完善農村公共產品供給的財政保障機制

盛 琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

完善農村公共產品供給的財政保障機制

盛 琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

農村公共產品供給是基本公共服務的重要組成部分。農村公共產品供給在財政制度方面存在諸多缺陷，因此，改進和提高農村公共產品供給水平，必須加強制度建設，完善農村公共產品財政保障機制。

農村;公共產品供給;財政;保障機制

進入新世紀以來，與高速發展的城市經濟和享有現代文明的城市市民相比，農村社區不僅在經濟方面是落后的，而且在公共事業建設領域也遠遠落后于城市。城鄉公共產品供給的巨大差異，農村公共產品供給的缺乏，是導致“三農”問題出現與城鄉失衡的重要原因之一。2010年12月中央經濟工作會議明確提出今年的主要工作任務之一就是完善基本公共服務，創新社會管理機制。作為基本公共服務的主要內容農村公共產品供給顯然在促進城鄉協調發展、“三農”問題的解決中發揮重要作用。本文擬運用公共財政基本理論在準確界定農村公共產品的內涵、特征的基礎上，認清其在財政制度方面的缺陷，提出完善農村公共產品財政保障機制的具體對策。

一、農村公共產品的內涵與特征

農村公共產品是指相對于城市公共產品而言的，具有一定程度的非競爭性和非排他性，用于滿足農業發展、農村進步、農民需求的產品或服務。這些產品和服務會使農村受益，但其中有些社會產品或服務的受益范圍又不僅僅局限于農村地區，具有一定程度的外溢性。首先，農村公共產品是為了滿足三農需要，是為了滿足農村進步、農業發展和農民生活消費共同需要的產品，產品內容涉及農村社會的公共需求、農業生產、農民生活的方方面面。其次，農村公共產品具備公共產品屬性，其效用的外部性，使得受益范圍不僅僅局限于農村地區。第三，農村公共產品類型多樣性。農村公共產品根據受益范圍的大小可以分為全國性的公共產品、地方性的公共產品和跨區域性的公共產品。根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方政府則負責地方性公共產品的提供，跨區域性的公共產品由中央和地方共同提供或幾個地區聯合提供。另外，根據農村公共產品在消費過程中的性質不同，又可分為純公共產品與準公共產品。純公共產品是指在消費過程中具有完全的非競爭性與非排它性的產品。這類公共產品由政府供給，數量較大，但消費者偏好相差較小，收益比較均勻，不用付費。典型的有農村基層政府行政服務、農村綜合發展規劃、農村信息系統、農村基礎科學研究、大江大河治理、農村環境保護等。理論上認為，農村純公共產品同其它公共產品一樣應由政府免費提供。然而現實中，絕大多數農村公共產品是以準公共產品的形式存在的。準公共產品又稱為混合產品，兼有公共產品與私人產品的特征，在消費和受益中表現為不同時或不完全具有非競爭性和非排他性。農村準公共產品包括以下幾方面:①在性質上接近于公共產品的準公共產品:農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障、小流域防洪防澇設施建設、農村科技成果的推廣、農田防護林、病蟲害的防治等。②一般的準公共產品:如農村高中及職業教育、農村水利灌溉系統、中低產田改造、農村醫療、農村道路建設、鄉村電網建設、農村文化館等。③在性質上接近于私人產品的準公共產品:如農村電信、電視、成人教育、自來水、農業機械設備投入等。一般而言，準公共產品的供給主體可以是政府也可以是私人或市場，在供給上具有“公共”性質，在消費中卻具有“私人”性質，需要付費才能享用。最后，農村公共產品包括政府提供的，村集體、私人含企業提供的，農民自發參與提供的以及其他非營利組織提供的公共產品。

農村社區處于中國行政區劃的最低層，地域廣大而生產規模較小，農民的生產方式落后和文化素質較低，因此，對公共產品的需求更強烈。然而，農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品;而地方政府由于財力有限，所能為農民提供的公共產品也十分有限，農村公共產品短缺遠高于城市。由于農村公共產品在地域分布上有其不同于其它公共產品的地方，因此，農村公共產品具有一定的特殊性。具體表現在:第一，農村公共產品的離散性。我國農村地域廣、范圍大，不同地區農村發展程度差異大，加之農村生產具有規模小、經營分散的特點，為了使農民均等地享有基本公共產品就必須根據農村實際情況進行農村公共產品的供應，因此農村公共產品的供給不同于城市公共產品的集中供給，表現出特有的離散性。第二，農村公共產品的多樣性。我國農村分布遼闊，東、中、西部地區農村特點各不相同，表現為自然條件、經濟發展程度、風俗習慣各有特點，這些特點的差異造成了農村公共產品供給的多樣性。第三，農村公共產品的復雜性。由于農村社區生產生活的特殊性，農村的公共產品需求有很多是城市所沒有的，如動物疫病防治，水利灌溉等，這導致農村公共產品需求量大，品種繁多，供應困難，使其具有復雜性特征。我國農村生產力發展還處于相對比較落后的階段，自實行家庭聯產承包制以來，單個農村家庭抵御自然風險的能力十分有限，同時由于農村不可能像城市由個人或企業提供公共產品，因此綜合以上兩方面原因，構建政府主導的農村公共產品的供給體制就顯得十分必要。

二、農村公共產品供給中財政制度方面的缺陷

1994年我國實行了以分稅制為核心的財政管理體制改革。在這一改革中重新劃分了中央與地方的事權范圍和收入范圍。從1998年起，我國陸續在農村開展稅費改革試點，基本上形成了農村公共財政制度體系。盡管這種制度還很不完善，但農村公共品供給總體效率得以提高。2000年起，我國全面推行農村稅費改革，著力構建新的農村公共財政制度框架。這些改革在一定程度上促進了農村公共品供給的財政政策轉變，財政用于“三農”的支出逐年增加，并加強了對農業農村基礎設施建設、農業科技進步、農村抗災救災、農村扶貧開發、生態建設的支持。但是，由于我國城鄉二元結構長期形成的差距很大，許多政策在執行過程中受到傳統思維定式影響，制度變遷成本不可低估。從目前情況看，我國農村公共品供給在財政制度方面至少存在以下問題，亟待加強研究并著力解決。

1.思想觀念滯后。長期以來，我國在公共產品供給上實行兩套政策，城市公共產品基本是由國家提供，而農村的公共產品相當大的比重則由農民自籌資金或通過“投勞投工”解決。雖然國家財政每年都要通過“支持農業支出”科目向農業投入較多資金，但大都為政府涉農部門的經費，最終落實到農業和農民頭上的如小型農田水利建設補助費、抗旱費等等是少之又少。其實，以“支持”二字來界定農業支出，本身就是“二元經濟”制度安排的產物。在這種安排下，工業屬全民所有，財政對其支出屬于“投資”;農業屬集體所有，財政對其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關系，用“支持”二字似乎還有點“道理”。然而，如果財政的城市公共產品支出屬于“投資”;而農村公共產品支出屬于“支持”，對同一類財政支出行為人為劃為兩種不同性質的支出，實行兩種不同的制度安排，實際上這至少是對同樣具有中國公民身份的農民的歧視，甚至是把農民排斥在“國民”范疇之外。正是在這種“支持”思想觀念的指導下，長期以來農村公共產品有相當大的比重是由農民自己承擔，雖然這種供給機制在不同的時期有不同的體制表現形式，但基本格局、實質幾乎沒有太大的變化和本質的區別。

2.農村公共產品供給責任不清，供給主體錯位。公共產品的特點決定了政府應該是農村公共產品的重要供給主體。但在現實中，中央與地方政府在農村公共產品的供給責任劃分上不盡合理，導致了農村公共產品供給主體的錯位。具體表現在:第一，政府在某些農村公共產品供給上的缺位。與城市公共產品相比，農村公共產品主要是基礎教育、鄉村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等，其明顯特征是純公共產品少，準公共產品多，并且界限相對模糊，加之農村地域的分散和自然環境的差異，其生產帶有分散性，因而政府提供與否的收縮性較大。在我國，當涉及兩級或多級政府間的共同事務時，中央政府、各省、市、縣及鄉政府在公共產品供給責任的確認、調整機制及分擔標準等方面，缺乏一個明確有效的分擔機制，隨意性較大。根據公共產品理論，提供公共產品的成本應由受益主體承擔。全國性公共產品應由中央政府提供，而事實上基礎教育、基本醫療、計劃生育都是國家的基本國策，具有很強的溢出效應，屬于全國性公共產品，應當由中央政府提供和融資，但實際上這些供給責任推給了縣鄉政府以及村委會來負責。地方性公共產品的供給應由地方政府通過財政手段加以解決，供給量的多少由地方政府財政收入狀況決定，不能再向農民伸手。但實踐中實施的農村公共產品供給的“一事一議”方式實質是維持歷史形成的城市與農村不同的公共產品供給體制，農村公共產品仍然由農民自己承擔。第二，鄉鎮政府在農村公共產品供給過程中的錯位。一方面，由于上級政府的缺位，鄉政府承擔著與其財力不相稱的職能，支出負擔過重;另一方面，由于鄉鎮政府職能過寬，機構設置過多，生產性支出過少，影響了農村公共產品的供給。第三，村民自治組織——村民委員會在農村公共產品供給過程中的困境。村委會是農村社區內的公共物品供給的直接組織者，但在鄉鎮政府與村委會關系沒有理順的情況下，鄉鎮政府經常利用政治權威將屬于政府職責范圍內的公共產品的供給責任推卸給村委會，從而影響到村級公共產品的有效供給。

3．中央與地方事權及支出責任的界定不夠明確。提供公共產品是各級政府的主要職能，根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方政府則負責地方性公共產品的提供。但實際上中央與地方政府由于職責不盡清晰，導致鄉村兩級負擔沉重。我國1994年以來的分稅分級財政體制改革，政府事權過多下放，財權過于集中，農村基層政府財政的事權與財權不相配。中央政府把本應由自己供給的公共物品，通過轉移事權交由縣鄉政府和農村社區提供。由于中央政府在下放事權的同時，并沒有相應賦予農村基層政府和社區足夠的預算資金，只能由農村基層政府和社區自行解決，事權與財權的不統一，導致了農民負擔過重。一方面，中央與地方在農村公共產品的供給責任上劃分不盡合理，從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育，科學，文化，國防，衛生等，但沒有一個法律明確規定各層級政府在供給責任上的具體劃分。另一方面，各層級政府之間以及政府和村民自治組織之間公共產品供給責任不清，其后果必然是互相推卸責任，并最終推到基層政府和村民自治組織頭上，造成鄉村兩級負擔沉重。事權與財權不統一，這是造成農村公共產品供給不足的重要原因。

三、完善農村公共產品供給的財政保障機制

在現行的農村公共產品供給的財政制度安排下，由于鄉政府事權大于財權，就使得農民承擔了很多本應由政府供給的公共產品供給成本，這就需要國家的農村經濟政策在強調發展經濟的同時，必須加大農村公共產品的供給，而通過提高農村公共產品供給水平來改變農業的生產條件和農村生活條件是現實的地方政府的財力難以解決的，必須借助“外力”，也就是說，解決“三農”問題的重要途徑是完善農村公共產品供給的財政保障機制。

1.更新觀念，建立城鄉一體化的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品。長期以來重工輕農政策形成了今天城鄉分割的二元經濟結構，同時造成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系。目前農村的公共產品供給由于缺少一套合理的公共產品供給規則，在很大程度上實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，農民生產、生活所需的公共產品大多都是由農民以上繳稅費的方式自己承擔，農民承擔了很多本應由政府提供的公共產品供給成本，于是農村公共產品數量短缺、質量不高等問題時有出現。而城市實行的這種以政府為主導的公共產品供給制度，公共產品由政府提供，這就使得城市公共產品供給無論從數量上還是質量上都優于農村公共產品。隨著市場機制的確立，農業作為弱質產業、農民作為弱勢群體在市場經濟條件下處于十分不利的地位。因此應按照科學發展觀的要求，指導增加農村公共產品供給的各項實踐。擺脫傳統的根深蒂固的城鄉居民社會權益“天然有別”的思想觀念的束縛;在公共產品的供應的觀念上應堅持城鄉平等的非歧視性原則，在我國公共財政基本框架的建設中，財政政策的制定與實施過程中徹底改變過去支農支出的理念，徹底改變“重城輕鄉”、“重城輕農”的國家公共產品制度安排，盡快建立起城鄉一體化的均衡的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品，以加快農村經濟和社會發展。

2.以法律形式明確中央與地方政府提供公共產品的職責，實行財政分權。根據公共產品的層次劃分不同級別政府的權限與職責。政府間事權混亂是農村公共產品供給體制矛盾的癥結所在，所以明確界定中央、地方各級之間的職責范圍，是解決問題的關鍵所在。這就需要對各級政府的收入進行整理，重新界定鄉級財政的范圍，增加政府對農村公共產品供給的投入。作為公共產品的供給主體，各層級政府的責任劃分原則和依據是由農村公共產品構成上的層次性決定的。屬于全國性的農村公共產品由中央政府承擔;屬于地方性的農村公共產品由地方政府承擔;一些跨地區的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央政府在一定程度上參與和協調。對于一些見效慢、期限長、具有戰略性的純公共產品，比如農村基礎教育、民兵訓練等要納入預算支出范圍。這種政府間職責的劃分應以法律形式加以明確，以杜絕上級政府隨意下放事權，增加縣鄉財政負擔。通過新的制度安排，穩定農村公共產品的資金來源，同時從根本上解決農村公共產品的供給問題。

3.調整農村公共財政支出結構，為農村提供適宜的公共產品。現階段，我國農村經濟結構多元化，農民需求層次多樣化，農村社會發展復雜化，城鄉差別擴大化，這些特點要求政府重新明確農村公共財政支出的指導思想，調整支持農業發展的國內政策，要從價格保護政策轉向從根本上提高農業競爭力方面。這就要求一方面要加大對農業基礎設施的投入，尤其是要支持農田基本建設，支持水利基礎設施建設，支持農村電網等基礎設施建設，為農業生產提供良好的外部條件，為增加農民收入提供物質基礎。另一方面要加大財政對農村基礎教育、農業職業教育的經費投入，提高農民素質;要扶持農業科研單位開展農業科技基礎研究，加強新品種和新技術的引進推廣工作，通過財政支出結構調整支持科教興農，為增加農民收入提供科技保證。

4.精簡鄉鎮政府規模，調整鄉鎮區劃。取消農業稅，實現城鄉統一稅制，在有利于減輕農民負擔的同時，也對縣鄉政府機構改革提出了更加迫切的要求。尤其是中西部地區，許多縣鄉財政過去是以農業稅為主要收入來源。農業稅的取消將減少其財政收入，而機構臃腫等問題將顯得越來越突出。龐大的鄉鎮機構是農民負擔反彈的一大隱患。在農村公共財政體制建設中，首先應根據各地經濟發展水平，適度擴大鄉鎮區劃規模;其次要對鄉鎮政府機構規模進行精簡，重新進行職能定位，對需要保留的職位按照精簡、統一、效能的原則重新合理確定縣、鄉(鎮)兩級政府機構及人員編制，實行專業管理，既可以減少鄉鎮機構工作人員過多形成的財政負擔，又可以為農民提供更高質量的專業公共服務;再次實行政企分開、政社分開，將社會職能交給社會中介組織，把事業單位與政府職能部門區別開來并實行人員分流，這樣才能切實降低農村基層政府的運轉成本，減輕基層財政的支出壓力。

總之，隨著我國公共財政體制改革不斷深入，當前我國農村公共產品供給財政制度處于變化之中，在新的實踐中逐步形成新的特征。本文認為，改進和提高農村公共產品供給水平，必須加強制度建設，完善我國農村公共產品供給的財政保障機制。

［1］吳青梅．農村公共產品供給現狀分析與體制創新［J］．安徽農業科學，2007，(1)．

［2］葉興慶．論農村公共產品供給體制的改革［J］．經濟研究，1997，(6)．

［3］葉文輝．農村公共產品供給體制的改革和制度創新［J］．財經研究，2004，(2)．

［4］張庭軍．農村稅費改革與公共產品供給體制創新［J］．理論探索，2005，(2)．

［5］呂云濤，紀光欣．中國農村公共產品供給體制的變遷與走向［J］．中共貴州省委黨校學報，2007，(1)．

［6］邱聰江．縮小我國農村公共服務地區差異的對策分析［J］．湖南行政學院學報，2010，(1)．

［7］盛琳．推進公共財政覆蓋農村的政策選擇［J］．湖南行政學院學報，2005，(2)．

［8］旅世兵，譚晶，王廣升．對農村公共產品供給的思考［J］．經濟縱橫，2008，(1)．

責任編輯:葉民英

F8

A

1009－3605(2011)02－0066－04

2010－12－28

盛琳，女，湖南長沙人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院經濟學部副教授，主要研究方向:經濟學。