民在糧食生產中采用新技術和新品種，提高糧食的品質和產量，農機具購置補貼政策的目的是鼓勵農民使用先進適用的農業機械，推進農業機械化進程，提高農業技術裝備水平，它們屬于專項性生產補貼;最低收購價政策作為一種間接補貼政策，其目的是穩定糧食種植面積，保證糧食供給。因而，可以得出當前我國糧食補貼政策的目標是清晰的，指向是明確的，也符合我國保證糧食供給促進農民增收的國情。

二、糧食補貼的基礎理論

關于糧食補貼的理論依據，不同學者從不同角度對其產生的原因進行了分析和總結，一般說來，有以下的經濟合理性:

1.糧食產業的基礎地位論

糧食不僅是保證人類基本生活資料的必需品，其有效供給也是經濟持續發展和社會穩定的基礎。糧食生產是最基礎的食物生產活動，是農業基礎的基礎。

首先，糧食是人類社會存在的基礎。在人類賴以生存的基本生活資料中，食物是最基本和最重要的。到目前為此，糧食生產利用植物的光合作用吸收太陽能和自然界的無機物合成碳水化合物、蛋白質、脂肪等營養要素的功能，是糧食生產的特有功能，這是任何其他產業的功能都無法替代的。

其次，糧食產業是國民經濟其他部門賴以存在和發展的基礎。沒有糧食產業勞動生產率的提高，就沒有農業剩余產品的出現，就不可能有國民經濟其他部門的產生。因而糧食產業是整個國民經濟的基礎，屬于上游產業，它不僅為多種加工工業提供原料，而且其產量和價格的穩定也有利于整個社會經濟的發展和價格的穩定。

2.糧食產業的弱質論

糧食產業的弱質性是指在完全的市場經濟條件下，隨著經濟的發展，糧食產業和其他產業相比具有比較利益逐漸變低的特性。糧食生產的弱質性主要表現在以下幾個方面:

(1)糧食生產承受自然風險和市場風險的雙重影響

糧食生產既是一個自然再生產過程，又是一個社會經濟再生產過程，因而糧食生產面臨著雙重風險。一方面，糧食生產受季節、氣候、土壤等自然條件的限制，可能會遭遇洪澇、干旱、冰凍、病蟲害等災害，具有很大的不確定性;另一方面，在市場經濟條件下，由于糧食生產周期長，季節性強的特點，糧食供給調整滯后于市場需求的變化，這就直接導致了市場風險的產生。而這種市場風險往往只能由糧食生產者自己承擔，無疑給糧食生產帶來沉重的打擊。

(2)糧食供給彈性與需求彈性不均衡

糧食是人類的基本生活資料，在經濟學中屬于必需品，因而糧食的需求相對穩定，其需求彈性也就相對較小。而糧食的供給由于受政策變化、技術變化、天氣變化、進出口變化等而經常出現波動，糧食的供給彈性就相對較大。導致糧食市場是一個動態的發散性蛛網市場，對糧食生產產生了很大的不良影響。當供給大于需求時，必然引起糧價的下跌，收入減少，導致下一輪糧食供給短缺;當需求大于供給時，又引起市場價格上漲，損害消費者利益。這樣就糧食短缺與過剩、賣難和買難交替出現，從而影響種糧農民的收益。。

(3)糧食生產資源相對匱乏，投資回報率低

我們一直以用不到全球7%的土地養活了全球約22%的人口自豪。但是隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，對糧食的數量和質量也在提高。而現有的糧食生產資源卻影響著糧食的生產，如近年來耕地不斷減少、人均水資源嚴重不足、水土流失嚴重、生產者素質較低等都制約著糧食生產。同時，由于糧食產品的生產周期長，季節性強，糧食生產相對其他部門資金周轉速度緩慢、投資回收期長、資本利潤率不高，缺乏對逐利資本的吸引力。因而糧食生產的比較利益較低。

總之，糧食產業的弱質性決定了不管是發達國家還是發展中國家，它都是市場經濟中的弱者，需要得到政府的保護和支持。特別是我國農業人口眾多，糧食生產資源匱乏，其弱質性更為明顯，更需要得到政府的保護和扶持。

3.糧食產業的正外部論

糧食產業具有明顯的正外部性，糧食產業作為國民經濟基礎的基礎，對國民經濟的增長與發展具有產品貢獻、市場貢獻、要素貢獻和外匯貢獻等四種貢獻功能。突出表現為通過價廉的糧食產品惠及廣大人民，通過所謂的“剪刀差”為我國社會主義工業化建設積累資金，通過農村勞動力轉移為社會主義現代化建設輸送人才。

另外，糧食產業的多功能性更加有力地證明了糧食產業的正外部性。20世紀90年代初，日本最先在其“稻米文化”中引入了農業多功能性概念，之后又相繼出現在《21世紀議程》、《羅馬宣言和行動計劃》等聯合國文獻之中。目前，歐盟、日本和韓國等一些國家已經越來越關注農業多功能性，并重新制定新的農業發展戰略。農業多功能是指農業不僅生產作為貿易對象的農產品，而且還可以通過持續的生產活動，生產農產品以外的有形或無形的價值，即農業具有商品生產和非商品生產兩種功能。糧食產業作為農業的基礎，除了確保糧食產品的供給之外，還發揮著糧食安全、容納勞動力就業、水土保持、涵養水源、調節氣候等多方面作用。

4.工業反哺農業論

工業反哺農業，是對工業化發展到一定階段后工農關系、城鄉關系變化特征的一種概括。根據安德森和速水佑次郎研究，他們發現大部分國家在工商業發展到一定階段、具備了一定的工業反哺農業能力后，為協調產業發展速度、穩定國家發展基礎，政府開始補貼農業。從國際上看，許多國家在工業化過程中都經歷過由農業哺育工業轉向工業反哺農業的過程。

一般來講，在工業化發展初期，需要用農業積累支持工業發展。農業為工業化提供積累的方式主要有:一是直接的勞動力投資;二是課征農業稅，為工業提供資本積累;三是通過工農產品“剪刀差”，為工業發展積累資金;四是通過外貿出口農產品，換取外匯，為工業發展積累資金。當工業化發展到一定階段，工業已基本具備依靠自身積累進行獨立發展的能力并成為國民經濟的主導產業時，農業也就完成了為國民經濟其他部門提供積累的歷史使命，轉變為維持國民經濟發展的基礎產業。可以看出，在農業支持工業發展階段，政府的干預對于農業資源向工業部門的轉移起著非常重要的作用。同樣在工業反哺農業階段，政府也應該發揮作用，采用合理手段加強對農業的保護和扶持。

5.戰略性貿易理論

最能給補貼存在以經濟學支持的當屬戰略性貿易政策理論。該理論是指一國政府在不完全競爭和規模經濟條件下，可以憑借生產補貼、出口補貼或保護國內市場等政策手段，扶持本國戰略性產業的成長，增強其在國際市場上的競爭力，從而謀求規模經濟之類的額外收益，并機掠奪他國的市場份額和產業利潤。這一貿易政策不但無損本國經濟福利，反而有可能提高自身的福利水平。

在新貿易理論的新貿易政策主張中，克魯格曼(Krugman)提出了戰略性貿易政策，主張對存在規模經濟速增和壟斷性行為在同國外廠商競爭時，采取關稅或對本國廠商補貼等措施，使本國廠商企業獲得“壟斷租”。并認為在存在“不完全競爭”市場中，政府積極運用補貼或出口鼓勵等措施，對那些存在規模經濟，外部經濟或大量“租”的產業予以扶持，擴大本國農產品的國際份額，以增加本國經濟福利和提高其產品的國際競爭優勢。

三、我國糧食補貼政策的現實邏輯

分析糧食補貼的基礎理論，并不能完全說明我國糧食補貼政策發生和發展的現實邏輯，我國糧食補貼政策的產生和發展既有符合糧食補貼基礎理論的內在原因，也有基于我國實際國情的客觀必然。

1.實行糧食補貼是面臨國際糧食補貼環境的需要

糧食補貼具有世界普遍性。無論是發達國家，還是發展中國家，糧食生產大國還是糧食生產小國，幾乎都有糧食補貼。發達國家經過近百年的發展，逐步形成了相對完善的糧食補貼體系。發達國家現行的糧食補貼政策逐漸建立起以農民綜合收入補貼為主，也保留了價格支持和其他生產性專項補貼等在內的糧食補貼政策。如美國不僅建立了以直接支付和反周期支付為主要內容的農民收人補貼政策，但還保留了無追索權貸款作為對農產品價格支持的政策工具，還實施了農業保險補貼、水土保持補貼等專項補貼政策;歐盟不僅實施“單一農場支付”政策，作為對農民收人補貼的主要手段，而且仍然保留了價格支持、農業貸款利息補貼、農業保險補貼等專項補貼政策。不僅如此，發達國家的糧食補貼金額也相當大，

美國2008年新出臺的《農業法案》明確規定在未來六年里財政對農業的支持規模為2900億美元，創歷史新高;日本每年的農業補貼總額超過4萬億日元，農民收入的60%來自政府的補貼。而我國的糧食補貼政策起步較晚，很多方面相對不完善，補貼規模也相對較少，糧食產業的國際競爭力也相對較弱。因此，面對發達國家強勢且完善的糧食補貼政策及其較強的糧食產業的國際競爭力，需要國家的大力補貼和保護。

此外，在世貿組織《農業協議》的國內支持條款中，允許農業補貼的政策有:綠箱政策、藍箱政策、黃箱政策等措施，允許免除削減義務的國內支持政策有:綠箱政策、藍箱政策、發展中國家三項特殊政策和微量許可等幾部分。中國在加入世貿組織時，做出關于農業補貼的承諾是:(1)中國不對農產品出口進行任何補貼;(2)在國內支持方面，中國的微量許可水平為8．5%;(3)中國在超過微量許可水平之上的黃箱政策補貼基數為零，即黃箱政策總補貼不能超過8．5%;(4)中國不享受發展中國家的三項特殊減免待遇。同時，根據世貿組織的規則和中國加入世貿所做出的承諾，中國在農業補貼方面可以享受的權利有以下幾個方面:(1)綠箱政策;(2)不超過8．5%微量許可的黃箱政策;(3)藍箱政策;(4)出口信貸。因而，我們可以充分利用世貿組織的有利政策，加強糧食補貼，增加我國糧食產業的國際競爭力。

2.實行糧食補貼是統籌城鄉發展的需要

統籌城鄉發展是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。長期以來，盡管黨和政府一直重視“三農”問題，致力于農村改革和社會發展，但是隨著工業化和城鎮化的快速發展，目前我國城鄉差距仍相當懸殊且在持續擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。一般認為，工業化通常經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段，工農業協調發展的中期階段，以及工業支持農業發展的實現階段。工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力機制主要來自非農產業，不再需要從農業吸納資本等要素，農業應獲得與工業平等發展的機會與權利，并逐步成為接受“補助”、“補償”的部門。這個階段就是二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡，工農、城鄉關系開始改善由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。在我國工業化初期，農業為工業的發展提供了大量的資金積累和勞動力。據測算從1954～1978年，僅國家通過工農產品不等價交換的方式取得的資金將近5000億元。1978年以后，經過30多年的發展，我國工業生產中的資本增長和技術水平得到大幅提升。我國國家社科院的《中國工業化進程報告——1995－2005年中國省域工業化水平評價與研究》認為，到2005年，中國的工業化進程已經處于工業化中期的后半階段;《社會藍皮書:2010年中國社會形勢分析與預測》分析認為，中國總體上已經進入工業化、城市化進程的中期加速階段。各種資料顯示，我國目前已經處于這一關鍵階段。因此，統籌城鄉發展應運而生。

統籌城鄉發展就是要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，堅決貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展，實現農業和農村經濟的可持續發展。具體來說，統籌城鄉發展主要包括統籌城鄉規劃建設、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉管理制度和統籌城鄉收入分配等幾個方面。正因如此，從2004年到2010年，中央連續七個“一號文件”的出臺足以說明我們黨和政府站在統籌城鄉發展的高度對“三農問題”的重視，而且改革糧食補貼方式、完善糧食補貼政策和加大糧食補貼力度是其題中應有之義。因此，糧食補貼政策是實現統籌城鄉發展的需要。

3.實行糧食補貼是保障國家糧食安全的需要

改革開放以來，我國的糧食生產得到了快速發展，糧食供給實現了從短缺到供求總量基本平衡并略有盈余的轉變，特別是2004年以來，糧食生產連續七年獲得豐收，取得了巨大成就，有力地支持了國民經濟的持續健康發展。但是在我國工業化和城鎮化加速推進階段，農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，隨著人口的增加、人民生活水平的提高，糧食和食物安全仍然面臨著嚴峻的挑戰。

一是資源約束壓力依然較大。首先人均水土資源占有量少是我國的基本國情。我國人均耕地僅為世界平均水平的40%，人均水資源為世界人均占有量的1/4，且水資源時空分布不均，水土資源匹配不佳;再者糧食生產的生態環境日益嚴重。由于污水的大量排放，減少了可直接利用的水資源總量;由于水污染的加重，越來越多的河流已不適于澆灌，水污染問題已成為威脅農業發展的重要因素;由于過度種植，自然地力衰退，有機肥料使用量下降，人工化肥使用量上升，導致土壤質量呈下降趨勢。這些日益嚴重的糧食生態環境問題，對糧食的產量、質量和品種都產生了很多的不利影響;最后雖然隨著2004年以來國家一系列惠農政策的實行，糧食播種面積實現了連續七年增加，但是從長遠來看，隨著工業化、城鎮化進程加快和人口的不斷增加，耕地將繼續減少，人增地減的矛盾仍十分突出。

二是糧食的比較利益仍然較低。盡管近年來糧食補貼政策的實行使糧食的比較利益有所增加，但是糧食的比較利益仍然較低。據有關資料顯示，從比較效益來看，2009年棉花價格大幅回升，收益增加，糧棉實際收益比(以棉花為1)上年的0．79下降到0．53。由于烤煙收益變化幅度與糧食相近，糧煙實際收益比(以烤煙為1)由0．35略升到0．36?？梢钥闯觯Z食的比較利益比棉花和烤煙都低，而且比烤煙低很多。2009年水稻、小麥和玉米三種糧食平均每畝凈利潤和現金收益分別為192．4元和466．7元，分別比上年增加6元和2．5元，增幅分別為3．2%和7．5%，而同期三種糧食的平均每畝總成本和現金成本分別為600．4元和326．1元，分別比上年增加38元和11．5元，增幅分別為6．8%和3．7%。很明顯，成本的增長速度快于收益的增長速度。總之，糧食的比較效益長期偏低，不利于保護和調動農民種糧積極性，一些地區已出現糧食生產口糧化、兼業化勢頭，對糧食生產構成威脅。

三是糧食需求壓力大。我國既是糧食生產大國，又是糧食消費大國。隨著我國人口的增加和經濟社會的發展，糧食需求不斷增加。據《國家糧食安全需求中長期規劃綱要(2008～2020)》分析，到2010年我國居民人均糧食消費量為389公斤，糧食需求總量達到5250億公斤;到2020年人均糧食消費量為395公斤，需求總量5725億公斤。如此大的糧食需求和眾多的人口要求我國必須保持較高的糧食自給率，不能依賴國際糧食市場。據研究，目前世界每年的糧食貿易總量2．6億噸左右，僅相當于我國糧食消費總量的50%。我國進口國內消費量的l%，就相當于世界貿易量的2%。特別是像我國重要的口糧品種大米，世界年貿易量不到3000萬噸，不足國內消費量的20%。由此決定中國糧食供給的外向性不足，利用國際市場增加糧食供給的空間有限。一旦我國大量進口糧食，不僅加劇國際糧源緊張局勢，增加國際組織糧食援助計劃的實施難度，造成國家之間的矛盾，而且還會引發國際糧食市場波動。因而提高糧食綜合生產能力，實現國內糧食基本自給，不僅是保障國內糧食有效供給，也是對世界糧食安全做出貢獻。

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責任編輯:肖 琴

F3

A

1009－3605(2011)02－0052－05

*本文系國家社科基金項目《糧食大省的糧食安全責任及實現機理研究》［編號:08BJY111］的階段性研究成果。

2010－12－16

1.占金剛，男，湖南祁陽人，湖南農業大學經濟學院博士研究生，主要研究方向:農業經濟理論與政策;2.陳湘濤，男，湖南祁陽人，湖南農業大學經濟學院博士研究生，主要研究方向:農業經濟理論與政策。