試論公共政策制定中的公眾參與

唐云鋒, 張琳琳

(浙江財經學院財政與公共管理學院,浙江杭州 310018)

試論公共政策制定中的公眾參與

唐云鋒, 張琳琳

(浙江財經學院財政與公共管理學院,浙江杭州 310018)

我國社會主義市場經濟體制的確立、社會民主的發(fā)展、全球化的國際形勢等,都要求我國在公共政策制定中實現更多的公眾參與。公眾不僅是公共政策制定與執(zhí)行的重要角色,而且也是公共政策實施的對象,在公共政策制定過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。只有讓公眾積極有效的參與到公共政策的制定過程中,才能提高公共政策的質量,實現公共目標。

公共政策; 制定; 公眾參與

Abstract:Along with the establishment of socialist market economy system inour country,the development of Social democratic and the globalization of the international situation,etc,more public participation are required in our public policyformulating.The public is not only the important role in public policyformulation and implementation,but also the object of public policy implementation.Therefore,the public plays an important role in public policy formulation.Only the public participation works effectively in public policy formulation,can Public policy quality be improved,and can the public goals be realized.

Key words:Public policy; public participation

20世紀70年代以來,與信息技術革命和全球化浪潮相伴隨的是全球行政改革運動。包括中國在內的許多國家都在探索與信息化和全球化相適應的行政模式。到目前為止,這場運動還在繼續(xù),探索還在進行。公眾參與政策過程是增強公眾信任政府的一個主要內容。公眾參與,就是公眾試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。[1]公眾參與有三個基本要素。一是參與的主體。公眾參與的主體是擁有參與需求的公眾,既包括作為個體的公眾,也包括由個體公眾組成的各種民間組織。二是參與的領域。社會中存在一個公眾可以合法參與的公共領域,這一公共領域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是參與的渠道。社會上存在著各種各樣的渠道,公眾可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。公眾參與最主要的就是參與國家的政治生活和政治決策,因此,在公眾的所有參與中,政治參與尤其重要,最具有實質性的意義。

一、公眾參與公共政策制定的渠道

要將公眾的利益訴求轉變?yōu)楣舱?就必須有通暢的表達渠道,使這些訴求輸送到公共政策的制定者,也就是政府那里,進而成為制定公共政策的素材。考察借鑒其他國家及歷史的成功經驗,有助于建立起適合我國現在國情的公共政策制定機制,更好的解決當前公共政策制定過程中遇到的各種問題。

(一)目前常見的參與途徑

1.民意調查制度。民意調查人民主權的一種表現,有的國家以法律規(guī)定的形式來保證政府重大政策的出臺前都要進行民意調查,通過民意調查,可以宣傳政府的政策,獲取民眾的理解和支持,掌握民眾對政府行為的支持程度。以加拿大為例,1999年,加拿大政府聘用民意調查私營公司進行了600多次調查,為政府公共政策的制定奠定了良好的民意基礎。[2]

2.信息公開制度。公眾要參與政策制定過程,就必須保證公眾的知情權,讓公眾有良好的獲知政策相關信息的管道,在過去的行政過程中,政府出于強勢的地位,信息不透明,公眾與政府的信息不對稱嚴重影響了公眾參與政策制定的積極性,即使參與了制定過程,也會因為信息的不暢通使這種參與成為空談。

3.聽證會制度。這種方式近年來在我國開始流行,雖然實際效果有待考察,在不同的公共領域都舉行過各種各樣的聽證會。

4.院外游說。在英美等國,院外游說是合法的,有專門的院外游說集團,這些游說集團的成員都需要注冊備案,游說的效果也不容小視。

5.公眾請愿和投票。在許多關系全國利益的重大問題面前,政府有時會發(fā)起公投,例如瑞士在是否加入聯(lián)合國的問題上就發(fā)起了多次公投。當公眾的利益訴求沒有得到及時的反饋時,會出現一些極端的表達方式,如集體請愿、游行、甚至暴動。

(二)我國主要的公眾參與渠道

1.人民代表大會和政治協(xié)商會議。通過選舉人民代表大會代表和政協(xié)代表,人民以代議的方式將自己的政策意愿通過這些代表來表達,從而間接參與到公共政策的制定過程之中。

2.信訪及上訪。可以通過信件、電話、電報等形式,向各級信訪機構反映問題。也有采取上訪的形式的31領導接待日制度。領導接待日制度的建立,使公眾有更多的機會與政府的領導人面對面,提出自己的問題,并尋求解決。領導人也通過這個制度更直接的了解到一般民眾的心聲,在制定公共政策時更好的考慮到這些要求。

4.座談會和茶話會。這是一種比較輕松的形式,政府邀請學者或者群眾參加,以討論的形式形成意見,影響公共政策的制定。

二、公眾參與公共政策制定的必要性與作用

我國是人民民主專政的社會主義國家,人民當家作主管理國家事務,這是我國公眾參與公共政策制定的最重要的政治基礎。公眾參與政策制定是實現公民政治權利和履行公民政治義務的有效途徑。從我國實際出發(fā),順應廣大人民群眾日益強烈的當家做主的要求,特別是對事關自己切身利益的社會公共事務的參與、監(jiān)督要求,公眾參與政策制定已經成為我國民主政治建設的一項重要任務。特別隨著現代精神文化生活水平的提高和科學技術的發(fā)展,公眾參與政治的政治意識、民主意識和責任意識不斷提高,政治技能和政治素養(yǎng)也不斷提升,對切身的公共事務關注增多,從而政策知識得以不斷擴大,對政策的認識不斷深入,形成了自己對政策的獨特見解。現代技術(網絡)的發(fā)展也越來越表現出支持民主的趨勢,公眾可以更直接的了解和參與政治生活,與政治體系進行廣泛的接觸和交流,使政治行為更合乎民意。公眾通過各種政治參與途徑,去影響或制約政府公共政策的制定和執(zhí)行,是我國公共政策過程中的大趨勢。公眾參與我國公共政策制定是政府落實“以人為本”執(zhí)政理念和維護公共利益的重要保證與環(huán)節(jié)。

戴維·伊斯頓(HaraldD1lasswell)這樣定義公共政策:公共政策是對全社會的價值作有權威的分配。[3](P123)我國公共政策制定的目的就是為了更好的體現和維護社會公眾的利益。只有公眾參與才能使制定出的政策更好地反映公眾的需求,真正做到維護社會公眾的利益,和提高政策效能。公眾參與公共政策制定也能促進政治生活公正與穩(wěn)定,公眾參與本身是一種民主政治的方式,有利于推動政治民主化,提供政治的合法性。同時在一定限度上對權力實現監(jiān)督制約,從而一定程度上遏制了腐敗。因此,大眾的關注和參與,對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先,公眾參與,有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的利益與要求,并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上,以保證政策目標的公共性和提高政策的合法性。其次,公眾參與政策過程,有利社會公眾加深對公共問題和相應的政策方案的理解,減少執(zhí)行時可能遇到的困難,有利于政策的有效執(zhí)行。最后,通過參與過程事后的反省,公眾都會逐漸培養(yǎng)出獨立和批判的思想,成為一個自覺的個體,對公眾個人的社會參與意識與政治思考方面都能得到很好的教育和鍛煉,這一點是每個社會實現民主的基礎。

三、當前公眾參與公共政策制定過程存在的問題

(一)公眾參與的主動性和自覺性較低。全能政府的政府管理思維限制了公眾在社會參與中扮演的角色和發(fā)揮的作用,公民與社會長期接受政府全能主義的影響形成了依賴人格。[4]有資料顯示真正出于自主意識自愿參加的公眾參與行為具有隨大流的從眾性。

(二)公眾參與的理性化程度較低。相當數量的公眾參與不是基于公眾的責任感,不是出于對自己的權利和義務的認識,而是憑著心中激蕩的沖動參與的,有時甚至只為了發(fā)泄心中的不滿情緒,不能采取規(guī)范化程序化的參與形式。

(三)公眾參與的能力不足。由于公眾的自身素質對咨詢的掌握程度、理解程度及對政策目標實現的可能性和途徑的認識等諸多因素的影響,使得現實中公眾參與的能力與參與要求不符,參與效率低微。

(四)公眾參與的制度化較低。我國的基本社會制度為公眾參與提供了根本保證,但具體的關于規(guī)劃參與行為,暢通參與渠道,保證參與實施的制度卻不夠健全,致使許多公眾參與以非制度化的形式出現。

(五)政府官員的錯誤觀念。一些政府官員具有嚴重的官僚主義思想,不尊重公眾應有的政治權利,僅把公眾當作公共政策的客體,認為公眾理所當然應絕對接受和服從公共政策。致使“公眾參與”僅流于形式或被當成某些領導的恩惠或權益之計,嚴重阻礙了公眾參與的正常發(fā)展。

(六)公共政策制定體制改革不到位,公共決策制定體制尚不健全。主要表現在以下幾個方面:11上下等級分明的繁冗的組織結構決定了自上而下和自下而上信息傳遞的不平衡性。21溝通渠道不夠暢通,公眾的意見和建議無法直接參與到政策制定過程中。31公共決策制定機制缺乏必要的民主、論證環(huán)節(jié)。

(七)監(jiān)督機制和責任追究機制不健全。由于沒有相應的監(jiān)督和責任追究機制的約束,政策制定者往往只追求短期的政績,無視政策實施的長期后果,將不成熟的公共政策推匆匆付諸實施,最終導致政策制定無效率,甚至造成巨大的公共資源浪費。

(八)相關法律法規(guī)制度不健全。相關法律制度的不健全導致公眾的意愿無法得到合法有效地表達,沒有法律的保障就沒有真正的公民參與。很多地方政府、部門雖然提出要鼓勵公眾參與公共決策制定,但也不見有具體的實施辦法。由于我國目前也還沒有出臺關于公眾參與公共政策制定的法規(guī),公眾參與公共政策制定的法律地位無法得到保障。

四、如何實現廣泛的公眾參與

(一)提高公眾的素質,大力培育公眾的民主法治意識,提高參政議政能力

公眾具有參與政策制定的能力首先就是要培養(yǎng)公眾的素養(yǎng),公眾的知識水平達到一定程度,素質達到某一程度,公眾參與政策制定才有可能。必須以培養(yǎng)公眾的民主法治意識為前提,增強公眾參與政策制定的能力。一是培養(yǎng)主體意識,即公眾在參與國家政治生活中表現出來的高度的政治責任感和積極主動的精神。二是培養(yǎng)參與意識,即公眾能動地實現其權利和主體性的政治參與行為在觀念中的反映。參與意識是公眾民主意識至關重要的部分,公眾的參與意識越普遍、越自覺,參與的行為越廣泛、越深入,則民主政治越發(fā)展,政治文明越進步。三是培養(yǎng)法治意識。法治是政治文明的本質要求和有機組成部分,公眾只有形成自覺的法治意識,并普遍見之于行動,才能在全社會形成良好的法治環(huán)境,也才能確保公眾的有序參與。

(二)加強公眾的主體地位,提高公眾參與政策制定的合法性

公眾的主體地位體現在公眾和政府地位的平等。認同公眾在政策制定中的主體地位,讓公眾有說話的權利,在關系到群眾利益的公共政策上積極征求公眾的意見,并在平等對話的基礎上,讓公眾理解和認同公共政策的制定,加強和公眾的合作,使公共決策更加具有說服力和可行性。這也是公共政策得以順利實施的前提。

首先,立法保障。公眾主體地位如果沒有法律的保障,公眾參與就會僅僅流于形式。法律保障主要是通過立法確保公眾參與主體地位的合法性。合法性有兩個方面的含義,一個指的是通常法律意義上的合法,一個是政治意義上的合法。[5]我們這里講的是法律意義上的含義,并將其政治意義上的含義解釋為政府對公眾在政策制定中主體地位的認可。法律確保公眾參與的領域、權限等以制度化形式出現,旨在平衡公眾與政府之間的基本關系,確保公眾的參與平等。公眾參與公共生活一直被當作是一項基本權利,受到法律的保護。但是得以真正實現卻是一個緩慢的過程,并且有關這方面的法律比較少且不完善。所以,應該既要加強公眾參與政策制定的權利和程序法律基礎,又要加強保障公眾參與決策權利實現的法律建設。

其次,輿論宣傳與監(jiān)督。只有立法保障是不夠的,必須要有積極地宣傳和引導手段——輿論。輿論是由于對同一問題持相同態(tài)度的人將其態(tài)度相互傳播、相互影響而成,因此輿論能反映公眾的思想和行動,對公眾和政府來說都有獨特的引導作用,并能影響社會趨勢的發(fā)展。輿論宣傳的方式多種多樣,報紙、電視等大眾傳播媒體能夠及時準確的將政府動態(tài)和公眾的態(tài)度行為進行客觀宣傳和解釋;政府相關部門舉行大型宣講會,讓公眾清楚地了解政策制定的相關信息,以便更好的以主體地位參與其中;現代網絡技術的發(fā)展拓寬了政府與公眾之間的溝通渠道,使得公眾和政府進一步實現平等對話;巨大的信息量讓公眾參與的意識和能力得以提高。

再次,轉變政府的觀念和角色。因為政府擁有比公眾更加強大的支配和控制資源的能力,而且對公共政策制定擁有最終的決策權,這容易造成政府官員無視公眾的意愿和建議,將公眾置于次要地位,這與政府官員自身的“公仆”角色是背道而馳的。所以首先要轉變政府官員的官本位思想,正確把握自己為人民服務的角色定位。這樣才有利于在公共政策制定中實現公眾的主體地位,提高公眾參與的合法性。

(三)增強公共政策制定活動的透明度,提高公眾在政策制定中的知情權。列寧曾說:“沒有公開性而談民主制是很可笑的。”人民行使管理國家的權力,是以對公共事務的了解為前提的。[6]知情權是公眾參與公共政策制定的最基本前提,不知情的話,一切無從談起。而且知情權必須從政府政務信息的公開做起,保障公眾對政策制定信息的知情權,是知情權的切入點。公眾只有明確了政策制定的全部信息,才能提出自己的意見,同時對政府政策制定進行自下而上的監(jiān)督。因此,加大政務公開力度,提高公共政策制定活動的透明度,擴大公眾的知情權,是提高公眾參與的積極性和有效性的重要措施。

首先,擴大政務公開的范圍。把決策公開的渠道和方法列入決策程序,除了涉及國家安全等必須保密的問題外,政府的決策和決定重大事項的過程要按照規(guī)定的方式通過媒體公開發(fā)布。特別應將公眾關心的重點、熱點、難點問題的政策制定放在首要地位進行公開,有效地激發(fā)公眾參與的積極性和有效性。

其次,實現行政程序公開。使公眾全面了解政策制定的基本程序與過程,以防政策制定過程突發(fā)狀況發(fā)生變化時引起公眾誤解,損害公眾利益。同時方便公眾能有效地對政府工作實行各環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督,確保政府政策制定方向的正確性。

再次,保證政務公開的內容真實可靠。往往由于政務公開的監(jiān)督工作沒有全面到位,一些公開的形式和內容只停留在便民服務的層次上,對于容易因暗箱操作而導致腐敗的問題做不到真實的公開。這樣公眾就會因錯誤的信息受到誤導而不能提出正確的建議,公民參與就會流于形式。在這種情況下,政府做不到按公共意愿辦事會“成為破壞性的部門,它無法保證公共利益免受強大的私人利益的沖突造成的損害”。[7](P29)

最后,確保政務公開制度和程序的可實踐性。僅僅喊幾句口號而不能付諸實踐的政務公開是沒有用的,這一方面要求政府政務公開在制度和程序設計上要密切結合實際,使其具有可操作性;另一方面由于公眾參與的知識水平和實踐能力參差不齊,要盡量使操作過程簡單化具體化,保證公眾參與的效果達到最大化。

(四)加強政府主動溝通,完善監(jiān)督機制和責任追究機制。政府是政策制定的發(fā)起者和最終決策者,掌控著重要資源,而公眾是政策制定的直接參與者和受益者,政府政策的制定和實施離不開民意的支持。因此,政府應主動加強與公眾的溝通,注重民意的收集并主動回應民意,主動對公眾作出合理解釋,這是保證社會穩(wěn)定的基礎,也是政府政策合法性的基礎。必須建立和完善政府政策制定的監(jiān)督機制,讓公眾充分行使知情權和監(jiān)督權,如實行聽證制度、檢舉報告制度,實現公眾廣泛有效的監(jiān)督。對妨礙政策制定過程順利實施或因失誤嚴重損害公眾利益的行為要進行責任追究,對相關負責人進行懲罰。從而將暗箱操作等腐敗問題的發(fā)生概率降到最低,維護好公眾的利益。

建立健全的公眾參與機制,是推動政府改革和決策民主化,促進社會經濟協(xié)調發(fā)展的必要保證,也是建設和諧社會的必由之路。當前我國的公眾參與已經有了較大的進步,但要真正建立起符合我國國情的、有自己特色的社會公眾參與機制,還需要付出較之以往更多的努力。目前到了制度建設的關鍵時期,其中很重要的公共能量場一項制度建設,就是擺脫目前決策體制上的“官本位”,進一步發(fā)展公眾參與。建立和完善的公眾參與機制,雖然不足以解決當代社會紛繁復雜的公共政策過程的所有問題,但起碼可以使其中多數問題的解決變得更容易和更有效。

[1]俞可平.公眾參與的幾個理論問題[J].學習時報,2006,(5):1.

[2]李解元.論公共政策的科學化與民主化[J].改革與戰(zhàn)略, 2004,(11):83-84.

[3][美]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].北京:商務印書館,1993.

[4]羅忠桓.推進社會參與應急管理的思考[J].懷化學院學報, 2010,(7):38.

[5]讓-馬克·夸克.合法性與政治(中譯本序).北京:中央編譯出版社,2002.

[6]豆星星.論和諧社會視野中的政府信用[J].長沙理工大學學報(社會科學版),2009,(1):11.

[7]福克斯,米勒.后現代公共行政[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

Analysis of the Public Participation in Public Policy Formulation

TANG Yun-feng, ZHANGLin-lin
(Public Financial and Management Institute of Zhejiang Finance and Economics University,Hangzhou,Zhejiang 310018)

D695

A

1671-9743(2011)01-0035-03

2010-12-02

杭州市社科規(guī)劃課題“基于政策網絡理論視角促進我國社會階層關系和諧的公共政策研究”,項目編號: A10ZF05。

唐云鋒(1971-),男,湖南祁陽人,浙江財經學院財政與公共管理副教授,復旦大學公共管理博士后,從事公共管理學方面的教學與研究;

張琳琳(1986-),女,山東泰安人,浙江財經學院財政與公共管理碩士生,從事公共政策方面的研究。