論中國村民自治制度的科學構建

樊偉彩

(廣西師范大學 法學院,廣西 桂林 541002)

論中國村民自治制度的科學構建

樊偉彩

(廣西師范大學 法學院,廣西 桂林 541002)

在我國,村民自治有利于調動廣大農民的積極性以進一步解放農村生產力,但經歷過曲折。為保證村民自治能持久實施,必須采取五個方面的措施去科學構建村民自治制度。五個方面的措施是:村莊合并;加強法制;選好領導;國家財政支持;實行“政社分開”。

村民自治制度;法制;構建

在我國實施村民自治,是與我國農村生產力的發展狀況相適應的,有利于調動廣大農民的生產積極性和創造性,進一步解放、發展農村生產力。隨著社會主義新農村建設活動的進一步開展,村民自治逐步向全國農村推行。為了保證村民自治能繼續發揮并保持其優越性,必須在黨的領導下科學構建村民自治制度。

一、我國村民自治的歷史和現狀

新中國建立之初,為了鞏固新生的人民政權,黨在農村建立了行政村一級的政權,一度拉開了村民自治的序幕。但是,由于種種政治原因,村民自治僅僅實行了約四年。改革開放后,黨和政府嘗試逐漸把城市居民自治制度推廣到農村。1982年,我國新修訂的憲法規定:“城市和農村按照居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。這就使村民自治作為農村基層管理的新形式具有法律效力。1987年11月14日,全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》;該法于1998年成為正式法律,并在2006年修改,以適應現實社會的需要[1]60。《村民委員會組織法》第二條明確規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”[2]55。這就在法律上為科學構建村民自治制度確立了根本宗旨和組織原則。之后,由于村民自治制度長期處于探索中而缺位,村民自治的真正實施舉步維艱。

例如,據湖北省潛江市人大代表姚立法調查,潛江市第四屆村委會自1999年9月28日換屆選舉以來,截至到2002年5月1日,全市329位選舉產生的村委會主任被鄉鎮組織及領導個人違規撤換(含免職、停職、降職、精簡、改任他職等)的達187人,占總數的57%;而選舉產生的村委會副主任、委員被撤換的達432人。619位村委會主任、副主任和委員被撤換后,接任者均由鎮黨委、政府、黨總支、村支書等組織或個人指定;這種情況涉及269個村,占全市329個村的81.7%[3]153-155。這項調查頗為典型地表明,我國村民自治制度的缺失阻礙了我國村民自治的真正實施。

盡管改革開放30多年來,我國農村地區發生了翻天覆地的變化,農民的生活水平也有了很大程度的提高,但是,要進一步解放農村的生產力,就必須通過真正實施村民自治,以繼續發揮和保持村民自治的諸多優越性。因此,必須設法改變我國村民自治的窘況。歷史和現實都告誡我們,達到此目的之有效途徑,就是我們必須在黨的領導下經過大膽而慎重的有計劃有組織的探索,逐步科學構建具有中國特色社會主義的村民自治制度。

二、科學構建我國村民自治制度的方法

在改革開放向多層次、寬領域、全方位深入的關鍵時期,我國構建村民自治制度必須根據科學發展觀的原理,立足于中國農村經濟已經獲得歷史性發展的現實情況,根據廣大農民繼續解放農村生產力的要求,按照城鄉一體化、協調發展的總目標,以適應廣大農村地區在建設社會主義新農村的過程中科學發展、跨越發展的需要。所以,我國應從以下幾個方面進行嘗試,從而科學構建中國村民自治制度。

(一)村莊合并,為村民自治制度的構建提供現實基礎

我國現在的自然村莊普遍過小,大的二三十戶人家,小的十來戶,有的村莊甚至只有一戶人家;這些自然村分布也十分散亂。像這樣規模的小村聯合組成行政村,也要設立村支部、村委會等部門,這就使村一級的干部人數大大增多,需要花費大量開支,增加村民和國家的負擔。而且隨著大量農村人員進城務工,大部分農村現在只剩下老弱病殘,以致部分村莊出現了“空心化”現象,大量的村建小學嚴重缺少生源,面臨著被迫關門的命運。因此,在充分尊重民意的基礎上,進行村莊合并,實行“大村莊制”,在一定程度上很有必要。這樣,不僅可以達到精簡干部人數,提高干部隊伍素質的目標,而且會大大減輕村民和國家的負擔。村莊合并,實行“大村莊制”的真正意義在于改變現階段村民自治分散的治理結構和治理狀況,推動中國農村由目前的村民自治向“社區化管理”邁進。然后在這些大的社區建設科學、教育、文化、衛生等基礎設施,逐步縮小農村與城市生活水平、生活質量的差距。

(二)加強農村法治,盡量使村民自治的各個方面都有法可依

黨的十六屆五中全會提出,“建設社會主義新農村是我國現代化建設進程中的重大歷史任務”。長期以來,我們國家對農村的治理主要都依靠黨的政策,隨著不同時期黨對農村政策的不同,農村地區的發展速度,農民所享受的待遇,村民自治的最終效果也不同。從總體上來說,雖然在推動農村改革、發展和穩定中,黨的農村政策發揮了重大作用,但是,以政策治理農村和農業有其固有的缺陷。政策的穩定性不強,容易隨著政策制定者意志的改變而變化,因此,必須加強農村地區的法治建設,為村民自治提供強有力的法治支持。亞里士多德說:“倘使一個人想要使人,不論是多數人,還是少數人,都成為善良的人,他就應該盡力去通曉立法科學。因為,我們也許是通過法律而成為善良的人”[4]230。因此,我們國家要提高村民的素質,使村民自治制度達到真正的民主,就必須要通過制定法律,加強法治,來引導廣大農民在黨的領導下完成建設社會主義新農村的偉大使命。

(三)黨選派優秀黨員擔任村支部書記,以引導村民自治組織更好的管理本村事務

總體上說,我國農民的文化程度不高,組織管理能力也不夠強,所以,僅靠他們自行管理他們遇見的各項問題,難度顯然是比較大的。鑒于此,我們黨組織應該主動發揮領導作用。我們黨要選派一些優秀的同志到農村基層去擔任村支部書記,以更好的組建和引導村民委員會,使之更好地為村民謀福利。例如,2004年2月,沈浩被安徽省委組織部、省財政廳選派到小崗村擔任村黨委第一書記。他上任后,充分發揮黨員的先鋒模范作用,與小崗村村民委員會領導一道,帶領小崗村人民致富。他調整村黨組織,吸納了自愿到村立志創業的大學生村官,帶領村委會領導,積極開發農家樂旅游服務,采用土地流轉等方式,使田成塊,路成網,水灌通,大大提高增加了可利用土地數量,提高了土地利用率,同時也使農民收入增加,并最終使小崗村富起來了。我們黨有很多像沈浩一樣的優秀干部,他們有魄力,有很強的組織管理能力。如果能將他們選派下來,與村民自治組織共同努力,就一定能使更多的農村富起來。

(四)國家以財政補貼進行扶植,提高村干部的工作積極性和主動性

據調查,目前村干部的工資都只有兩三百元一個月,然而村干部的工作既繁雜又艱苦。這種狀況,大大制約了村干部工作的積極性和主動性。國家如果能夠通過財政補貼,提高村干部的工資福利待遇,并且實施績效考評機制,就一定能夠調動村干部工作的積極性,使之更好地為村民服務,從而提高村民自治的質量。另外,如果國家規定,那些帶領村民致富,工作業績優秀,具有較強管理能力的村民自治組織的干部,能夠通過一定條件的考核成為公務員或者其他公職人員,那么,一定能夠鼓勵一批該村優秀人才加入到村民自治組織中,為村民自治組織作出自己的貢獻,帶領大家致富。人力資源和社會保障部部長尹蔚民曾經表示,今后將探索從優秀工人、農民中考錄公務員的辦法,加大從農村、社區優秀基層干部中考錄公務員的力度,把招錄有基層工作經歷的公務員作為公務員考錄工作的頭等大事。這種財政補貼如果能夠實施,就一定會為村民自治組織聚集更多的人才,保障其有足夠的收入能安心工作而為我國村民自治貢獻其力量。

(五)繼續貫徹實行“政社分開”,組建集體經濟組織,推動村民自治的良好發展[5]72

我國目前農村的經濟還處于小規模、分散化經營狀態,因此,要提高農民的組織化程度,增強其談判能力,保護其利益,建立和發展合作組織是農民之急需,亦是研究“三農”問題的專家們的共識之一[6]144。就像城市工作的人可以加入工會一樣,我們也必須允許農村人口可以自由組建或者加入集體經濟組織。單個的農戶,面對買者,處于弱勢地位,而且單個農戶也難以抵御農業的自然風險,因此,組成或者加入合作組織就成為一種必然。我們的法律應當賦予這種集體經濟組織以法律地位,只要幾個發起人有合法的章程、明確的居所,就應當允許其登記,從而獲得法人資格[7]147。具有了法律人格,這些組織就能代表其成員行使一定的權利,維護成員的利益。這樣就能更好的推動村民自治制度的發展。

我國廣大農村地區雖然經濟發展水平以及村民自治的實施情況千差萬別,但是,總體上說來,盡快真正實施村民自治是進一步解放農村生產力的必然途徑。為了村民自治能夠真正實施,可以通過以上五個方面的途徑逐步建立和完善村民自治制度。

[1]孫霞.當代法學前沿問題研究[M].北京:人民出版社,2004.

[2]趙慶.村委會法律問題[M].北京:中國法制出版社,2006.

[3]韓大元.中國憲法事例研究[M].北京:法律出版社,2005.

[4]亞里士多德.尼各馬科倫理學[M].苗力田譯.北京:中國人民大學出版社,2003.

[5]俞榮根.天憲Ⅱ[M].北京:中國民主法制出版社,2007.

[6]李昌麒.中國農村法治發展研究[M].北京:人民出版社,2006.

[7]王晨光.農村法制現狀:來自清華學生的視角[M].北京:社會科學文獻出版社,2006.

On the Scientific Construction of Villagers’Self-governance System

FAN Wei-cai
(College of Law Guangxi Normal University,Guilin Guangxi 541002)

In China,villagers’self-governance is advantageous to improve the masses of the peasants’initiative and to liberate the productive forces further,but through twists and turns.In order to ensure the autonomy instantly,we must come to the implementation of the five aspects,must adopt measures to build the villagers’self-governance system.Five aspectsof the measures are:to merge little villages,to strengthen the rule of law,state leadership and financial support,to perform to“separate government form society”.

villagers’self-governance system;the rule of law;construct

D638

A

1673-8861(2011)01-0064-03

2011-01-22

樊偉彩(1986-),女,河南平頂山市人,廣西師范大學2009級碩士研究生。主要研究方向:憲法學。

廣西師范大學2010年廣西研究生教育創新計劃獲批項目(2010106020301M25)。