農村群體性事件的社會成因與治理路徑

周 鈞

(河池市社會科學界聯合會,廣西 河池 547000)

農村群體性事件的社會成因與治理路徑

周 鈞

(河池市社會科學界聯合會,廣西 河池 547000)

農村群體性事件日趨嚴重,已成為現階段直接影響社會穩定的重要因素。農村群體性事件是社會轉型期間社會沖突的集中體現,利益博弈失衡、社會保障缺乏、訴求渠道不暢、預警機制不全等社會因素的存在是其發生的社會根源。治理農村群體性事件應該采取優化分配格局,成立農會組織,完善社會保障、加強法治建設、健全防范機制等措施。

群體性事件;社會沖突;利益博弈;預警機制

近年來,隨著社會轉型和經濟轉軌,社會整體結構、資源結構、區域結構、組織結構都在發生著重大轉變,農村許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現,群體性事件呈上升勢頭。農村群體性事件客觀反映了社會利益整合過程中,民眾權益意識增強對社會秩序影響的狀況。現階段農村群體性事件可以分為社會性、經濟性、政治性三類,大多數是由社會和經濟領域民生問題引起的,涉及政治性質的極少[1]25。社會沖突理論學家L·科塞認為,在不毀壞社會結構的前提下,使社會不滿情緒發泄出來,將有利于維護整個社會的穩定和團結[2]12-34。因此,在社會沖突的視角下,研究農村群體性事件的特征及社會成因,對探尋農村群體性事件的治理路徑,維護社會穩定有重要意義。

一、農村群體性事件特征

(一)數量逐年增加

據調查,當前我國群體性事件正呈高發態勢,在很多地方已成為影響社會穩定的主要問題。數據顯示,我國群體性事件從1995年的超過1萬起,持續增加到2005年超過6萬起,2007年已經超過8萬起,平均每天多達200余起,從增長速度看,1994～2004年,全國群體性事件年均增長22.2%,參與人數年均增長17.8%[3]139。在這些大量發生的群體性事件中,農村群體性事件占有相當大的比,并且數量仍在不斷上升,規模不斷擴大,涉及面越來越廣,行為方式越來越激烈。

(二)參與主體廣泛

農村群體性事件的參與主體一般是利益受到損害的農民。目前,一些因小部分群眾利益受損引發的農村群體性事件,宗族勢力、鄉鄰、親戚、朋友都會參與進來,一些不明就里的外部人員受到某種蠱惑性、煽動性的宣傳主動加入,有時一些對政府和社會不滿的人員也加入其中,參與主體極其廣泛。參與人數少則十幾人,多則幾百成千人。農村群體性事件大都會經歷醞釀、產生、發展和激化的過程,其組織者往往是該地區具有較強組織活動和形勢判斷能力的人,多數為出外打過工或當過兵的中年男性,個別農村基層黨員干部也會參與組織策劃。

(三)矛盾誘因復雜

根據農村群體性事件矛盾對象的不同,將其分為三類:第一類是由政府的行政行為不當引起的,如征地拆遷、庫區移民安置、代課老師清退、計劃生育、社會保障、復員退伍軍人安置、各種亂收費亂攤派等;第二類是由企業等經濟主體的不法行為引起的,如環境污染、拖欠克扣農民工工資、企業改制、醫療事故、坑農害農事件;第三類是由與其它平等主體之間的矛盾糾紛引起的,如山林、水利、土地權屬糾紛,交通事故等。這些矛盾如果處理不當,都可能引發農村群體性事件。

(四)表現形式多樣

農村群體性事件輕則表現為集結人員到各級黨政機關上訪、靜坐、抗議、請愿,在互聯網論壇發表不實言論,在公共場所張貼印發大字報、游行示威,在糾紛地懸掛白底黑字橫幅牌匾等;重則堵塞公路、鐵路等交通線路,占領公共場所,聚眾滋事、械斗,長時間阻礙施工;更有甚者圍攻黨政機關、攻擊毆打執法人員,對企事業、黨政機關進行打、砸、搶、燒等。這些行為嚴重影響社會穩定和經濟發展,甚至造成人員傷亡,財物被毀。

(五)處理難度較大

群體性事件大多是因矛盾沒有及時解決而產生的。事發后,解決這些矛盾又涉及到民事、經濟、治安、行政等方面的工作,內容繁多,關系錯綜復雜。特別是庫區移民安置等一些歷史遺留問題,當時的政策與現在的政策相差較大,牽涉的地域、人員又廣,非常難以理清。有的農村群體性事件,被境內外敵對勢力滲透、插手,企圖使人民內部矛盾復雜化、政治化,制造政治事件;還有極少數別有用心、唯恐天下不亂的人,甚至無中生有,借機煽動群眾鬧事。處理農村群體性事件必需各級各部門共同努力,做大量艱苦、細致的工作。

二、引發農村群體性事件的社會成因

(一)利益博弈失衡

引發農村群體性事件最根本、最直接的原因是以農民為代表的弱勢階層與以政府為代表的強勢階層在利益博弈中的地位過于懸殊并趨于對立。在任何社會中,以群體性沖突的形式表現出來的利益博弈都不可避免。但在政府包辦一切的傳統社會秩序控制模式下,政府與農民之間處于直接利益博弈的狀態,并且政府處于絕對的強勢地位。最明顯的莫過于農村土地征收,現行的做法是政府低價征收農用地,然后高價出售給開發商,農民從征地中獲得的實際利益甚少[4]271。

由于利益博弈失衡,一部分人暴富起來,而農民等弱勢群體增收緩慢,貧富差距越拉越大。收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距,已從1988年的7.3倍上升到2007年的23倍[5]。據北京師范大學經濟學教授鐘偉統計,大陸50個富豪的資產即相當于5000萬農民年純收入,300萬個百萬富翁的資產,相當于九億農民兩年的純收入。隨著貧富差距擴大,加之財富分配的不公,直接導致弱勢群體產生“仇富”、“仇官”、“仇不公”的社會心理,這種不良社會心理成為引發群體性事件的情緒基礎。

(二)社會保障缺乏

隨著經濟社會發展,農村原有的家庭、集體、土地保障功能弱化,而醫療、教育、養老、防災救災、扶貧、五保供養、優待撫恤等方面的負擔逐漸增加。長期以來,國家財政向城鎮居民教育福利、衛生福利及其他社會保障資源傾斜,投在農村社會保障上較少,這與市場物價上漲和農民生活水平普遍提高的狀況不相適應,農村貧困人口得不到有效援助,城鄉之間差距持續擴大。國家統計局數據顯示,2009年城鄉收入比為3.33比1,為1978年來最大水平[6]。另外,農村老年人、殘疾人、下崗職工、代課老師、退伍復員軍人、婦女兒童的福利事業發展也滯后。

農村社會保障制度的缺乏和保障水平的明顯偏低,實現收入分配公平,縮小貧富差距,約束社會矛盾的社會保障功能也就無法實現[7]117。如果缺乏社會保障,人們就會感覺生存環境的不安全,容易造成恐懼和怨氣,一有機會,這些有著相同遭遇的群體就會聚集起來借機發泄不滿。

(三)權益難以保障

農民的權益包括政治權利,經濟、社會權益。政治權利包括平等權、自由權、生存權、參政權、自治權,農村基層民主政治中的選舉權、被選舉權、知情權、參與權、決策權、監督權。農民卻很難享受到這些政治權利,各項權益也沒有保障,這與農民日益增長的權益意識相矛盾。比如一些農民要求公開村級財務、按群眾的意愿選舉村委干部得不到滿足,從而引發群體性上訪事件。

沒有平等的政治權利,也就不可能有平等的經濟權益,社會權益。農民經濟、社會權益上的不平等主要表現在:土地承包權益不時受到侵犯,生產經營自主權不時受到剝奪,就業權益得不到根本保障,受教育不平等,經濟利益受到損害。由于權益得不到有效保障,農民成為政治上、經濟上、社會上的弱勢群體,受到來自各方面的漠視和損害。在權益受到侵犯,保障無力的情況下,他們被迫選擇“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思維方式,錯誤地認為只有把事情鬧大,政府才會重視,事情才會解決。

(四)基層組織弱化

隨著市場經濟體制的逐步建立,農業稅及各種鄉統籌、村提留的廢除,農民對基層組織的經濟依賴減少。基層組織對農民的行政管理和控制嚴重弱化,基層干部的號召力、凝聚力和說服教育作用也大大減小。當前,基層政府存在著嚴重的越位、錯位和缺位的情況,管了許多不該管、管不好的事,該管的事又不好好管。比如無視市場經濟規律隨意調整農業結構,代替中介組織與農民簽訂合同,而對教育、科技、文化、衛生等基礎設施建設重視較少[8]18。隨著農民市場經濟意識,脫貧致富的渴望不斷增長,基層組織不轉變職能,使之適應社會發展需要,就會導致干群關系淡化,并且在矛盾沖突中趨于緊張。

由于基層政府的“條、塊”管理模式仍然存在,“上有千條線,下面一根針”,上級部門的業務都成了行政指令,交通整治、城鄉清潔、征地拆遷、合作醫療、安全、農業結構調整、計劃生育、甚至報刊書籍發行等都是通過行政力量去推行的,上級根據完成任務的情況來考核基層干部的政績[9]186-187。基層政府除了忙于完成上級的任務和應付各項檢查外,難有時間和精力來研究和解決農民關注的熱點、難點問題,引導農民發展市場經濟;對一些屬“塊”管理的部門,基層政府又難以整合其優勢,發揮作用。

(五)訴訟渠道不暢

司法救濟是法治社會保障群眾權利最后一道門坎。但目前我國法院在人、財、物等方面仍受制于地方黨政部門,大量農村財務不清、土地承包爭議、強制征地拆遷、毀壞青苗農田水利設施、政府有關部門承諾不能兌現等涉及地方政府利益的案件在當前兩審終審制模式下,往往難以得到公正的救濟。在司法救濟不能查明事實、解決問題、兌現承諾、保障利益的情況下,農民被迫選擇非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明顯的上訪[10]46。

經歷過上訪的農村群體性事件,其產生的過程是:向基層組織反映問題(要求得不到滿足)-到上級部門上訪(要求有關部門處理,有關部門互相推諉-繼續上訪、越級上訪(結果相同)-群體性上訪或其他形式的群體性事件(領導高度重視,基層干部進村入戶做群眾思想工作,矛盾暫時趨于平息)。在傳統的社會控制秩序下,政府有關部門和領導對群眾的基本訴求往往不夠重視和理解,對群眾過激行為不能及時糾正和制止,矛盾無法在萌芽狀態解決,利益要求不能滿足的群眾也就容易聚集在一起,最終形成群體性事件。

(六)預警機制不全

一些重大群體事件看似突然爆發,實際上都經過了“民意-民怨-民怒”的過程,并非不可逆轉和無法先期控制,這與政府預警機制不全有很大關系。預警機制不全表現在:一是對民意不夠重視,缺乏對民意的制度性回應機制;二是對民怨視而不見,或敵視對待,簡單粗暴的壓制、恐嚇、打擊,使沖突愈演愈烈;三是忽視對民怨的監測,未建立起高效的社會心理預警機制,無法及時發現、分析、追蹤了解民怨的發展變化;四是未建立起有效的信息傳遞和信息處理機制,缺乏信息監測、信息搜集、信息傳遞、信息處理、信息識別、信息發布等方面的制度。

由于預警機制不健全,矛盾發生初期,很難引起政府有關部門和領導的重視,事發后信息又不及時公布,群眾很容易被情緒化的謠言所掌控,產生強大的共鳴和沖動,可以控制和化解的矛盾就會迅速升級為難以控制的重大群體性事件。

三、治理農村群體性事件的路徑

農村群體性事件雖在一定程度上打破了社會活動的組織性和社會關系的協調性,使社會生活處于波動之中,但不具有本質上的對抗性和不可協調性。如果群體性事件的治理路徑選擇不當,極可能引起社會動亂,危及到整個社會的穩定。根據對農村群體性事件特征及其社會成因的分析,治理農村群體性事件應當主動消除其存在的社會根源,才能形成社會積極長期的穩定。

(一)優化分配格局,縮小貧富差距

改革開放以來,我國經濟建設取得了巨大成績,經濟總量世界排行第三,但財富過于集中,兩極嚴重分化。據世界銀行測算,我國的基尼系數已達0.47,成為全球兩極分化最嚴重的國家之一。要改變這一不合理的狀況,實現財富共享,最為有效的辦法是:

1.建立稅收調控制度。通過稅收增減來調節和縮小社會貧富差別,進一步提高個人所得稅的起征點,減少普通百姓的征稅額,取消低收入者的納稅,開征遺產稅、財產贈予稅、房地產增值稅、暴利稅等稅種,將從企業征收的“增值稅”改為到流通環節征收的“消費稅”[11]。

2.建立公平分配的法律保障制度,從根本上消除“制度化竊貧濟富”的弊端,改革現有的公共投資、公共財政和社會救助等法律制度,修改在土地、自然資源、環境、產業、勞動就業、融資等方面利益分享法律制度中的不合理因素,清除財政稅收、社會保障、勞動利益保護等法律制度方面對弱勢群體的不利規定[12]。

(二)完善社會保障,提高國民待遇

完善的社會保障制度是緩和社會矛盾、維護社會穩定的“安全閥”和“減振器”,雖然目前農村已經建立起以農村最低生活保障、新型農村合作醫療保險、農村孤寡老人集中供養等內容的社會保障制度,但仍然不完善,農民的國民待遇有待進一步提高。

1.健全農村社會保障體系,擴大覆蓋范圍,將住房、失業、養老、子女上學、安全、生活等農民最為關心的問題納入社會保障范疇。

2.提高農村最低生活保障、五保供養的發放標準,擴大農村養老保障的覆蓋面;完善農村合作醫療保險制度,防止因病致貧、因病返貧現象發生。

3.逐步實現社會保障機構社會化管理,減少行政干預和管理;采取市場化運作的方式,實現社會保障資金不斷增值,確保農村社會保障受益人群成倍增長,保障范圍不斷擴大,保障水平逐步提高。

(三)轉變政府職能,強化服務意識

從社會控制角度來看,農村群體性突發事件實際上就是農村社會秩序失控的重要表現。要使社會秩序具有穩定的狀態,實現有效的社會控制,應當建立科學而完善的基層組織體制。

1.理順鄉鎮“條、塊”關系,取消、下放和移交一些不該管的事項,加強資源管理、環境保護以及涉及群眾利益、關系國計民生的社會管理;建立服務群眾的長效機制,把鄉鎮民政、土管、司法、信訪、計生、環保、綜治等多個職能部門統一組織起來,提供政策、法律、信息、技術等方面的咨詢,對群眾所需要解決的問題,實行“一站式”辦結[8]20。

2.健全村民自治制度,推進農村民主法制化進程,對村民普遍關心的事項及時公布,讓村民對村委會實施有效監督,完善村民管理和村民會議制度,避免村干部擅自代替村民當家作主,暢通民主渠道。

3.加強引導農民發展市場經濟,從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調節,工作思路由抓生產向抓市場轉變,工作方式由管理型向服務型轉變,通過建立獨立的經濟合作組織,為農民走向市場提供組織性服務。

(四)成立農會組織,代為利益博弈

根據農村社會問題學者米格代爾的分析,分散的農民可能是社會的“革命者”,而有組織的農民則可能是社會的改良主義者甚至是保守主義者。我國的臺灣、日本、韓國等都非常重視農會組織,農會已成為組織發展農村經濟與保障農民權益的主要模式。通過農會把分散的農民組織起來,由農會代表農民與政府等社會強勢階層進行利益博弈,將有利于改變農民相對低下的社會地位,提高農民的組織程度,使強勢集團濫用權力的行為受到制約,群體性事件也可以得到緩沖和調解。

隨著政府行政權力逐步從社會經濟領域中退出,具有組織化、秩序化的農會有利于保障農民最基本的政治、經濟、社會權益,為農民獲得平等的市場交換權利、公正的司法裁判待遇服務,并監督基層政權嚴格執行國家在農村的各項政策,使農民享有國家應該賦予農民的各項實際利益。同時,政府可以通過農會了解農民的愿望,形成政府與農民之間有序的信息傳遞渠道,為制定和調整農村經濟發展政策提供依據。農會還可以為農村專業合作組織更順利地進行市場活動提供服務。

(五)加強法治建設,暢通訴求渠道

法治是政治文明發展到一定歷史階段的標志,在法治社會,解決糾紛的地方是法院,而非其他機構,但目前,我國民主法治建設與經濟社會發展的要求還不完全適應[13]。需進一步加強法治建設,通過法律途徑及時、公正、公平地解決農村糾紛,化解民怨,整合社會利益沖突。

1.大力開展法律宣傳教育工作,利用廣播、黑板報、標語、宣傳欄等平臺,把與農民生產、生活密切相關的法律、法規作為宣傳的重點;司法所、派出所、基層法庭、調處辦、綜治辦工作人員在實際工作中,要以案說法,增強宣傳教育效果。

2.將信訪工作納入法治建設軌道,為困難群眾和弱勢群體無償提供法律援助,提高公民和公職人員的法治觀念;對涉及經濟糾紛、民事糾紛、勞動仲裁、土地監察、拆遷安置、婦女兒童權益保護等有法律、法規、規章、條例可循的案件,要引導群眾向司法和行政部門提出訴訟、行政復議和仲裁請求。

3.對以利益要求得不到滿足為借口纏訪、纏訴的人員、沖擊黨政機關,聚眾擾亂社會秩序的首要分子、插手群體性事件的敵對勢力、伺機聚眾鬧事的人員,應依法予以懲罰。

(六)樹立危機意識,健全防范機制

據研究,群體性事件爆發期是與社會轉型期同步進行的。美國完成社會轉型用了60年,即人均GDP從1000美元到3000美元;英國用了70年,即人均GDP從1000美元到3000美元;日本用了26年,即人均GDP從1000美元到6000美元。2003年我國人均GDP剛達到1000美元,要完成社會轉型,達到GDP人均6000美元,還有很長一段距離,今后一段時間里仍是群體性事件發生的高峰期[14]。各級政府應當樹立危機意識,健全防范機制,有效地控制和防范農村群體性事件發生。

1.建立科學的社會預警機制。在鄉鎮、村委會建立批評、建議、申訴、控告、檢舉制度,各基層組織要收集民情、民意,對可能出現的群體性事件做出科學預測,及時報送信息[15]31。

2.健全多方位、多層次的信息網絡機制。公安、信訪、綜治、政府、基層組織等部門要廣辟信息渠道,加大農村熱點、難點問題及不安定因素的排查力度,對收集到的可能發生群體性事件的苗頭性、傾向性信息,在第一時間內及時上報;對群眾反映的熱點、難點問題,應加強綜合分析,組織專門力量進行深入細致的調查研究,弄清原因,制定對策建議。

3.建立起預防、化解人民內部矛盾的動態、長效管理機制。對人民內部矛盾發生規律、發展趨勢進行前瞻性研究、量化分析,特別是要對一些容易引發矛盾糾紛的熱點問題進行前瞻性研究,對可能引發的矛盾糾紛所涉及的各種現象從內容、范圍、程度進行定性定量分析。

農村群體性事件是基于多種社會因素產生的,治理的過程必然侵害到利益既得者,改革現存社會秩序,但只要善于從社會沖突的角度來分析和研究農村群體性事件,打破傳統壓制性治理模式的路徑依賴,堅持構建以利益共享為核心的矛盾調控機制,農村群體性事件必將會趨向緩和。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社.2000.

[2](美)L·科塞.社會沖突的功能[M].孫立平譯,北京:華夏出版社,1989.

[3]胡聯合,胡鞍鋼,何勝紅,過勇.中國當代社會穩定問題報告[M].北京:紅旗出版社,2009.

[4]王玨,陳琳,陶朱,陳柳敏.淺析農村征地爭端[J].企業技術開發(下半月),2009(2).

[5]新華社調研小分隊.我國貧富差距正在逼近社會容忍“紅線”[N].經濟參考報,2010-05-10.

[6]中國國家統計局.中國2009年城鄉收入差距達1978年以來最大水平[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20/00303/006306.htm.2010-03-02.

[7]云秀清.和諧社會與社會保障功能研究[J].陰山學刊,2006(2).

[8]蒙桂豐.深化鄉鎮結構改革推進政府職能轉變——對鄉鎮政府職能轉變的調查與思考[J].河池社會科學,2010(1).

[9]曹錦清.黃河邊的中國——一個學者對鄉村社會的觀察與思考[M].上海:上海文藝出版社,2000.

[10]周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南大學學報,2006(1).

[11]叢亞平,李長久.中國基尼系數超警戒線專家稱應大幅提高職工收入[EB/OL].heep://news.xinhuanet.com/society/290-05/23/c-12130803.htm,2010-05-23.

[12]黃順康.重大群體性事件沖突阻斷機制研究[J/OL].http://www.sociowgy.cass.cn/shxw/shaq/t20090820-23111.htm,2009-04-15.

[13]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的法治建設[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2008-02/28/content-904648.htm,2008-02-28.

[14]李啟瑞.突發公共事件危機管理中的媒體溝通運用和形象塑造[R].2010-05-28.

[15]袁金輝.論社會轉型期的農村群體性突發事件[J].云南行政學院學報,2005(3).

The Social Reasons and Solutions to Village Group Events

ZHOU Jun
(Hechi Social and Scientific Jiont Association,Hechi Guangxi 547000)

Group Events which are more and more serious in the village has become an important element that has influenced the social stability directly nowadays.Group Events in the village is the embody of social conflict during the social transformation.The original reasons of its existence are the unbalance benefits during struggle,the lack of social security,the poor ways of demands and the incomplete early warning mechanism.Ways to solve it are optimize the distribution pattern,set village organization,consummate social security,strengthen legal system,perfect prevention mechanism and so on.

Group Events;social conflict;benefits struggle;early warning mechanism

C913

A

1673-8861(2011)01-0021-05

2011-01-22

周鈞(1980-),男,湖南汨羅人,河池市社會科學界聯合會科普學會部負責人。主要研究方向:農村社會學。