重點領域廉政風險制度誘因及其化解

林瑞青

(佛山科學技術學院 思想政治理論部,廣東 佛山 528000)

重點領域廉政風險制度誘因及其化解

林瑞青

(佛山科學技術學院 思想政治理論部,廣東 佛山 528000)

重點領域廉政風險之制度誘因在于制度欠缺、權力失控、監管缺位和執行不力。我們應科學界定重點領域廉政風險的監管范圍,并以此尋求風險化解之道,如建立市場準入機制、完善行政程序制度、構筑公權力制衡機制、強化廉政風險監管機制、建立財政剛性預算機制和嚴格廉政風險懲戒機制等。

重點領域;廉政風險;制度誘因;監管范圍;防范機制

當前,政府及公共工程建設、國有企業重組改制及破產清算、國有企業經營管理、土地審批出讓及房地產開發、礦產資源開發、金融等領域,無疑是廉政風險的易發與多發區,社會保障、衛生醫療、國民教育,以及環境保護等民生領域的腐敗也日益突出。這些國民經濟運行的重要環節和民生領域,在配置資源和促進社會和諧方面具有極為重要的地位,但因權力過于集中且得不到有效約束,加之制度不完善且執行不力,以致成為廉政風險的“重災區”。在考察重點領域滋生腐敗的制度誘因的基礎上,勾勒了其廉政監管范圍,以此要求廉政風險的化解之道。

一、重點領域廉政風險之制度誘因

首先是重點領域的廉政制度不完善。廉政制度建設與重點領域的管理運行不相適應,存在較嚴重的脫節。在眾多利益主體面前,沒有一根有效的杠桿去衡平錯綜復雜的利益關系,以致核心利益在運行中因遭遇權錢交易等而被人為地傾向了一方利益主體。這種制度缺陷主要有三:一是共性規定多而針對性約束少。重點領域的制度規范多照搬“放之四海而皆準”的普通管理制度,并未針對本領域廉政風險易發高發環節作有效的制約性規定,于是便出現挖空心思鉆制度空子以飽私囊之亂象。二是重務虛而輕務實。多數制度以口號式、概念式作原則規定,不痛不癢,彈性較大,不具操作性;做和不做沒一個硬性指標,干好與干壞無一個合理標準,違反制度沒有觸動利益的問責制,如此這般給制度執行留下極大的自由裁量空間,其結果是形同虛設。三是制度孤立化有余而系統性不足。重點領域的運行規范尚未上升到法律或政府層面,多局限于利益集團內部的自律性規定,而自身既為“運動員”亦作“裁判員”,必不愿意自戴“鐐銬”,是故不可能與國家各項制度對接而成系統,亦不可能形成制約合力。

其次是重點領域的權力運行少制約。不可否認,重點領域的廉政風險頻發,其制度外的根本誘因在于此中有巨大利益。而面對巨大利益之誘惑,沒有了權力制約這道堅固有效的“防護欄”,缺乏自律的趨利者必然趨之若鶩、鋌而走險。當前,重點領域在廉政風險防范上,正是缺乏權力運行的制約機制。突出表現在單位責任人“一言堂”、“一只手”、“一支筆”的家長式管理模式上,公權力在重點領域中的部門化、集團化、集中化、個人化和專制化傾向日趨嚴重。而重點領域不僅在內部缺乏有效的權力制衡機制,在外部亦缺乏有力的輿論監督、政府監管和法律約束。這樣,公權力必然被無限制地濫用以飽私囊。

其三是重點領域的過程監管不到位。重點領域的管理及其項目建設,大多側重在論證、立項環節上,而在立項之后的整個實施過程及項目績效評估則監管甚少。于是,一些主要領導干部不照章辦事、不按法定程序辦事,在桌面上似按原則辦事,而在桌底下卻是暗箱操作謀私利。即便有監管,也是力度有限,多走形式。一方面因重點領域在管理和項目運作上有較強的專業性、復雜性和長期性,廉政風險的隱蔽性很大,以致監管工作如蜻蜓點水、虎頭蛇尾,最終不了了之。于是,腐敗分子就利用監管漏洞,巧妙隱蔽,以規避制度和法律的約束。另一方面,重點部門領導精于官場鉆營、尋找庇護傘、“疏通”監管部門,甚至將之“拉上船”,結成“利益共同體”,監管也必然成了形式。

其四是重點領域的制度執行不得力。制度和法律一樣,其重要功能之一是威懾,它使人明了制度和法律的強制力,以致重點領域的人員畏于以身試法。但當該功能喪失時,其存在已形同虛設。具體而言,重點領域管理制度或法律的威懾功能有三:一界定是否違規、是否合法,是則可為,否則不可為;二對企圖違規違法者予以以身試法的警戒,警鐘高懸;三對違規違法者予以制裁,違規者予以行政處理,違法者還要追究法律責任,以儆效尤。但其威懾力卻取決于兩個前提,一是制度應得到切實執行,違規違法要得到應有懲罰;二是對違規違法行為的懲罰要及時有力。因為,當身邊的違規違法行為能得到確定有效的懲罰時,必將使人警戒深刻且心存畏懼;而其得到應有懲罰的時間越短,就越能體現制度和法律的效益和威懾力。因為任何人都有趨利避害心理,制度和法律的確定、及時的懲罰,使之預知違規違法將帶來被懲罰的痛苦和更多利益的喪失,從而趨利避害,制約違規違法行為[1]79-81。然而,當前許多重點領域的制度執行不盡如人意,有法不依、違法不究、執法不嚴、執法違法。而最終是大事化小、小事化了,“官照做、票照要”。故在制度被束之高閣后,腐敗亂象亦不足為奇。

二、重點領域廉政風險監管范圍之界定

(一)政府采購及公共工程建設領域

在政府采購方面,其監管范圍應涵蓋各級國家機關、事業單位以及有關團體組織,在使用財政性資金采購或招標依法制定的集中采購目錄內(或超限額標準)的物品、工程及服務等行為。而在公共工程項目方面,包括政府亭臺樓堂工程、交通工程建設(道路、橋梁、機場等)、城建項目及災后重建等領域,其監管范圍應涵蓋新建及養護改善工程的勘察、設計、施工、監理、重要建材及儀器設備采購等業務的發包、承包及轉包行為。更要以政府投資及使用國有資金的項目為重點,深化項目管理制度建設,著力解決違規審批、未批先建與決策失誤造成重大損失等問題,遏制招投標過程中的徇私舞弊現象,化解工程建設中的違規征地拆遷、截留克扣補償金、挪用資金、偷工減料、降低工程質量等難題。

(二)國有企業及國有金融機構的經營管理領域

它包括其重組改制與破產清算、經營管理兩方面。國有企業和國有金融機構占有和使用較多公共資源和壟斷資源,理應成為廉政風險防范的重點。在國有企業重組改制與破產中,應將監管重點放在企業國有產權轉讓和破產清算行為上,強化對企業兼并重組或清算的過程監督,依法規范操作,按程序辦事,防止國有資產流失,維護職工合法權益。在國有企業和國有金融機構的經營管理上,要對國有企業負責人薪酬管理、補充保險、職務消費和挪用侵占等行為進行監管,并健全國有企業、國有金融機構領導及高管人員收入申報與公開制度,強化對其主要負責人的經濟責任審計;還要加強國有資本經營預算、企業業績考核、境外國有資產經營管理、資產損失責任追究等方面的監管。

(三)土地審批出讓及礦產資源開發領域

國有土地使用權與礦業權出讓,為當前公共資源配置最為重要的領域,甚至成為地方財政的主要來源之一,故為地方政府樂此不疲的領域,亦為腐敗易發高發領域。為此,應健全國有土地使用權市場公開交易制度,經營性用地(商業用地、住宅用地等)、工業用地和公益性用地均應依法采取公開招標、拍賣、掛牌等方式出讓。對其廉政風險的監管,應包括國有土地招標、拍賣、掛牌出讓,國有土地劃撥、協議出讓,征地拆遷、補償安置,項目用地申報與審批,耕地保護、用地閑置,地價評估、土地用途變更等行為。而在礦產資源開發方面,要大力深化探礦權、采礦權等礦業權出讓的市場化改革,要嚴格監管采礦權的招標、拍賣、掛牌出讓,采礦權許可,重大采礦權轉讓,礦產資源補償費征收與減免等行為,杜絕入股或參與經營等行為。

(四)房地產開發、社會保障、衛生醫療、國民教育及環境保護等民生領域

當前,政府在民生領域的財政投入巨大,強化其資金安全和項目質量監管勢在必行。在房地產開發方面,要對建設用地出讓、土地開發期限、房屋建設與銷售期限、房屋預售許可證審批、房屋銷售價格以及房屋預售款使用等環節進行監管;對政府保障性住房建設、管理和分配加強監督檢查,以確保建設項目順利實施。在社會保障方面,要對社保基金、住房公積金、扶貧救災資金、“三農”資金及政府各類專項資金的審計監管,規范資金管理和運行,確保資金安全。在衛生醫療方面,要加強對公立醫療衛生機構的藥品器械招標采購、醫療服務收費(包括亂檢查、亂開藥、亂收費及開單提成等)行為的監管。在國民教育方面,要重點監管教育資金使用、學校收費、招生就業等行為。在環境保護方面,要重點監管環保資金使用、環保工程建設、環保審核審批、環保稅費征收等行為,以及環境建設項目的評價審批、竣工環境保護驗收、工程招投標、工程發包承包、項目付款等環節。

三、重點領域廉政風險防范機制建設

(一)建立重點領域準入機制,化解廉政風險的外部誘因

所謂廉政準入,主要指從事與重點領域相關項目合作或經營的單位和個人,只有具備相關資質且無行賄、造假等限制性不良記錄,并能遵紀守法及恪守廉政規定者,準予進入相應重點領域從事招投標或經營活動。故各重點領域應聯合政府廉政監管部門,建立健全廉政準入企業動態信息庫,嚴格遵守廉政準入條件,認真篩選夠資質、信譽好、有能力的單位和個人進入相應重點領域從事招投標或經營活動。在廉政準入管理上,要確保長期警誡教育與實質審查監督相結合、維護合法競爭秩序與查處違紀違法行為相統一。凡在招投標或經營過程中,出現以行賄、欺詐等手段承攬工程,搞不正當競爭或違法犯罪活動的,應依照法律法規及廉政準入規定,追究企業及其直接責任人的法律責任,并酌情對企業予以警告、停業整頓、降低資質等級、吊銷資質證書、吊銷營業執照。還應考量其所造成的廉政風險程度,予以一定期限的重點領域準入限制,甚至取消其招投標或經營資格,以利于化解廉政風險的外部誘因。

(二)完善行政程序制度建設,杜絕“暗箱”違規操作行為

程序公正是重點領域依法管理和依法行政的根本基石,是實體公正與結果公正的前提,更是防范廉政風險的重要保障。當前,重點領域廉政風險的發生,多為不按法定程序辦事或程序不規范所致。故各重點領域應將建立并完善行政程序,作為規范行政行為和防范廉政風險的工作重心,確保重點領域的建章立制、決策審批、執法監督諸環節均有規范的程序。既要禁止做什么,更要規范怎么做。在重點領域立制與決策上,要將專家咨詢、公眾參與、合法性審查、集體討論決定等列入必經程序予以規范;在事項審批與執法上,要將每一環節及實施步驟程序化,杜絕長官意志與“暗箱”操作,避免執行中的隨意性;在行政監督上,重點領域的行政程序要向社會公開,其行政行為均應接受社會監督并有可操作性的監督程序。對違反法定程序而發生廉政風險或造成嚴重后果的行為,應依法予以降免職務、開除公職、法律制裁,并沒收其非法所得。

(三)構筑公權力運行制衡機制,落實廉政責任人問責制度

要有效制衡公權力運行,首先應建立領導集體決策制度、決策責任追究制度,凡重大審批事項、重大項目安排、大資金使用、重要干部任免等均要由集體作決定,變“一言堂”為“眾議堂”,以制衡“一支筆”的權力擴張;其次是建立重要事項多重審核審批制度,杜絕“一夫當關”的個人專斷獨行;三是堅持審批、決策事項的公開制度,健全質詢、聽證、公示和群眾評議制度,有效接受公眾監督;四是減少行政審批權,取消一般事項審批權,發揮市場在資源配置中的作用,以減少權力尋租機會;五是推行崗位輪換制度和突擊稽查制度,避免廉政風險麻痹和“關系網”的形成。同時,要有效落實廉政責任人問責制度,對招投標或經營活動雙方(企業或個人與重點領域單位),在簽訂業務合同時要簽署《廉政責任書》,載明廉政準入責任、廉政管理責任等,以警示雙方可能發生的廉政風險,防患于未然。一旦發生廉政風險,將對廉政責任人堅決予以問責。

(四)強化廉政風險監管機制,優化外部社會輿論監督環境

基于利益關系,廉政風險的內部監管力度往往極其有限,外部監管必然成為其最有效的制衡力量。故應充分調動各方監督力量:一是重點領域的行政主管部門,對應監管行為實施全方位、全過程監管,做好預防性警示教育,發現違規及時查處,發現違紀違法行為及時移交紀檢監察或檢察部門處理;二是紀檢、監察機關,應對監察對象的廉政準入、行政程序等問題提出監察建議,并協調對大案要案的查處工作;三是檢察機關,在查處違法犯罪案件的同時,對涉及廉政準入、行政程序問題提出檢察建議;四是新聞媒體,要制定《新聞法》,賦予媒體記者社會監督權力;五是社會公眾,要讓公眾對涉及自身利益的審批、決策事項知道如何監督,拓寬公眾向重點領域提意見與建議的渠道。誠然,重點領域的廉政風險防范是一項長期性的系統工程,故還應建立檢察、紀檢、監察、行政主管等部門定期聯席會議制度,由紀檢部門召集,分析和通報監管中的廉政險情,對違規事件和現象提出處理方案。

(五)建立財政剛性預算機制,確保政府投資及財政資金安全

財政資金管理與使用無疑是廉政風險高發區,亦為公眾高度關注。對此,應重點抓好四點:一是建立政府財政剛性預算制度,建立并完善公共收支、財政投資、政府性基金、社會保險、國有資本經營等覆蓋政府所有收支的剛性預算體系,強化預決算核銷,嚴格預算調整,嚴禁超支行為,將財政預算法律化,賦予剛性約束力;二是嚴格執行“收支兩條線”制度,加強對行政收費及罰款部門的監督,禁止挪用或違規截留款項,堅決整治任何形式的“小金庫”;三是推進財政預決算公開制度,不僅公共收支、政府投資支出等預決算要公開,甚至行政經費預決算也要透明,讓公眾知道政府花了多少錢、辦了什么事,從而有效地監督政府[2];四是完善政府投資監管機制,強化項目決策、項目公示、公開招投標等環節監管,并建立投資績效評價及投資責任追究制度。

(六)嚴格廉政風險懲戒機制,堅決及時查辦違規違法案件

懲治重點領域腐敗最直接最有力的手段,無疑是及時嚴厲地查處違紀違法案件。為此,首先應大力拓寬重點領域的糾腐渠道。不僅要高度重視公眾信訪工作,完善舉報人及證人保護制度,健全網絡舉報與受理機制,發揮群眾在懲治和預防腐敗中的積極作用,還要注重從巡視、審計及媒體反映等渠道發現腐敗線索。其次應重點查辦大案要案。不僅要嚴肅查辦重點領域中的官商勾結、權錢交易等商業賄賂案件,又要查處投資入股或參與經營關聯企業的案件[3]12-16,還要嚴查利用職權插手或干預事務、隱瞞或包庇重大事故、充當“保護傘”等以謀取非法利益的案件。其三是及時嚴查腐敗案件。對重點領域的腐敗案件要查辦及時、依法嚴懲,以彰顯政府反腐倡廉的決心、強化反腐法律的威懾力、提升社會公眾對政府的信任。其四應重視集體腐敗行為。當前,重點領域以“兩本賬”、私設“小金庫”、集體私分濫發、集體揮霍浪費、集體受賄、集體違紀等為典型的“集體名義”腐敗行為愈演愈烈,但對集體腐敗的懲治力度極其有限,故應加大集體腐敗的法律制裁,以遏制集體腐敗的蔓延之勢。

[1]林瑞青.論青少年法制教育的功能[J].江蘇廣播電視大學學報,2006(1).

[2]溫家寶.加強重點領域反腐倡廉制度建設,切實提高制度執行力[EB/OL]..http://news.163.com/10/0329/07/62U6VD5O000146BD.html.2010-10-29.

[3]溫家寶.圍繞大局,突出重點,深入推進政府廉政建設[J].國務院公報,2006(11).

On System Incentive of Corruption at Area of Focus&Countermeasure

LIN Rui-qing
(Department of ideological and political theory,Foshan University,Foshan Guangdong 528000)

System incentive of corruption at area of focus lies in faultinessof the system,misuse of power,lacknessof supervision and slacker enforcement.It should be scientifically defined on the supervision area at area of focus,so looking for countermeasure on how to govern corruption.We should set up market access,perfect the procedure system,construct control mechanism in executive power,lay stress on the supervision system on governing corruption,construct the system of financial accounts,set up the system of strict punishment.

area of focus;corruption;system incentive;area of supervision;prevention mechanism

D616

A

1673-8861(2011)01-0013-04

2011-01-09

林瑞青(1973-),男,廣東惠州人,佛山科學技術學院思想政治理論部副教授,法學碩士。主要研究方向:思想政治教育。

佛山市2010年哲學社會科學規劃項目(2010-S2)。