我國保障性住房建設與規制——基于天津市保障房建設的思考

■ 王 雙

我國保障性住房體系構成及政策演進

（一）我國保障性住房體系構成

我國保障性住房概念隨著時間的推移在不斷變化。目前普遍接受的保障性住房定義是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。這類住房目前包括屬于商品房但以低于市場價格出售給特定購房者的經濟適用房和限價房，針對城市低收入家庭的廉租房和公租房，當然還包括對一些林區、墾區、煤礦職工的棚戶區（危舊房）改造、游牧民定居工程。

我國保障性住房建設重點、保障對象以及保障范圍近年來也在不斷地調整和完善。1994年 《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系，這標志著福利分房轉向住房貨幣化，開始建立經濟適用房保障房體系。2007年，經濟適用房對象進一步擴大，保障對象由以前的 “中低收入家庭”調整為 “低收入家庭”，廉租房也由 “最低收入家庭”調整為 “低收入家庭”，這樣就進一步擴大了保障范圍。2010年，針對經濟適用房、廉租房、限價房和公租房制定了租售不一的保障方式，促進了保障性住房體系的進一步健全。

（二）我國保障性住房政策演進

強制性制度變遷是我國保障性住房政策演進的主要特點。自1988年提出 “住房制度改革”以來，我國保障性住房政策的發展經歷了從計劃經濟體制下由政府直接分配住房的福利政策向市場經濟體制下市場調控和住房保障制度并舉的轉變過程，政府主導保障性住房政策的制定和具體任務的實施。各階段政策與規制重點見下表。

天津市保障性住房建設現狀及問題

（一）天津市保障性住房建設現狀

近年來，天津市保障住房供應比例和建設力度持續加大。2008年，天津市制定了住房保障5年發展規劃，2011年再次推出天津市住房建設規劃(2011-2015年) (公示稿)，明確保障性住房包括保障性住房包括經濟適用房、限價商品房、公共租賃房和小城鎮還遷房。截止2010年底，天津市90平方米以下套型住房面積供應比例已超過70%，保障性住房建設量在“十一五”期間呈現逐年上升的趨勢。

規劃期內 （2011年-2015年）， 天津市將建設各類住房建筑面積9500-12000萬平方米，其中新建保障性住房5205萬平方米，包括經濟適用房約7萬套，總計445萬平方米；限價商品房22萬套，總計1845萬平方米；公共租賃房15萬套，總計675萬平方米；小城鎮還遷房2240萬平方米；新建商品住房48-75.5萬套，建筑面積為4295-6795萬平方米。

2010年，為了抑制房產投機，保證百姓對住房的基本需求，天津市保障性住房的建設規模也在不斷擴大。繼2009年已經售罄的華城麗苑、舒暢欣園和紅荔花園之后，天房雅韻、美震中環時代、華富家園、天房彩郡、嘉春園、華城佳苑、天房美域等限價商品房相繼推出。2011年初，大寺新家園、雙青新家園、淥水道、志成道及泗陽道5個項目同時開工，面積達到220萬平方米，共計4.8萬套，創國內公租房一次性開工面積最大的紀錄。

我國保障性住房綱領性政策一覽表

（二）天津市保障性住房建設存在的問題分析

天津市保障性住房建設存在的問題，既有共性，也有個性，存在以下幾個方面：

1.軟硬件配套建設滯后

首先是配套制度建設落后。政策方面，土地供應、建設模式、融資手段、財稅優惠、后期管理制度、房屋審核程序及運行機制等與保障性住房項目規劃、建設、運營、管理和退出全壽命周期各階段有關的支持性制度目前尚很不完善。其次是配套基礎設施跟進滯后。各大城市已建的保障性住房多位于城市近郊區，項目周邊多為未開發地帶。如此大規模的成片開發，造成項目相對孤立，周邊根本沒有成熟的居住區配套，或配套設施尚未開發完全。同時，保障房項目的區內配套，雖然在規劃設計過程中配建一定比例的公建項目，但在入住比例不高、消費人群與消費能力有限的情況下，不足以達到銀行、醫療等機構設立的 “最低門檻”，更不足以達到各個商家所要求的投資回報，一定時期內將造成商業設施空置。

2.建設保障性住房的激勵機制不夠健全

從全國人大對保障性住房的調研報告來看，結合天津市的具體實踐，以政府為主導、國企為主要建設單位的推動建設模式無論是在土地供應、財政支持、企業盈利、項目融資等方面均存在動力不足。這與政府目前的考核機制、土地和資金供應模式等方面因素都有關系。如何激勵各級政府和建設單位等相關單位去提供質量信得過的民生工程值得探索。

3.保障房開發選址與城市空間規劃脫節，存在潛在的 “貧富”分居趨勢

這主要涉及到保障性住房的空間規劃和設計問題。目前天津市保障房選址基本都位于中心城區以外的城郊地區，這些地區商業、教育、醫療、交通等基礎設施規劃建設水平，入住人口的收入、教育水平等均與中心城區存在較大的差距。隨著更多人口的密集和城市化進程的不斷推進，住房在某種程度上已經成為了窮人和富人之間的空間隔離器，很多居住在保障性住房的中低收入家庭人群就業相對集中在制造業、服務業等勞動密集型產業，收入相對較低。這些人聚居在一起，將有可能形成大片的低收入居住區，隨著成片開發的保障房的竣工入住未來很有可能形成新形態的貧民區。

2011-2015年天津市保障性住房結構

我國保障房建設市場規制建議

規制作為具體的制度安排，是“政府對經濟行為的管理或制約”，是在市場經濟體制下，以矯正和改善市場機制內在的問題為目的，政府干預和干涉經濟主體 （特別是企業）活動的行為， “包容了市場經濟條件下政府幾乎所有的旨在克服廣義市場失敗現象的法律制度以及以法律為基礎的對微觀經濟活動進行某種干預、限制或約束的行為”。在抑制房地產投機和保障房地產業的健康發展上，許多國家和地區采取多種措施對保障性住房進行規制，目的均在解決購房困難群體，特別是在中低收入家庭的住房問題上。如美國采取實物與貨幣補貼相結合的模式，德國以住房補貼為主，新加坡以政府建房為主。借鑒這些國家和地區的住房保障建設經驗，本文建議保障性住房規制的重點應在以下幾個方面：

（一）盡快完善住房保障的系列制度安排，為保障性住房全壽命周期管理提供法律依據

住房保障與教育、醫療、就業、養老保障一樣，都是我國社會保障基本制度的重要組成部分。在美國、日本、新加坡等國家，住房保障法律都是國家大法，其制定是各國政府的一項重要任務。發揮提升我國保障性住房政策的領導力和執行力，必須跳出保障性住房政策本身，從立法、規劃與體制層面加以突破。目前我國保障性住房建設的相關制度、政策等還不夠完善，在住房保障領域的立法嚴重滯后于現實的需要。我國應盡快將住房保障工作納入目標管理，盡快制定專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對住房保障的實施計劃、惠及對象、供應標準、資金運作方式、運作機構、保障措施等問題進行法律界定。同時，結合保障房項目的全壽命周期管理，從保障性住房規劃、建設、分配、使用和退出等環節明確保障對象、規定保障標準、水平和方式，明確各級政府在資金、土地、財稅等方面的責任，建立健全房地產產權管理、住房保障基金管理、個人信用管理等配套法規，形成較為完備的保障性住房建設管理的法律法規體系。

（二）完善激勵機制，為保障性住房提供制度保障

保障性住房建設的動力主要體現在政府和建設企業兩個主體。就目前我國保障性住房的建設和管理來看，基本屬于行政系統內的命令安排、部署與執行。目前對地方官員的以GDP增速為主的考核標準肯定與關注民生問題的保障性住房建設目標存在很大的沖突。因此將穩定房價和提供保障房建設等民生指標納入地方政府的政績考核，地方政府才能有動力。另外，保障性住房的政府定價機制與建設企業利益保障也存在沖突。只有在土地供應價格、稅費優惠等方面政府相關部門讓利，才能保證建設企業的動力。

（三）探索保障性住房建設的土地供應模式和金融創新

土地成本高和融資難是目前困擾保障性住房建設管理的兩個主要問題。這兩問題其實與本文前述的政府和企業的激勵機制不夠完善緊密相關。通過發行企業債、推出REITs、發行其他信托產品、搭建政府融資平臺等方式進行保障房建設的融資。更需要的是結合土地供應政策的調整，如政府相關職能部門通過土地出讓方式的變化，或者通過搭建商品房等建設模式的變化，降低土地成本，讓利于建設企業，降低房地產企業墊資參與保障房建設需要承擔的若干風險，如政府回購期不明確風險、成本控制等風險，從而真正體現民心和民生工程的本質。

（四）保證建設速度，更需注重提升保障房規劃設計和工程質量總體水平

現階段保障房建設不僅僅體現在量的擴張上，更應該重視給中低收入百姓帶來實在的住房水平的提升和保障。保障房的規劃建設，應該從總體平面布局、建筑風格色彩、公共服務和配套市政設施、節能措施及生態環境等方面入手，緊密結合城市空間規劃和經濟規劃，同時完善商業、教育、交通、醫療等公共服務設施，避免形成客觀上的貧困化和后續帶來的各種社會問題。