1927
——1937年南京國民政府的外債政策述論

石 巖

(沈陽“九·一八”歷史博物館研究室,遼寧沈陽 110044)

1927
——1937年南京國民政府的外債政策述論

石 巖

(沈陽“九·一八”歷史博物館研究室,遼寧沈陽 110044)

南京國民政府從成立之初到全面抗戰爆發前的10年間為了鞏固政權,承認了北洋政府時期舉借的外債。為了確立在國際市場上的信用,對外債加以整理,并逐步償還,從而為舉借新債提供了契機。舉借新債緩解了中國的經濟壓力,加強了中國的政治、經濟建設,但也為帝國主義進一步控制中國提供了把柄。同時,由于一些外債借款并未用到實處,有的用于圍剿紅軍,有的也加重了中國百姓的負擔,激化了階級矛盾。

南京國民政府; 外債政策; 整理舊債; 舉借新債

Abstract:During the 10 years from its inception to the outbreak of the Anti-Japanese War,the National G overnment recognized the foreign debt borrowed by the Northern G overnment in order to consolidate power.In order to establish credibility in the international market, the National G overnment organizedon the foreign debt and gradually repaid,thus providing the opportunityfor new debt borrowing.Borrowing new debt eased pressure on the Chinese economy,to strengthen China's political and economic construction,but also for the further control of the imperialism in china provided a handle.At the same time,as some external borrowing was not used for its,and some was used for crushing the Red Army,and some of them increased the burden on ordinary people in China,thus intensified class conflict.

Key words:National G overnment; external debt policies; finishing old debt; borrowing new debt

外債有廣義和狹義之分。廣義的外債通常是指一國向外國政府和民間舉借的債務,包括政府機構、國營單位的對外債務,也包括沒有政府擔保的私人對外負債。狹義的外債是指政府通過借貸、債券等形勢或由政府予以擔保而形成的對外國的債務。本文所說的外債為狹義的外債,即南京國民政府時期中央政府所舉借的外債。中國外債始于晚清,咸豐三年(1853年)二月,上海道臺吳健彰為剿滅太平軍,募雇英美船3艘,議價銀洋13 000元。[1](P1)因為這個借款是經清政府批準認可的,因此應視為中國近代外債的起源。之后,晚清政府時期為償付各帝國主義國家侵略所欠下的賠款如庚子賠款等而大量舉借外債。北洋政府時期為實現封建復辟和進行軍閥混戰,鎮壓資產階級革命,也為了換取帝國主義的支持,不惜出賣國家主權,而大量舉借外債。到1927年南京國民政府成立之時,北洋政府共舉借了387項外債,[2]折合國幣達744 447 593198元。[3]南京國民政府對北洋政府遺留下來的外債全盤接受并加以整理,以此來作為舉借新債的資本。本文擬對南京國民政府成立之初到抗日戰爭前夕南京國民政府的外債政策加以闡述。

一、全盤接受北洋政府時期的外債

1925年北京關稅特別會議時,當時中國的北洋軍閥政府向西方國家提出加征關稅附加稅的要求,立即成為西方所有對華債權國要求償還債務的借口。他們聲稱如果中國不償還舊債,他們決不允許征收關稅附加稅與增高稅率。參加關稅會議的有12個國家,其中7國與中國債務關系較深,他們商定在關稅特別會議之外在荷蘭使館另行召開會議,與中國政府就中國的外債尤其是無確實擔保之外債的償還問題交換意見。此次會議自1925年11月24日起至1926年3月底止,中國與各債權國代表,共舉行16次會議。由于各國的對華債務關系比較復雜,直到北洋軍閥政府滅亡時,也沒有形成完整的議案。

1927年4月南京國民政府成立,作為一個新生的政權,其政治地位還很不穩固,面臨的財政經濟形勢也非常嚴峻。為了維持政權統治,使國家機器能夠正常的運轉,南京國民政府立即照會各國駐華代表,要求同各國進行談判,廢除不平等條約,承認其合法的國際地位。同時又表示要同各國改善關系,發展友好往來。中國對各國的債務問題就被提上了日程。當舊政權被推翻,新政權建立之時,新政權是有理由不去承擔過去的一切債務的。但新政權剛剛建立時會面臨許多困境和意想不到的問題,為了鞏固新生的政權,維護其統治,就不得不對舊政權的一些遺留問題加以承認和解決。北洋政府如此,南京政府亦如此。北洋政府剛建立時,為了得到帝國主義列強的支持,宣布承擔晚清政府的外債償還。而南京政府承擔的將比北洋政府多得多,因為不僅有北洋政府未償還完畢的晚清遺留的外債,還有北洋政府新舉借的外債,這對于南京政府來說是一項非常沉重的負擔。但為了取信于各國列強及外國資本集團,南京政府只得承擔了北洋政府遺留下來的所有外債負擔。在1928年6月15日,南京國民政府的對外宣言中表示:“國民政府對于友邦以平等原則、依合法手續所負之義務,始終未嘗蔑視。”[4]而1928年7月全國財政會議通過的財政部施政大綱則明確指出:“內外債凡有確實抵押品者,維持原案繼續履行”;“清理內外債,其無確實抵押品者,設立整理委員會,分別審查整理之”。這實際上代表南京國民政府正式宣布,將償付有確實擔保各外債的本息,并將對無確實擔保各外債進行整理。[4]

南京國民政府在外債問題上的妥協,避免了英、美、日等債權國家的抗議,也避免了可能由此引發的外交沖突,在一定程度上穩固了國內的政權。

二、整理舊外債

由于北洋政府以來所欠外債有的有確實擔保有的無確實擔保,外債數量繁多,數額又巨大,因此需要對此加以整理。只有整理好舊債,償付清楚,才能做好政府整個財政支出預算,才有機會舉借新債。

1928年12月,宋子文與日本駐上海領事矢田交涉中日關稅協定,允諾將對北洋時期的參戰借款和西原借款加以整理償付,希望以此來換得中日關約協定的簽署,實現中國關稅自主,以便能夠提高進口稅率、增加關稅收入。1930年中日關稅協定達成之后,日本方面再度提出中國積欠債務的清償問題。但南京國民政府內部對于是否把西原借款等日債列入整理的范圍意見不一。

九·一八事變和一·二八事變爆發后,國民政府在政治上和經濟上陷入嚴重的危機之中,為了提高債信度,獲得英、美等國家的支持與援助,南京國民政府確定了整理外債的原則,對有確實擔保之外債采取“還本付息,從不衍期”的政策,即按期清償本息。而對于無確實擔保的外債則采取“預存基金,協商整理”,成立整理債務委員會,對此進行整理。1934年5月,南京國民政府為整理無確實擔保外債規定“凡欠債數額小而毫無問題者,應不待交涉而即時開始償還;數額大而毫無問題者,即予承認并商議償還方法;其有問題者,另行交涉。”[5](P127)之后,又就不同類型的外債,責成財政部、外交部、鐵道部、交通部、教育部以及地方機關組成不同的理債實施機構分別對外債進行整理與償還。

到1934年6月底止,已承認歸入整理者,就有美債7款、英債13款、日債37款、比債5款以及法、意、荷、瑞典等若干款,總數達銀元10億9千6百余萬元。[6](P63)從1935年下半年起,南京國民政府加快了整理外債的步伐,到1935年底,南京國民政府已經清理的外債有德商西門子電機廠各項料欠,英商通用、威厘、久勝三公司料欠,美商慎昌洋行料欠,日商須藤洋行料欠等10余項電信外債。至1937年上半年,南京國民政府先后達成津浦、隴海、道清、廣九、湖廣等鐵路借款等多項積欠外債的整理方案。同時,對一些舊債重新修訂。例如馬可尼—費克斯借款、芝加哥銀行借款、太平洋拓業公司借款等。其中的馬可尼—費克斯借款是1936年10月由偽財政部規定的整理方針,具體內容如下:(1)利息自1936年7月1日起,第1年按1厘半周息付給,以后每年加給1厘之1/4,至1942年增至周息3厘,嗣后每年一律周息3厘,至庫券還清為止。(2)還本自1941年6月30日起,前3年各還1%,次4年各還2%,又次8年各還215%,再次11年各還3%,最后9年各還4%,至1975年全數還清。(3)還本付息以中國政府除已指作借款擔保及抵押外之鹽稅收入為擔保。[7](P240)從1927年7月到1937年8月,南京政府共整理并償還各國債務49項,計3 000余萬美元。

南京國民政府對舊外債的整理與償還,增強了債信度,尤其是對美英外債的整理與清償為得到美英的支持奠定了堅實的基礎,也為進一步舉借新債提供了契機。

三、舉借新債

國民政府在抗戰前對中國積欠的舊債進行整理清償,使中國在國際資本市場的債信逐漸恢復,外債借用重新起步。在1929年世界經濟危機爆發后,各帝國主義國家為了傾銷本國的“過剩”資本,也急于尋找資本輸出國。這時的國民政府舉借外債客觀上也適應了各帝國主義國家的形勢。

1931年夏,中國長江流域發生了嚴重的水災,為了賑災,國民政府于9月初提出向美國舉借麥款的決定,并與美國農業部訂立了購買美麥的合同。合同規定:(1)向美國糧食平價委員會購買美麥或面粉45萬噸。此項麥價,嗣經結算,共計美金921萬2千8百26元5角6分,作為借款。(2)麥款利息周年4厘,每年6月底及12月底付息1次。(3)麥款分3期償還,每期付1/3,1934年底為第1期,1935年底為第2期,1936年底為第3期。(4)指定關稅5厘水災附加稅為還本付息之擔保。[7](P237)

九·一八事變后,中日矛盾逐步激化,國民政府認識到,通過向英美等國舉借外債,中國將與這些國家建立起財政金融、社會經濟乃至政治上的密切聯系,從而能有助于抵御日本進一步的對華侵略擴張,因而也積極舉借外債。

1932年2月5日,宋子文函囑海關總稅務司代向英國匯豐銀行商洽短期借款300萬元,該筆借款于當年8月底清還。

1933年10月,宋子文代表南京政府與美國金融復興公司簽訂棉麥借款合同。借款原訂5 000萬元,以4 000萬元購買美棉,以1 000萬元購買美麥,并于購麥款內以40%購買面粉。后棉花借款減為1 000萬元,即南京國民政府的美棉麥借款共計為2 000萬元。棉麥借款利息周年5厘,每半年照付1次,至還清時為止。還本期定為3年,或3年內照數付還。若3年期滿尚有余款未清,得商請展期2年,則第4年25%,第5年75%,得于規定期前歸還全部或一部分債款連同到期之利息。指定統稅為擔保品。統稅項目為卷煙、麥粉、棉紗、火柴、煙酒及印花稅。海關水災5厘附加稅作為第2擔保品。

此外,南京國民政府借的外債還有建設南京自動電話借款730 198美元,無線電報話機料借款48 000英鎊,九省長途電話借款206 256英鎊,中法教育基金委員會美金26萬5千元,中法實業銀行提回之實業借款余額法金233萬法郎等涉及教育、鐵路、銀行、電信等各個方面。1927年到1937年間,南京國民政府向外國借款曾逐漸增多的趨勢,僅從美國借款就達10余次,另外各種擬定而未實現的借款更是不計其數。

四、南京國民政府外債政策的影響

南京國民政府成立之初對北洋政府遺留下來的外債加以承認并重新整理,為其政權的鞏固和得到國際社會的承認奠定了基礎,同時也增強了國民政府的債信度,為再一次舉借外債提供了資本。南京國民政府舉借外債,緩解了當時的經濟壓力,在一定程度上促進了中國鐵路、電訊、航空等事業的發展,促進了近代社會經濟的發展。從1927年到1937年的10年間,國民政府共建設鐵路2 000余公里。“30年代前期,國民政府完成了南北大動脈北京至廣州線的銜接,完成了東西大動脈隴海線的銜接與擴展,完成了連接東南各省的浙贛線的修筑。”[8]公路里程1927年為18 000英里,到1936年則達到69 000英里。“到1937年,全國通車里程已擴展到11萬公里,形成了布局比較合理的公路網。”[8]國民政府航運業得到了很大的發展,輪船數量和噸位都有大幅度增長。航空業的發展也非常可觀,10年間成立了4家航空公司即中國航空公司、歐亞航空公司、西南航空公司和惠通航空公司,開辟了12條國內航線,“航空里程達25 000公里”。[8]

同時,南京政府對英美等國外債的舉借,加強了與英、美等西方國家的聯系,使得他們對日本在中國的侵略擴張,不得不有所顧慮與干涉。九·一八事變爆發后,美國極為震驚。9月24日,美國政府照會中日兩國政府,對事變的爆發表示遺憾,并希望中日兩國政府能用和平的方式解決爭端,避免再有戰爭行為。1932年1月,英、美、法、德、意五國派代表組成國聯調查團,對九·一八事變進行調查。隨著日本侵略的深入,英美深感日本對他們造成的威脅,因而大力扶植國民黨統治集團中的英美派來抵制日本。

但從另一層面來說,中國在舉借外債的同時,也喪失了許多經濟上和政治上的權益。外債的舉借,多以中國的關稅、鹽稅、厘金和田賦等作擔保,這是一種變相的高利貸式的掠奪。1933年向美國的“棉麥大借款”就是以關稅和統稅作擔保的。資本帝國主義國家通過向中國貸款,獲得了向中國傾銷過剩商品的機會,緩解了本國的壓力,把資本主義本國的矛盾引向了中國,他們通過資本和商品的輸出牟取暴利、控制中國的財政經濟命脈進而掠奪中國的政治權益,操縱中國的局勢。1929年以后,中國進口大幅度增加,而出口卻急劇減少。1931年入超額達811億元,1932年入超額高達816億元,是史無前例的。帝國主義不但向中國傾銷“過剩”農產品,而且在國際市場上大肆排擠中國的農產品,使得中國的大豆、花生、棉花、生絲、茶葉等農產品出口遭受嚴重的危機。“1930年到1936年,各國在華投資(包括貸款)平均每年增長113億美元,到1936年,各國在華資本總額已近43億美元。”[9](P324)中國的煤炭、鋼鐵、電力、鐵路運輸業、航運業幾乎都為帝國主義各國所壟斷。國民黨統治集團依靠帝國主義的幫助,憑借政治軍事權力,加大對人民的搜刮與掠奪,人民生活苦不堪言。農村破產、工業衰退,國內階級矛盾日益激化。

此外,南京國民政府這一時期所舉借的外債,“有若干種,名為用作建設,事實上卻被挪用或被中飽。如寶成鐵路、湘黔鐵路、成渝鐵路等,均借了外債,但未見筑成鐵路。”[6](P63)1931年的美麥借款名為賑濟水災,但其中一部分用于國民黨對于紅軍的4次圍剿之用。1933年,美棉麥借款之際,中國正普獲豐收,此項借款對當時的農業是一個大的打擊,國內棉麥價格受其影響,農民生活更加困苦,“此種措施,不惟民食發生恐慌,而社會金融當受極大之影響,為害之烈,何可言喻。”[10]而國民黨中央政治會議卻議定:“剿匪治本軍費,準在美棉麥借款內動支。”而動支之巨令人悍然,“豫鄂皖贛4省剿赤軍費,治標180萬元,治本1 500萬元”。[11]

總之,南京國民政府從成立之初到全面抗戰爆發前的10年間為了鞏固政權,承認了北洋政府時期舉借的外債。為了確立在國際市場上的信用,對外債加以整理,并逐步償還,從而為舉借新債提供了契機。舉借新債緩解了中國的經濟壓力,加強了中國的政治、經濟建設,但也為帝國主義進一步控制中國提供了把柄。同時,由于一些外債借款并未用到實處,有的用于圍剿紅軍,有的也加重了中國百姓的負擔,激化了階級矛盾。

[1]中國人民銀行總參事室.中國清代外債史資料[M].北京:中國金融出版社,1991.

[2]吳景平.關于近代中國外債史研究對象的若干思考[J].歷史研究,1997,(4):53-73.

[3]許毅.民國歷屆政府整理外債資料匯編[A].金普森,潘國琪.南京國民政府時期的外債研究綜述[C].浙江社會科學, 2001,(6):55-59.

[4]吳景平.評南京國民政府的整理外債政策[J].近代史研究, 1993,(6):215-234.

[5]財政科學研究所,中國第二歷史檔案館.民國外債檔案史料第2卷[M].北京:檔案出版社,1991.

[6]楊蔭溥.民國財政史[M].北京:中國財政經濟出版社,1985.

[7]劉秉麟.近代中國外債史稿[M].北京:三聯書店,1962.

[8]葉鳳剛.簡論1930-1937國民政府經濟建設的成就[J].商業經濟,2007,(8):9-10.

[9]王檜林.中國現代史(上冊)[M].北京:北京師范大學出版社,1991.

[10]文官處為西南各省國民對外協會請撤銷續借美麥案等致行政院公函[A].徐銳.略論抗戰前南京國民政府的外債問題[C].民國檔案,1993,(3):87.

[11]仇華飛.試論1933年中美棉麥借款的得失[J].近代中國, 1997,(7):95-111.

Comment on N ational Government's External Debt Policy of 1927-1937

SHI Yan
(Study Department of Shenyang“9·18”Museum of History,Shenyang,Liaoning 110044)

K26

A

1671-9743(2011)01-0056-03

2010-12-02

石 巖(1979-),女,遼寧遼陽人,沈陽“九·一八”歷史博物館研究室館員,碩士,從事中國近現代史、抗日戰爭史等方面的研究。