有關警力概念的若干問題研究

黃凌娟，王 駿

有關警力概念的若干問題研究

黃凌娟，王 駿

(中國人民公安大學，中國北京100038)

目前，公安機關基層部門警力不足問題與我們當前繁重的維護社會穩定、打擊犯罪、保護人權工作的矛盾日益突出，甚至直接影響了公安工作的改革與發展。因此，警力問題日益被提到日程上來。然而，要研究警力問題必然要從警力本身的內涵和外延開始。目前，對警力的理解并沒有形成統一的認識，因此在公安實踐部門以及理論界對警力現有理解的基礎上，作進一步的論證和研究，提出廣義和狹義的警力概念和內涵，并提出警力的環境因素，可以對正確、全面地理解警力起到投石問路的作用。

警力;公安實踐;環境因素

自2006年提出“三基”建設以來，公安機關警力不足，尤其是公安基層部門警力不足問題已經超越“經費保障”成為制約公安工作發展的突出難題。然而要在短時間內迅速增加警察絕對數量，以此來解決這個問題，幾乎沒有可能性。財政部門認為每增加1000名警力，國家將承擔上億的資金;政府負責編制的部門則透露，國家在公務員隊伍建設上有長遠的考慮，增加警員編制有相當的難度［1］。因此，迅速增加警察絕對數量既不符合實際國情，也不符合科學發展觀的要求。目前各地公安機關在逐步增加警力的同時，進行各種改革，例如:重慶的“警界大換血”、太原的“拆廟趕和尚”、吉林遼源、河北石家莊等地警務機制改革、河南新鄉的“撤銷分局”等優化警力配置措施。這些措施無一不是以深挖內部潛能，盤活現有警力資源，緩解日益繁重的警務工作與警力不足之間的矛盾為宗旨的。由此可見，合理配置警力資源，深挖現有警力的潛力，成為解決警力不足問題、推進公安改革、提高公安機關警務效率的必由之路。

毋庸置疑，“警力”的內涵和外延是研究警力系列問題的邏輯起點。因此，要對警力問題展開研究，首先就應當明確警力的概念。然而，目前公安實踐部門及理論界對警力的含義尚未形成統一的認識。為此，筆者認為有必要盤點各方觀點，對警力概念作進一步的研究和探討。

一、理論界對“警力”的界定

在理論界，對“警力”的解釋有不同的意見。有學者認為，警力就是指警察隊伍力量。例如:警力資源是指警察人力的實體形態和數量方面的規定性，即指在警察隊伍中行使警察職能、完成警察任務的警察數量總和［2］。又如:警力在實質上是完成公安職能，履行公安任務的力量，在形式上是有組織的公安民警［3］。再如:所謂警力資源，是指公安機關現有的人員數量、綜合素質和可開發的潛在力量的總和。也有學者認為，警力具有廣義和狹義兩個方面的含義。從狹義上來說，警力是指警察的數量，特指警察隊伍中的編制人數;從廣義上來說，不僅包括警察的數量，還包括編制、裝備、訓練、戰術、策略與社會的關系等諸多方面［4］，是指警察隊伍的綜合戰斗力與完成任務的能力，是警察指揮自身系統力量和爭取發動外界各種力量，維護國家安全和社會穩定能力的總和。

二、公安實踐部門對“警力”的理解

公安實踐部門對“警力”的理解較為一致，通常是指警察的數量。從近年來官方文件中的“警力”所指可見一斑。例如:中共中央在《關于進一步加強和改進公安工作的決議》中提出:“各級公安機關要精簡機構，減少層次，合理配置警力，使警力向一線實戰部門傾斜。”又如:2006年公安部辦公廳副主任、新聞發言人武和平在通報公安部2006年工作重點暨春節期間全國社會治安形勢的新聞發布會上說，現在的警力是個水桶狀，上下一般粗，機關到基層配置的力量差不多。怎么樣才能科學?就是金字塔形的，機關的人要少，基層的實干人要多。

三、筆者對“警力”概念的理解

筆者認為，正確理解“警力”，首先應當從“警力”一詞的構成上展開。顯然，“警力”中的“警”字是指警察;而《新華字典》對“力”字則有不同的解釋。對“力”的解釋與目前對“警力”的理解，相關的主要有三種:1．力量;2．能力;3．戰士。正是這三種不同的解釋造成理論界對“警力”有不同的理解。筆者認為要更準確地對“警力”進行定義和理解，應當在立足于構詞的基礎上，并綜合實踐和理論研究的需要。

因此根據“力”的解釋，“警力”首要含義應當是指“警察戰士”。不難理解這一詞匯的首要含義是指警察的數量。數量有應有和實有之分，但就目前研究和實踐的需要來說，從數量上理解，“警力”是指在編警察的數量，即現有警察的人數。其次，“警力”應當包含警察的能力，也就是從質量上來評價警察戰士。此時“警力”是指警察作為人而具有的特性與其警察職業的匹配性，包括警察的知識、技能、體能、性格、職業操守等方面的內容。筆者認為這兩者的含義與人力資源中的內在規定性不謀而合，因此，從這個角度可以用警察人力資源(police human resource)來闡述“警力”的含義。

從構詞方面來講，“警力”還應當有另一層含義，即警察的力量。筆者認為這是把警察作為一個部門、一個整體來評價的，這應當是從廣義上來理解“警力”(police force)。在這層含義中，不僅應當包括警察人力資源的內容，還應當包含警察作為一個職能部門，在發揮其職能作用時，其整體發揮的作用力，即警察部門的綜合戰斗力。在這層含義中，“警力”應當更強調其整體性。因此，除了警察人力資源外，還應當包括影響到警察作為一個整體發揮作用的其他因素。用系統論的理論來解釋的話，就是警察作為一個系統在運作和發揮作用過程中所涉及的各個內部要素。筆者認為這些要素可以分為兩大類:一是物質要素，例如:裝備、設施、福利、待遇等財力、物力要素;二是非物質要素，例如:警察文化、警務運作模式、警察機構內部制度紀律等。

綜上所述，筆者認為“警力”應當有狹義和廣義之分。狹義是指警察人力資源，包括警察的數量和質量，一句話而言之:是一定質量警察的數量，也是一定數量警察的質量;廣義是指警察部門的綜合戰斗力。但是，在公安實踐中，更注重于狹義的理解，而在警學理論研究中則更側重于廣義的運用。然而，在公安實踐中也不可忽視廣義警力中的要素。例如:警察監督機制，作為廣義警力中的要素，其通過監督警察工作，預防警察在發揮效能時因出現錯誤、發生內耗而削弱應有的戰斗力，而且有利于保護警察的工作積極性。而目前的監督機制卻更多地發揮著發現和挖掘警察的錯誤、進行事后懲戒的作用。這種監督機制不利于保護警力，反而會削弱警察的綜合戰斗力，在一定程度上減少警力。例如:對酒后駕駛的監督。不僅僅只有對酒后駕駛的嚴厲懲罰，更應當設計預防駕駛員酒后駕駛車輛的措施，比方進行宣傳教育、要求飯店對飲酒客人進行勸阻、提供酒后代駕等。

四、“警力”的環境因素

在討論“警力”概念時，也有學者提到在廣義的“警力”概念中應當包含另外一些要素，例如:社會關系等。筆者認為，社會關系應當是“警力”概念之外的相關要素。社會關系是警察部門作為整體與社會的其他構成發生的關系，是在警察部門之外的，不應當被警察部門所包含，也不應當被警察人力資源概念所包含。但同時，社會關系如何又會影響到警察部門職能作用的發揮。例如:提出社區警務戰略其中一方面的原因就是要改善警察部門的社會關系，以更好地、更有效地發揮警察的職能作用，使警察部門發揮出更大的戰斗力。由此可見，社會關系作為“警力”概念之外的相關因素，影響著警力作用的發揮。因此，筆者把諸如社會關系之類對警力產生影響但又不能被警力所包含的要素稱為警力的環境因素。正如公共人力資源理論中所提到的:政府部門的公共人力資源管理(public human resource management)，無論將其視為是管理公共人力資源的功能、分配公共職位的過程、不同利害關系人(stakeholder)的價值反應，還是由各種相關的政策、法律、規則、組織與程序所構筑而成的一種制度(Klinger＆Nalbandian，2003:1)，基本上都是受到其所處的環境系統中各種復雜因素交互影響而產生的一種結果［5］。因此，作為政府部門之一的公安機關研究警力問題時必然離不開對其環境的研究。

筆者認為:除了社會關系，還有一些因素應當成為“警力”的環境因素。例如:經濟環境、政治環境、法律環境以及教育、文化等社會環境。這些因素與社會關系一樣對“警力”起到擴大或減少的作用，但又無法被“警力”概念所包含，筆者把它們都納入了“警力”的環境因素中。

(一)經濟環境。經濟是一切活動的基礎，在警力配置活動中經濟也起到基礎性的作用。經濟發達的英國采用警察高工資政策，一個剛上崗的新警員的工資與大學講師的工資相近。英國警察是政府機關中少數幾個由政府支付退休養老金的部門，還享受住房、保險等多種補貼。但是在世界經濟金融危機后，為了減少政府開支，在英國警察聯合會的年度工作會議上，有超過一半的代表希望削減宣誓警察的編制，23%的人認為，以后宣誓警察的數量應“大量減少”［6］。而我國目前無法大量增加警察編制一個很重要的原因也是經濟的因素。2007年公安部召開新聞發布會，通報公安機關貫徹實施《公安機關組織管理條例》有關情況。新聞發言人武和平在會上說:“我們國家還是一個發展中的國家，特別是各級財力有限，要集中辦大事情，要辦惠及國計民生的大事情，公安機關的警力增加，應該是和社會經濟發展相匹配。”

(二)政治環境。國家穩定狀況、民主狀況、政治制度如何對警力影響也是不容忽視的。例如:不同政治環境下，警察作為和平時期的武裝力量必然承擔不同的歷史任務，例如:警務的具體內容會有所不同。任務不同，對警力的要求以及警力發揮作用的側重點也會不同。在目前，我國政治穩定但人民內部矛盾依然存在，群體性事件出現新情況、新問題，因此對警察的維穩能力、群眾工作能力提出了更高的要求，也就要求警察在這方面的素質要更高。

(三)法律環境。法律的完善程度以及執行情況都會對警力產生影響。一方面是有關警察的法律法規，例如《人民警察法》、《公務員法》、《公安機關組織管理條例》等法律法規的完善程度、落實的情況都對警力產生重要的影響。另一方面是社會各個方面的法律法規。例如:《行政法》、《治安管理處罰法》等。這些法規的完善程度如何，操作性如何都影響到警察執法的效能、效率，也就關乎警力。

(四)教育、文化等社會環境。社會環境也是影響警力一個非常重要的因素。例如:群眾的受教育程度、文化氛圍、群眾參政議政的意識以及群眾的法治意識、參與治安管理的積極性以及警民關系等無不直接影響著警力作用的發揮。

［1］治安管理呼喚科學方案［EB/OL］．http://www．sina．com．cn，2005 －09 －02．

［2］錢新寶．談新制度經濟學在警力資源合理配置中的適用［J］．貴州警官職業學院學報，2006，(5)．

［3］陳峰云．特大城市的公安警力配置初探［J］．上海公安高等?？茖W校學報，2002，(12)．

［4］王大偉．中西警務改革比較．北京:中國人民公安大學出版社，1990．2．

［5］吳瓊恩，張世杰，許世雨，董克用，蔡秀涓，蘇偉業．公共人力資源管理［M］．北京:北京大學出版社，2006．21．

［6］金艷華．英國警務改革側記［J］．現代世界警察，2008，(3)．

Study on the Concept of Police Force

HUANG Ling－juan，WANG Jun
(China People’s Public Security University，Beijing China 100038)

The ever－increasing conflict between the deficiency of police force and the onerouswork ofmaintaining social stability，fighting against crime and protecting human rights is negatively influencing developmentand reform of policing．This paper starts on the study of the intension and extension of the police force and puts forward the broad and narrow sense of it．

Police force;Policing practice;Environmental elements

D631

A

1008－2433(2011)05－0108－03

2011－08－12

2006年中國人民公安大學科研項目“首都警力配置模式研究”(06DJ16)的階段性成果之一。

黃凌娟(1973—)，女，浙江江山人，中國人民公安大學治安系講師，法學碩士;王 駿(1973— )，男，貴州貴陽人，北京市公安局西城分局治安支隊政委，公共管理學碩士。