目前我國突發事件的特征及管理機制建構

楊申宣

（1.紅河學院科技處，云南蒙自 661100；2.云南師范大學哲政學院 昆明 650500）

目前我國突發事件的特征及管理機制建構

楊申宣1,2

（1.紅河學院科技處，云南蒙自 661100；2.云南師范大學哲政學院 昆明 650500）

突發事件應急管理作為一種特殊的公共管理，已經越來越成為全社會和各級政府亟待加強的重大課題。文章從現代突發事件的特征分析出發，闡述了政府處置突發事件應堅持的原則，并通過構建預控機制、決策機制等提升政府處理突發事件管理的水平，以期減少突發事件帶來的各種損失。

中國政府；現代突發事件；管理機制

進入新世紀以來，中國社會面臨著各種突發事件的頻頻光顧，從“非典”到“禽流感”，從哈爾濱水污染危機到“7?23甬溫高鐵事故”，以及2008年的5?12汶川特大地震等。各類突發事件和災害嚴重威脅著全社會的穩定與發展。這些突發事件以巨大的力度和廣度影響著社會，同時也凸顯出政府在應對管理中的一些缺陷。因此，突發事件應急管理已越來越成為全社會和各級政府亟待加強的重大課題，需要加以高度重視與重點研究。

一 現代突發事件的特征

近年來，隨著生態危機的進一步加劇以及社會環境的變遷，我國突發事件有了不斷上升的趨勢，給廣大人民的生存、生活帶來了空前的危機。要加強政府對突發事件的管理，就應全面理解突發事件的現狀和特征。

（一）突發性

突發性是突發事件的首要特征。從哲學上講，任何事物都有一個由量變到質變的發生過程，在這個過程中，內在矛盾是一個逐漸的、不顯著的變化，似乎也不影響事件的相對穩定性，也不改變事件的根本性質，因而具有可以認識、可以把握的必然趨勢，從這個意義上講，突發事件是可以預防的。但是，生活本身所包容的并不是一種單一的哲學，突發事件作為一種質的突變，是事件漸進過程的突然中斷，是一種契機誘發的偶然現象。而這種契機以什么方式出現，在什么時候出現，則是不確定的。這就決定了突發事件發生的具體地點、時間、規模、態勢和影響深度等都是難以預料的。

（二）多重性

突發事件具有多重性即過程的不確定性，時間的緊迫性，后果的威脅性。[1]人類在復雜的不確定的環境面前，其認識是有限的，因此突發事件降臨時往往表現為不確定性。即時間的緊迫性、過程的不確定性、破壞規模的不確定性、決策者面對當時巨大壓力和不確定性等，所有的不確定性混合起來變得多重而復雜，使突發事件威脅到一個國家或整個社會的基本價值和目標，造成一片混亂的非常規狀態。

（三）連鎖性

突發事件的發生過程很多時候都不是一個單獨的、孤立的事件，而往往是有其十分復雜的深層次原因，包括自然原因和社會原因。突發事件出現后，也常常同其他事物發生直接和間接的聯系，若是處理不當，可能會使一個小小的突發事件成為引發一個大的社會危機的第一張“多米諾骨牌”，以致產生一系列連鎖的負面效應，這是應對突發事件之初就應該引以為戒的。

（四）頻繁性

近幾年來，我國自然災害和社會安全事故等突發事件不斷發生，給社會造成了重大的損失。自然災害方面，2008年初的雨雪冰凍災害 這次災害因災死亡129人，失蹤4人，緊急轉移安置166萬人，因災直接經濟損失1516.5億元；2008年5月12日，震驚世界的汶川大地震緊急轉移需要進行不同程度安置的人口1510萬人，災區面積達到44萬平方公里，造成69226人死亡，17923人失蹤，直接經濟損失共計9967.9億元[1]；2010年4月14日，青海省玉樹發生里氏7.1級地震。造成2698人遇難、270人失蹤、246842人受災。20108月8日，甘肅省舟曲發生特大泥石流災害，造成至少1501人遇難，264人失蹤，26470人受災。

在社會安全事故方面:2008年4月28日，膠濟鐵路發生一起列車脫軌相撞的特別重大交通事故，造成72人死亡、416人受傷，中斷行車21小時22分，直接經濟損失4192萬元。這是一起由于違章違規、超速行駛導致的責任事故，37名事故責任人受到了責任追究。[2]2010年11月15日，上海“樓火火”事件，造成58人死亡、71人受傷。2011年7月23日，發生了甬溫線特別重大鐵路交通事故，造成了近40人死亡，約200人受傷。

（五）常態化

突發性事件本來是非常態下的一種危機顯現，但近年來我國突發事件發生日益頻繁，并通過電視、報紙以及互聯網等大眾傳媒的傳播，在短時間內就會迅速波及整個社會，成為公眾關注的焦點 從而使人們每時每刻都感受到危機的存在，不論生活在城市還是在鄉村，危機已成為現代社會難以規避的重要組成部分，危機事件已不是一件某個局部的事件，它已成為一種備受關注的經常性事件，呈現出常態化的特點。[3]

（六）緊急性

突發事件因其事關安危，破壞性強，問題極端嚴重，在處理時間上具有不可怠慢的緊迫性。突發事件大都事出偶然，發展迅速，在出現之初就已經造成了一定的后果，如交通中斷，人員傷亡、通信中斷、財產損失等，政府在第一時間必須采取果斷應對措施，迅速控制事態發展，有效緩解事態升級，全力防止損失擴大。即使在資源條件受限制、信息聯通不便等不利情況下，也要迅速反應，千萬不可反應遲鈍，貽誤戰機。

二 政府在科學處理突發事件應堅持的原則

（一）堅持預防性原則

應急管理理論的出發點就是“居安思危”，就是說，不是到危機發生后，再開始被動反應，而是危機在孕育期和萌芽期就做好各種防范的準備，通過各種途徑宣傳各類危機的應對策略，適當進行應急處理的預演，做好應對危機時物資、財力、技術、信息、人員等的戰略儲備，同時也要做到科學地分析即將到來的危機，通過各種預防和應對，以不變應萬變，以減少危機來臨時的各種損失。

（二）堅持及時性原則

現代社會的突發事件往往事發突然、猝不及防、蔓延迅速、規模迅即擴大、波及面廣、破壞力度大、控制難，這要求我國政府在第一時間做出正確的反應。反應時間的及時與否是有效把握事件主動權的關鍵，否則就會陷入被動的窘境，而且在很大程度上直接決定了應急管理的成敗。

（三）堅持專業性原則

各種危機之間關系錯綜復雜，所以在處理時要盡量運用專家的力量，以科學的知識和職業技術為武器。如抗洪搶險要有水利專家，救火要有消防專家，處理礦山事故要有礦山救護專家，處理大規模集體上訪要有熟知當地情況和本地群眾有一定感情基礎的干部等。[4]

（四）堅持以人為本原則

以人為本、執政為民是馬克思主義政黨的生命根基和本質要求，也是我們黨性質和宗旨的集中體現。在處理突發事件時，可能會有各種各樣的應對方案，且在選擇方案的背后，實際上是各種價值觀的博弈。作為政府，在應對某一項具體的緊急事件時，實際上有許多價值目標，但最重要的是人，是人民的生命財產和安全。國家領導人在多次的危機事件中一直強調，要把救人放在第一位的理念是非常堅決的，深刻體現了我們黨和政府人本關懷的思想和以人為本的執政理念。

（五）堅持重視信息傳播的原則

現代社會是一個信息迅捷的時代，試圖封鎖信息以保全自身的行為將會受到嚴重的懲罰，一旦封鎖信息，會讓謠言、錯誤的信息和觀點占領傳播媒介的陣地，在公眾中制造混亂。所以在突發事件出現后，為了求得公眾的準確了解、深入理解、全面諒解，必須向廣大公眾傳播有關準確信息，從而通過信息控制輿論導向。

（六）堅持協調作戰的原則

突發事件的復雜性、綜合性和艱巨性，要求處置手段必須突出一個“合”字，任何一起突發事件都會涉及社會各領域、各行業、各層面，如交通、通信、消防、搜救、食品、物資支持、醫療服務以及軍隊、武裝警察官兵等。突發事件發生后，只有在領導者統一指揮下，各相關部門協同配合，才能高屋建瓴、準確全面把握突發事件的性質和癥結，及時形成和貫徹科學的決策，迅速控制事件的發展。

三 政府突發事件應急管理機制的建構

（一）建立突發事件預控機制

突發事件的預控指的是根據監測、預警所獲得的既有情況，對可能發生或已然發生的突發事件進行的預先的控制和防范，以防止突發事件的發生，或者減輕突發事件發生后的后果。[5]為了有效預防突發事件的發生和控制突發事件帶來的損失和影響，各級領導要善于利用現有的科技知識提高突發事件預防控制的水平，并通過技術協助、技術轉移、示范計劃、教育訓練及成效評價等措施發展有效的評估、監測預防及應急響應的方法。

（二）建立突發事件的應急決策機制

突發事件是非程序化的決策問題。由于突發事件具有突發性、擴張性、危害性、隱蔽性、連鎖性和不確定性的特點，在應對突發事件緊急情景時，管理者必須在大量壓力下進行正確決策，要求在有限的時間、資源、人力和信息不準確、不充分的條件下完成對突發事件的應對措施，因而應建立高效的應急指揮決策機構。各級政府要建立健全領導、專家和群眾相結合的民主決策機制，完善重大應急決策的規則和程序，保證中央的政令暢通和對應急管理的統一領導，實行嚴格的危機決策和指揮責任制，確保公共權力（特別是行政緊急權力）能夠更有效地依法行使。

（三）建立突發事件的信息管理機制

政府對突發事件的處理存在的信息發布主要體現在兩個方面:一是對事關公共利益的信息是應當隱瞞，還是及時公開？二是對事關公共利益的信息，有誰來公開？對這兩個基本問題，應通過體制來解決，例如建立日常應急管理機構和建立日常新聞發言人制度。根據奧爾伯特與波斯特曼在《流言的心理學》一書中提出的關于解決流言傳播的基本法則，即不管是多么重要的突發事件主題，只要曖昧度（即信息的及時、透明）為零，流言就不會發生。因此，突發事件的信息發布應當及時、準確、客觀、全面。建立健全組織內部的信息溝通渠道和傳遞信息的協調機構。在信息發布過程中，包括授權發布、散發新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發布會等都應建立信息管理機制。

（四）建立應急聯動機制

應急聯動機制是指在應急管理各構成要素之間相互作用關系。按照應急管理的需要，對各種組織、人員、信息、技術、物資、資金等應急要素進行有機聯結和資源整合，形成機制。這將有助于提高政府應急聯動和快速反應的能力。主要思路包括:一是明確政府部門之間的職責分工和相互關系，相互配合，協同作戰；二是利用現代信息通訊技術，開發可以滿足應對各種突發事件的網絡系統，實現信息資源共享；三是建立嚴格的信息報告制度，嚴肅追究遲報、漏報、不報險情災害的行為，為應急決策和風險預警提供及時準確的信息依據；第四、充分發揮我國組織動員能力較強的優勢，建立政府與全社會共同參與、資源整合的組織動員機制，實現政府功能和社會功能優勢互補、良性互動；五是注重政府與媒體之間的聯系互動，發揮媒體在應急管理中的預警、輿論引導和監督作用；六是與國際社會在危機管理方面建立更加有效的合作關系，加強相互之間的溝通協作。

（五）完善危機事件的善后處理機制

危機事件的善后處理機制是消除由于危機事件造成的不良影響，樹立政府形象的關鍵，也是危機處置的重要組成部分，做得不好，同樣會帶來一系列問題，有時還會引發新的危機。因此必須克服重事態平息、輕善后處理的錯誤做法，將善后工作作為處理危機事件的重要一環。[6]筆者認為，第一要建立處理善后工作的專門工作機構，并由其作出科學合理的善后工作基本思路與應對策略；第二要廣泛動員各相關部門，整合社會力量，全力爭取社會各團體乃至國際社會的道義支持和物資援助，對危機相關傷亡或遭受損害人員進行物質和心理援助，在保證其生活正常狀態下，心理救助更為重要，有利于受害者擺脫心理陰影;第三是突發事件善后工作結束后，政府部門應建立突發事件資料庫，將事件產生的原因、經過、處理方法及其效果、經驗教訓等詳細記錄，總結經驗教訓，為政府預防和有效解決新的危機事件提供參考。

（六）建立突發事件管理能力的評價機制

評價是為了應對未來突發事件的一個起點，也是提升突發事件管理水平一個關鍵環節。要建立突發事件管理能力的評價機制，得處理好幾個方面的內容。在空間中上，必須涵蓋面臨的災害背景和各種自然與社會的至災因子，這是災害應急能力建設內容設定的現實依據和客觀基礎；在構成要素上，必須涵蓋從自然因子到社會因子、從制度設計到公眾行為、從組織效能工程能力多種要素。根據國外區域突發事件災害理論和經驗，突發事件管理應急能力機制可從社會子系統、行為反應子系統、工程防御子系統和災害救援子系統等指標去考評。

[1]李承羲.當前我國危機管理機制的現狀與完善[J].發展，2010,（8）.

[2]李攻.安路生重返上海鐵路局[N]. 第一財經日報，2011-07-26.

[3]李嚴.我國政府公共危機管理狀況探析[C].北京郵電大學碩士論文，2009.

[4]郭濟.政府應急管理實務[M].北京:中共中央出版社，2004.

[5]馮磊，張明毫.我國公共危機管理機制模型的構建——基于組織整合理論的分析[J].武漢科技大學學報（社會科學版）,2007,（1）.

[6]王宏音.我國危機管理機制的建設與重構[J]. 湖北警官學院學報，2009，（3）.

The Characteristics and Management System in Chinese Emergency at Present

YANG Shen-xuan
(1.Agency of Science and Technology in Honghe University,Mengzi 661100,China;2. Academy of philosophy politics and law ,Yunnan Normal University,Kunming 650500,China)

Emergency management as a special public management, has become an increasingly urgent need to strengthen a major issue of the whole society and government. Articles from the characteristics of modern emergencies,and expounds the Government to emergencies should adhere to the principle, and by building a pre-control mechanisms,decision-making mechanism to enhance the government's handling of emergency management level, to reduce various types of losses in incidents .

the chinese government; emergency; management system

D67

A

1008-9128（2011）05-0041-03

2011-07-18

2011年度云南省教育廳科學研究基金項目（2011Y294）

楊申宣（1979-），男，云南鎮雄人，講師，在讀碩士。研究方向:思想政治教育。

[責任編輯 自正發]