金融體系安全穩定與市場效率的艱難抉擇
——美國金融監管改革法案的立法過程

劉秀光

(廣東白云學院經濟系,廣東廣州 510450)

金融體系安全穩定與市場效率的艱難抉擇
——美國金融監管改革法案的立法過程

劉秀光

(廣東白云學院經濟系,廣東廣州 510450)

美國金融監管改革法案是政府、金融界和社會公眾在華爾街金融海嘯之后,對美國金融體系深刻反思的結果,是大蕭條以來最嚴厲的金融監管改革法案。該法案旨在強化對商業銀行和投資銀行、金融衍生工具的交易方式等的監管。美國金融監管改革法案的立法過程,是在金融體系安全穩定與市場效率之間的艱難抉擇過程。

金融監管改革; 金融體系; 安全穩定; 市場效率

Abstract:The reform bill of financial regulation in American is the result of government financial world and the publics to the profound reflection of American financial system after Wall Street financial tsunami.And it is the most severe financial regulatory reform bill since the great depression.The bill aimed at strengthening regulation to commercial Banks and investment Banks,the trading mode of financial derivatives.The legislative process of American financial regulatory reforms bill is a process to the tough choices between security and market efficiency in financial system.

Key words:Financial Regulatory Reforms; Financial System; Security; Market Efficiency

一、引言

在30年代的大蕭條期間,金融界的種種丑聞震撼了美國的社會良知。80多年后,華爾街金融界被揭露出的種種不良行為,再次震撼了美國乃至全世界的社會良知。美國總統奧巴馬(簡稱奧巴馬,下同)就此發表廣播講話,嚴厲譴責華爾街金融機構的“不負責任行為”。

華爾街金融海嘯沉重打擊了美國的金融體系。為了盡快恢復對美國金融體系的信心,2009年6月17日奧巴馬向國會提交了金融監管改革法案(或金融改革法案,下同)①。金融改革法案涵蓋了金融監管機構、商業銀行和投資銀行、對沖基金和私募股權基金、信用評級機構、金融衍生工具的交易方式等諸多方面。

2009年12月13日,美國眾議院通過了第一版的金融改革法案;2010年5月20日參議院通過了第二版的金融改革法案;6月25日參眾兩院對金融改革法案的合并工作宣告完成。此法案再次提交參眾兩院獲得最終批準,7月21日奧巴馬總統正式簽署該法案使其成為法律。

奧巴馬認為,最終定稿的金融改革法案90%的內容與他原先的主張一致。并且表示,該法案是美國自大蕭條以來最嚴厲的金融改革法案。不過,其立法的過程卻是相當艱難的。例如,眾議院的金融改革法案(第一版),絕大部分民主黨議員投了贊成票,而所有共和黨議員都投了反對票; 2010年4月27日,參議院的金融改革法案(第二版)曾經以三票之差未獲通過。

從美國金融改革法案的立法過程中可以看出,金融改革法案是政治利益與經濟利益的權衡、政府權力和民間力量的角力以及黨派之間博弈的結果。金融改革法案的成功立法,給人們最直觀的印象是,盡管美國一直將市場視為“經濟繁榮的萬能引擎”[1](P606)。但是,當面臨著金融體系安全穩定與市場效率②的抉擇時,最終還是將金融體系的“安全穩定”置于優先的位置。

二、美國金融監管改革法案的立法過程述評

(一)金融改革法案凸顯審慎監管

美國曾經炫耀自己是一個“理想貨幣區”③[1](P523)。然而,其金融體系不僅在20世紀80年代的金融自由化時期難逃被顛覆的厄運,而且,金融自由化這一放松金融監管的政策,以華爾街金融海嘯為歸宿。在華爾街金融海嘯以后,據稱有約2/3的美國人希望對金融業進行更嚴格的監管。于是,美國政府順應民眾的要求,同時也認識到對金融業的審慎監管勢在必行。

堅持美聯儲(FED)的獨立性、擴大金融監管的范圍、增設金融監管的機構等三個方面,足以體現出金融改革法案審慎監管的趨向。具體地說,金融改革法案的最終版本“完好保留了美聯儲的獨立性”。而堅持美聯儲的獨立性,是金融改革法案得以落實的最重要保證。為此,在金融改革法案的最終版本中取消了曾經提議的兩項規定:取消由國會審核美聯儲利率政策的規定,改為審核不太敏感的領域;取消由白宮任命紐約聯儲總裁的計劃。同時,眾議院議員還放棄了成立國會審計局對貨幣政策進行監管的提議,因為,如果這一提議獲得通過,將影響美聯儲的獨立性。

雖然金融改革法案的最終版本對金融監管的某些嚴厲條款有所放寬,但是,政府對金融機構的監管范圍仍然非常廣泛,包括金融機構的運作并購、抵押貸款的發放、信用評級的制定、各種金融衍生工具的交易等。體現了美國政府在金融危機之后痛定思痛,強化金融體系的安全穩定,以及致力于恢復對金融體系信任和信心的決心。

在金融監管的機構建設方面,成立一個監察系統風險的管理委員會,并賦予美聯儲對大型金融機構的管理權力;為加強對銀行業的監管,合并財政部下屬的儲蓄機構監理局和貨幣監理署;參眾兩院的兩版法案都要求建立金融服務監督委員會,以監視這些金融風險的逐漸積累;設立消費者金融監管機構,保護消費者的金融權益?？梢?美聯儲正在成為真正的“超級監管者”。

反對美聯儲成為“超級監管者”的觀點卻認為,美聯儲在經濟金融領域的權力已經太大,現在又賦予其更大的監管權,這將制造更大的系統性風險。不過,凸顯審慎監管的金融改革法案,在強化美聯儲的獨立性并擴大其監管范圍方面的立場是堅定不移的,況且,中央銀行本質上就應當是“金融部門健康有效運行的守護神”[2](P299)。

實際上,崇尚自由市場經濟的美國,一直在探尋自由市場機制和政府干預之間的所謂“黃金分割線”:大蕭條之前的美國金融業,仰仗的是自由市場機制;大蕭條重創了美國的金融業,迫使政府對金融業實施嚴厲管制;始于20世紀70年代后期的金融自由化,導致大蕭條時期建立起來的金融監管體系開始崩潰。當自由化的潮流席卷整個經濟之時,在“重新發現市場”的呼聲中,政府對經濟干預的放松或解除,市場失靈問題愈發顯著地表現出來,最終釀成了華爾街金融海嘯?？梢哉f,金融改革法案的誕生,是從“重新發現市場”到“重新發現政府”的結果。

(二)安全穩定與市場效率的抉擇

金融改革法案在確立對金融業審慎監管的同時,如何權衡金融體系安全穩定與市場效率,是一個艱難抉擇的過程。主要包括“混業經營”體制是否需要收緊、金融衍生工具(或金融衍生品)的交易方式是否需要改變、如何強化對消費者金融權益和零售商利益的保護。具體地說,第一,“混業經營”體制是否需要收緊。始于30年代的“分業經營”體制,曾經為美國的金融業創造了一個穩定而封閉的環境?！霸谶@一新體系的保護下,美國經濟將近30年沒有遭遇金融危機”[3](P156)。70年代后期開始對金融業放松管制,商業銀行不僅只是吸收存款和發放商業貸款,而且包括為兼并和收購提供資金融通和咨詢服務、現金管理和流動賬戶、托管、承購、證券籌資、定制金融衍生工具等。商業銀行業務范圍的不斷擴大,其系統性風險也相伴而生?！督鹑诜宅F代化法案》(1999年)更是拆除了金融體系的藩籬,開啟了金融業的“混業經營”。在“混業經營”體制下,商業銀行大量參與高風險的金融衍生工具交易。商業銀行的這一類經濟活動,被認為是華爾街金融海嘯的主因。于是,金融改革法案對商業銀行的監管問題集中在兩個方面:是否恢復“分業經營”,是否禁止商業銀行的自營交易。

總統經濟復蘇顧問委員會主席保羅·沃爾克(PaulA1Volcker),在2009年初就提議恢復“分業經營”。有多位參議員甚至倡議恢復《格拉斯—斯蒂格爾法》(1933年)。由于這些提議觸及大型金融機構的利益而未能提上法案議程,不過,許多新的規則顯示著“分業經營”的色彩,表明了“混業經營”體制在某種程度上的收緊。

“混業經營”體制的收緊,主要體現在對商業銀行業務的縮減和限制。第二版的金融改革法案,禁止商業銀行從事對客戶不利的自營交易,例如,禁止商業銀行在對沖基金④和私募股權基金的風險投資,剝離商業銀行的掉期和其他高風險自營業務。

由于掉期和其他高風險自營業務是商業銀行的重要收入來源,因此,在最終的版本中選擇了縮減商業銀行的交易業務,而對其投資對沖基金和私募股權基金做出限制。限制措施包括投資總額不能超過基金總資本的3%,也不能超過商業銀行有形股權的3%,并將商業銀行客戶的保證金賬戶永久性(原來是臨時性措施)上調至25萬美元。

對金融機構包括商業銀行的監管,既有業務范圍的限制,又有營業規模的限制。在業務范圍方面,限制金融機構從事高風險的金融業務,禁止商業銀行直接交易高風險的金融衍生工具;在營業規模方面,限制金融機構的經營規模。試圖改變巨型金融機構憑借其巨大的規模,獲得高額壟斷利潤的條件。總之,對商業銀行一系列限制措施的目的在于,改變商業銀行尤其是大型商業銀行的運作模式。正如眾議院金融服務委員會主席巴尼·弗蘭克(Barney Frank)所說,“銀行業將無法再以當前的方式繼續開展業務。他們必須逐步退出通過商業活動積累資本,而開始更多地關注為私營部門提供貸款?！睂ι虡I銀行尤其是大型商業銀行的一系列限制措施,也是為了大型商業銀行的穩定經營,破除金融機構“太大而不能倒閉”的幻想。

金融改革法案對美國銀行業施加的限制措施,勢必導致它們未來盈利的減少。因此,這些限制措施曾經遭到銀行業的極力反對。但是,當面臨著安全穩定與市場效率之間的權衡之時,在一個歷來崇尚市場效率的經濟中,仍然將“安全穩定”放在了優先的位置。

第二,金融衍生工具的交易方式是否需要改變。美國副總統拜登針對“高盛詐欺案”說,我們需要重建美國金融市場的信心和信用。美國證券交易委員會(SEC)對高盛集團(G oldman Sachs)提起的詐欺的指控,更是對金融改革必要性的有力支持。

“高盛詐欺案”的起因是高盛集團于2007年2月,將信用評級最差的次級房貸抵押債務,包裝成復雜的金融衍生工具“復合債權擔保憑證”(CDO)銷售給不知情的投資人。當房地產市場受到重挫以后,投資人慘遭損失高達10多億美元。其中,德國工業銀行(IK B)虧損115億美元而瀕臨破產,荷蘭銀行虧損8141億美元被英國蘇格蘭皇家銀行買下。

“在經濟實踐中,成功往往有很多的原因,而失敗的原因卻往往只需要一個”[1](P33)。“高盛詐欺案”的實質是金融衍生工具的濫用,而正是多家金融機構濫用金融衍生工具,催生了金融體系中災難事件的不斷出現。[4-5]奧巴馬指責說,現行的規定使金融衍生工具的交易成為賭博。

鑒于華爾街金融海嘯的重要原因在于復雜證券價格的不確定性,以及交易對手(個人或法人)是否能履行自己的義務。因此,金融改革法案決心改變金融衍生工具的交易方式。而金融衍生工具交易方式的改變,主要是采取集中化交易。其具體措施是,創建集中化交易所和交易清算所。集中化交易所是將金融衍生工具的交易價格公開,而交易清算所則要求金融衍生工具的使用者提供擔保,以確保交易的各方完成交割。集中化交易的最終目的是,將金融衍生工具的交易更加透明,以及限制大公司利用自有資本參與投機交易的能力。

第三,如何強化對消費者金融權益和零售商利益的保護。金融改革法案決定,在美聯儲內部設立一個消費者金融權益保護機構,負責監管與消費者相關的信用卡、抵押貸款、個人儲蓄等金融產品和服務。賦予該機構獨立的規章制定權,以保護消費者免受金融機構失當金融行為的傷害。

金融改革法案的最終版本規定,零售商可以給使用現金的消費者折扣,借記卡交易付給發卡行的處理費也將不再比照信用卡交易。美國零售商協會的約翰·艾默林(John Emling)稱,此舉是切實保護消費者和零售商的必要措施,唯此才能免受大型商業銀行以及發卡機構的盤剝。

商業銀行收取的與借記卡相關交易的費用,稱為借記卡結賬中轉費。每筆借記卡交易商業銀行收取0175～1125%的交易費,銀行每年從中獲利數百億美元。因此,華爾街的投資銀行以及大型商業銀行,極力阻止金融改革法案中有關借記卡限制條例的通過,也就不足為怪了。

長期以來,盡管借記卡交易處理成本顯著低于信用卡交易處理成本,但收費標準卻是相同的。這種不合理現象能夠長期存在,主要原因是,發卡市場被萬事達卡公司和維薩卡公司所壟斷,致使中小零售商沒有選擇的余地。借記卡限制條例的通過說明,保護消費者和零售商的利益,是金融體系安全穩定的重要條件。

但是,對消費者金融權益保護的問題仍然留下了漏洞。例如,奧巴馬支持加強對汽車貸款的監管。他表示“不能任由利益集團的游說削弱金融改革的力度”。參議院和眾議院各自的金融改革法案,重要的不同之處是,是否將汽車經銷商排除在新設立的消費者金融權益保護機構監管對象之外。眾議院的版本中包括了這樣的豁免,參議院的版本則去掉了該條款,而最終的版本對汽車經銷商的監管排除在外。汽車貸款是大部分普通美國人除了住房按揭貸款之外最大的個人貸款,理應對汽車貸款加強監管。遺憾的是,在全美汽車經銷商的游說甚至抗議之下,金融改革法案向汽車經銷商利益集團做出了妥協。

(三)金融改革法案存在的問題和缺憾

雖然金融改革法案的積極意義是值得肯定的,但需要關注其中隱含的問題以及留下的某些缺憾。首先,美國金融改革法案企圖成為世界的模型。保羅·沃爾克指出,美國的立法對其他國家來說將是某種出發點,我對國際社會接受基本準則充滿希望。如果從正面的意義理解保羅·沃爾克的上述言論,一方面,美國的金融改革法案及其立法過程,其他國家可以從中獲得有益的借鑒;另一方面,2010年6月多倫多G20峰會關注國際金融體系的安全穩定,主張對重要的金融機構實施國際協調監管,美國的金融改革法案也可謂是適應全球金融改革的潮流。

但是,美國總是憑借著在國際政治、世界經濟中的優勢地位,按照美國的意志在國際金融領域推行所謂“華盛頓共識”,而“華盛頓共識”的實質是將“美國標準”變為讓世界各國執行的國際標準。這種金融霸權主義的行徑,早已受到國際社會的指責。例如,有經濟學家指出,世界經濟常常受到一個由國際金融體系之間的關系所構成的“霸權”體系的支配。當一個強大國家的國內中央銀行占據了中心地位時,其國內政策利益經常會與整個國際金融體系的利益發生沖突,有時還會引發災難性的后果。[6](P137-139)

其次,參議院農業委員會主席林肯(Blanche Lincoln)提出,金融衍生工具交易雖然不是商業銀行的核心業務,但這類經濟活動促成這些機構發展到如此龐大,以至于納稅人別無選擇,只能救助它們以防止破壞整體經濟。因此,他提議剝離商業銀行的互換交易業務。這一提議不僅遭到華爾街金融界的極力反對,而且美聯儲主席伯南克、聯邦存款保險公司主席拜爾也都不支持。在金融改革法案最終的版本中只要求商業銀行分拆風險最高的農業、金屬等互換交易業務,而保留了利率、外匯、黃金、白銀等方面的互換交易業務,而這部分業務占到整個市場交易份額的80%以上。這種折衷的結果說明,在金融體系的安全性與利益關系的權衡中,雖然堅持了金融體系的安全性,但更多的照顧了商業銀行的這一部分利益。

最后,美國的信用評級機構自2007～2009年金融危機以來備受譴責,原因是它們為一些風險債務提供了過高的評級,隱瞞證券的風險而誤導了投資者,甚至為了謀求利益而成為金融詐騙者的幫兇。

信用評級機構的報酬一般是由發行證券的公司來支付的。許多國會議員稱,信用評級機構為取悅客戶和爭取業務,是歪曲評級結果并給予較高評定等級的誘因。眾議院的金融改革法案要求,信用評級機構的業務要在證券交易委員會注冊登記,并對它們提出更加嚴格的責任標準;參議院的金融改革法案要求,建立一個獨立的委員會(清算中心),并且為證券的評級指定信用評級機構。

但是,最終的金融改革法案卻完整保留了信用評級機構的運行模式——發行證券的公司向信用評級機構付費,信用評級機構給金融產品評級。該法案僅僅承諾,將用兩年時間研究信用評級機構如何做出經營模式的調整。不過,能否做出調整也是未可知的事情了。

此外,在美國這樣的所謂自由主義國家,對立的聲音是永遠存在的。例如,LECG公司國際金融服務部門的主席威廉·艾薩克(William M1Isaac)認為,金融改革法案是荒唐的法案。有的共和黨議員則批評說,民主黨很大程度上是在搞一場政治秀。一些共和黨人甚至聲稱,如果他們在華盛頓重新執政,將廢除該法案。但是,總體上看,金融改革法案比較正確地處理了金融體系安全穩定與誦場效率的關系。借用奧巴馬的評價就是,法案的最終版本將迫使金融機構擔負起責任,但郴會遏制自由市場。

三、結束語

綜上所述,美國金融改革法案是政府、金融界和社會公眾,在華爾街金融海嘯之后對美國的金融體系深刻反思的結果,被認為是大蕭條以來最嚴厲的金融改革法案。該法案涵蓋了金融監管機構、商業銀行和投資銀行、對沖基金和私募股權基金、信用評級機構、金融衍生工具的交易方式等諸多方面。

金融改革法案的立法過程,是對美國金融體系的安全穩定與市場效率之間的抉擇。金融改革法案凸顯政府對金融業的審慎監管,主要表現在“混業經營”體制的收緊、金融衍生工具交易方式的改變、強化對消費者金融權益和零售商利益的保護等方面。

[1][美]保羅·薩繆爾森,威廉·諾德豪斯.蕭琛主譯.經濟學[M].北京:人民郵電出版社,2004.

[2][加]杰格迪什·漢達.郭慶旺等譯.貨幣經濟學[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[3][美]保羅·克魯格曼.劉波譯.蕭條經濟學的回歸和2008年經濟危機[M].北京:中信出版社,2009.

[4]劉秀光.金融蕭條的重現與信用迷失[J].西安財經學院學報, 2009,(4):5-8.

[5]劉秀光.美元循環周轉機制與金融危機關系探析[J].武漢科技大學學報,2009,(5):45-49.

[6][加]約翰·史密森.柳永明等譯.貨幣經濟學前沿:論爭與反思[M].上海:上海財經大學出版社,2004.

注釋:

①這項立法的正式名稱為《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》。這一命名來自于該法案的發起人,參議院銀行委員會主席克里斯多弗·多德和眾議院金融服務委員會主席巴尼·弗蘭克。

②“效率”一詞,在理論經濟學中是指社會資源最有效地使用;在金融學中是指金融市場的信息被快速地吸收。本文的“市場效率”中的“效率”一詞,可以包括上述兩方面的含義。

③1961年,羅伯特·孟德爾提出了以美國為“理想貨幣區”或“最優貨幣國家”的理論。

④保羅·克魯格曼在其《蕭條經濟學的回歸和2008年經濟危機》一書中指出,20世紀90年代經濟危機最奇怪的特點之一就是,“對沖基金”在其中扮演了很重要的角色?！翢o疑問,對沖基金無論是大發鴻運還是損失慘重,都給世界市場造成了沖擊。

The Tough Choices Between Security and Market Efficiency in Financial System——The Legislative Process of American Financial Regulatory Reforms Bill

LIU Xiu-guang
(School of Economics,Guangdong Baiyun University,Guangzhou,Guangdong 510450)

D922128

A

1671-9743(2011)01-0042-03

2010-12-01

劉秀光(1950-),男,山東青州人,廣東白云學院經濟系教授,從事經濟學方面的研究。