協調與合作：我國傳媒監管模式的過渡選擇

李紅祥，湯偉武

（衡陽師范學院 新聞與傳播系，湖南 衡陽 421008）

協調與合作：我國傳媒監管模式的過渡選擇

李紅祥，湯偉武

（衡陽師范學院 新聞與傳播系，湖南 衡陽 421008）

新的傳播科技帶來新的媒介生態，新的媒介生態需要新的監管模式。目前世界各國正在加速傳媒監管模式變革以應對三網融合趨勢。不同監管模式適用于不同的傳媒經營格局，發揮著不同的效力。我國三網融合剛剛起步，遠未進入成熟階段，建立統一監管模式尚無必要。基于客觀現實，我們應在維持分業監管的基礎上，采用協調合作機制實現三網融合過程中傳媒監管模式的過渡。

三網融合；監管模式；協調合作；變革

隨著傳播科技的發展，廣播電視、電信和互聯網的行業藩籬日益打破，以往以媒介類別劃分的分業經營模式正在逐漸向以功能劃分的混業經營格局轉變。三網融合對既有監管體制提出挑戰，這就要求我們對現有的監管模式進行重新認識與檢視，構建一個合理有效的監管模式以因應傳媒生態的變化。

一、國外經驗

目前世界上為因應三網融合趨勢進行傳媒監管模式變革比較典型的國家有美國、加拿大、日本、英國、澳大利亞、韓國等。他山之石，可以攻玉。探討國外傳媒監管模式變革的發展規律，總結其經驗教訓，不失為研究我國傳媒監管模式變革的一條有效途徑。

1.變革趨勢。國外進行傳媒監管模式變革的社會語境雖各有不同，媒介融合程度也大有差異，變革時機也不一樣，但從其變革的路徑來看主要體現了以下共同趨勢：

從分業監管到統一監管。美國采取統一監管的模式比較早，1934年通過 《電信法案》確立聯邦通訊委員會對有線、無線通信以及廣播電視實行監管；《1984有線電視通信政策法案》正式賦予其對有線電視的管理權。隨后根據 《1996電信法案》，聯邦通訊委員會開始對廣播電視、電信和互聯網全面實行統一監管。1968年加拿大成立廣播電視電信委員會，對廣播電視實行規范；1976年通信業開始被納入其管轄范圍，1996年從交通部接管其互聯網監管工作。2001年日本根據中央省廳機構改革精神，把總務廳、郵政省及自治省統合而成總務省。總務省下設有信息通信政策局和綜合通信基礎局，統一監管通信和廣播電視業。2003年英國通過 《2003通信法案》，授予新成立的通信辦公室全面取代廣播電視委員會、獨立電視委員會、電信辦公室、廣播管理局和廣播通訊代理局5部門，正式對廣播電視和電信統一行使管理權。2005年澳大利亞通信管理局和廣播電視局合并，成立通信媒體管理局對廣播電視、電信和網絡實行全面監管。2008年韓國解散了信息通信部和廣播委員會，由新成立的廣播通信委員會對廣播電視與通信業實行統一監管。

從機構監管到功能監管。許多國家在從分業監管到統一監管進行轉變的同時，對傳媒監管機構的內部組織架構實現了從以媒介機構性質劃分的機構監管逐漸向以媒介業務劃分的功能監管的轉變。日本總務省，下設信息通信政策局負責制定傳媒政策，綜合通信基礎局負責設施及業務管理。英國原來分設電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會分別監管不同傳媒機構業務。2003年統一監管機構以后，傳播通訊辦公室下設內容標準、技術頻譜、戰略發展、組織計劃、頻譜政策、競爭市場6大部門；2005年澳大利亞成立通訊媒體管理局后，下設數字傳輸、通訊設施、數字經濟、內容消費、服務協調、法律服務6大分部。這些監管機構都是按照媒介功能設立每一個部門分別監管不同媒介業務。

2.經驗總結。上述國家的傳媒監管模式變革是與其社會制度聯系在一起的，更與其所處時代和社會語境密切相關。經濟思潮的變遷、傳播科技的發展、傳媒經營格局變化以及公共行政改革浪潮是其變革的動因［1］。

各國傳媒監管模式的變革在出現一定程度趨同的同時，也顯示了多元化特征。多樣性的趨同將是未來傳媒監管模式變遷的方向：一方面將會有更多的國家采用統一監管模式。這是因為統一監管模式能夠節約管理成本，獲取規模經濟和范圍經濟效應；能夠有效避免監管真空與監管重復。但另一方面按照新制度經濟學代表人物諾思的觀點，制度變遷過程中存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇，就如同物理學中的 “慣性”，一旦進入某一路徑，無論是 “好”的還是 “壞”的，都有可能對這種路徑產生依賴［2］127－129。在傳媒監管模式的變革過程中，各國基于各自的政治體制、經濟環境、法律制度、歷史傳統、文化積淀、風俗習慣等差異，其時機選擇、變革途徑、組織架構等都存在一定的路徑依賴。縱觀各國變革的途徑來看，主要有兩種：一種是對過去以分業管理的監管機構進行拆分和整合，如日本、英國、澳大利亞和韓國。另外一種是直接建立融合性質的監管機構，以后再把新出現的媒介形式并入一起加以監管，如美國和加拿大。它們雖是直接建立的統一監管機構，但是在參照機構監管模式的基礎上發展起來的，內部組織架構按照不同媒介產業劃分，深深烙上了過去分業監管的痕跡。如美國聯邦通訊委員會下設大眾媒體、公眾電信、無線通訊、有線服務等局分別監管不同類別媒介；而加拿大的廣播電視電信委員會下設廣播部和電信部分別對廣電和電信業進行監管。所以說，它們雖然建立了統一的監管機構，但也只能是在過去分業監管模式下發揮作用，徒有統一監管之名而無統一監管之實。美國聯邦通訊委員會在其未來21世紀的規劃藍圖中也指出，鑒于目前傳播科技發展狀況，原來以產業類別為主進行的組織架構將不適應媒介融合的態勢，將考慮裁減包括有線電視服務局、大眾媒體局、公眾電信局以及無線通訊局等部門，而從功能層面就各局和辦公室進行整合重構［3］。

二、模式比較

在不同的歷史時刻，傳媒監管有著不同的內涵。傳媒監管必須依靠一定的監管模式加以實現。目前世界上的傳媒監管主要存在以下四種模式。這四種模式各有其制度優越性，但也無法避免其自身缺陷。

1.分業監管與統一監管。分業監管指由不同的傳媒監管機構對不同的傳媒機構和傳媒市場進行監管，監管機構在各自權屬的范圍內執行監督權力。統一監管則是由一家監管機構對兩種或者兩種以上的傳媒機構或者傳媒市場進行綜合監管。

分業監管的優點在于：監管目標明確，依據不同媒介類別進行差異化監管，從而提高監管效力；監管專業化，每個監管機構只負責同類別媒介的監管事務，有利于細分各項監管工作；能避免監管沖突內部化，不同類別的媒體具有不同的媒介特性，其業務活動具有明顯差別，其監管目標和監管手段應有不同，如果制定統一的監管目標，則容易導致監管沖突內部化。但這種監管模式也有其缺點：各監管機構之間缺乏有效協調，容易出現監管缺位與監管重疊；監管機構龐大，浪費人力、物力；由于各監管機構實行垂直管理，條塊分割，加之監管目標不完全一樣，在媒介融合的環境下不同的媒介業務主體在業務交叉中容易鉆分業監管的空子，導致監管疏漏。

統一監管的優勢在于：所有類別的媒介在一個監管機構的監管之下能夠有效避免監管真空與監管重復；能節約成本，獲取規模經濟效應；監管彈性強，能迅速適應傳播科技不斷發展的要求，降低不適宜的制度安排對傳媒創新形成的阻礙。但任何一種制度本身都有其局限性，統一監管也不例外：缺乏競爭，容易導致官僚主義；對各媒介監管的專業分工仍將繼續存在，部門之間仍會產生信息的交流與協作問題；在實踐操作中也會碰到諸多困境：在相關法律制度不健全，沒有做出明確規定的情況下，監管目標之間往往存在沖突，這樣不僅難以達到強化監管責任的目的，而且監管道德風險尤為嚴重。

2.機構監管與功能監管。機構監管指按照媒介類別設立監管機構。不同監管機構各自監管不同媒介，某一類別的監管機構無權監管其他類別的媒介。功能監管則是根據媒介機構所提供服務的功能將其行為分成不同的類型，傳媒監管機構的監管權力是基于業務性質而不是在從事業務活動的媒介機構性質基礎上加以劃分。美國國會議員愛德華·馬基在談到功能監管的時候曾經打了個非常形象的比喻：當米歇爾·喬丹打籃球時，他有一個籃球裁判；當他踢足球時，他有一個足球裁判。我們不希望足球裁判執掌籃球比賽，也不希望籃球裁判執掌足球比賽。可見，功能監管保證不同媒介在執行相同或者類似的業務活動時受到同一監管者的監管。

機構監管的優點在于專業性強，它根據不同類別的媒介設立不同的監管機構，采取不同的監管方式，從而在一定程度上作一種有效的制度安排。分業經營正是機構監管的核心基礎。所以，機構監管模式基本上是與分業監管模式聯系在一起的。媒介融合之前，傳統媒介之間的界線與功能越涇渭分明，機構監管模式就越能有效劃分各業別的監管機構的管轄范圍。但機構監管模式的缺點也非常明顯：隨著傳播科技的發展，傳統媒介之間的界線與功能不再存在，這種監管模式就會越發失去效用。如果按照媒介類別實施機構監管，那么往往會形成監管真空。而且同一傳媒機構由多個監管機構同時監管，由于監管部門之間缺乏有效分工與協作，從而會造成監管交錯與重疊。

功能監管的優點在于：按照媒介內容、技術或設施所實現的基本功能，并以此為依據確定相應的傳媒監管機構和監管規則，從而能有效解決媒介融合下傳媒創新的監管歸屬問題，避免監管真空和監管重疊；它針對媒介融合下傳媒業務交叉現象層出不窮的趨勢，強調要實施跨媒介、跨行業、跨地區、跨級別的監管，主張設立一個統一的監管機構對傳媒業實施整體監管；按照媒介內容或者媒介設施所實現的基本功能具有較強的穩定性，據此設計的監管體制和監管規則更具連續性和一致性，能夠更好地適應傳媒業在未來的融合過程中可能出現的各種新情況、新問題。但功能監管同樣具有其制度缺陷：不能完全解決媒介融合下的監管難題。隨著傳播科技的發展，廣播電視、電信和互聯網的功能相互融合，彼此間功能上的區別變得模糊，又或者媒介內容、傳播渠道和信息技術之間的界線很難區分。這種情況下，以功能來劃分監管者的權限就很難界定。而且，在功能監管模式下，監管機構功能的過度拆分，兼營多種媒介業務的傳媒機構會同時受到數個按功能劃分的監管部門的監管。

上述的四種監管模式均有利弊，并不存在一個普遍適用的最優模式。社會語境和時代背景是真正理解一種監管模式是否優劣的行之有效的方法。分業監管和機構監管模式在媒介融合之前具有其他模式不可比擬的優越性。但隨著傳播科技的發展，傳統媒介之間的界限與功能日益模糊，新的媒體與服務層出不窮，這時分業監管和機構監管模式的弊端日益凸顯，而統一監管和功能監管模式則充分體現出制度安排優越性。

三、我國變革

2010年1月13日溫家寶主持召開國務院常務會議，正式通過加快推進三網融合的決定，我國三網融合開始進入實際操作層面。跨行業、跨地區、跨媒介、跨級別經營與服務是未來傳媒產業的發展方向。這就要求我國的傳媒監管應從以縱向產業劃分的管制體系向以橫向功能劃分的競爭體系過渡。

1.監管現狀。一直以來，我國媒介產業是按照技術特性劃分的，其典型特征是縱向一體化。所以電信、廣電和互聯網產業雖同屬宏觀意義上的信息產業，但它們都按各自的傳輸網絡和平臺向各自的媒介終端提供各自不同的業務形態。與縱向一體化的分業經營格局相對應，我國的傳媒監管采取的是分業監管模式。電信業由工業和信息化部主管，廣播電視業由國家廣電總局主管，互聯網產業由國家互聯網信息辦公室主管 （2011年5月4日掛牌成立）。另外各產業內部按照行政級次和行政區劃分配資源，從而形成具有中國特色的 “井”字形監管結構。我國電信業實行的是中央集中統一的垂直管理，工業和信息化部對全國電信業實施監督管理，省、自治區、直轄市電信管理機構在工信部的領導下，依照電信條例的規定對本行政區域內的電信業實施監督管理。省、市、縣也參照上述模式按照行政區劃管理。而廣播電視業因其既具有一般的產業屬性，又具有意識形態的屬性，其監管情況則要復雜得多，采用的是 “條塊分割、以塊為主、分級管理”監管架構。

實踐證明，我國現行的分業監管模式是符合我國分業經營格局的。這是因為這種監管模式本身具有其它監管模式所不具有的制度優越性：在三網分立時，各個網絡傳送特定服務，其業務種類和范圍是明確的，相互之間沒有交叉，每個網絡都由專門的監管機構負責，其對象、方式、范圍和力度明確，各監管機構可以進行差異化管理，提高監管效力。但是，我們也應該看到這種監管模式自身具有無法避免的缺陷：各監管機構之間缺乏有效協調，容易導致監管缺位與監管重疊；監管機構龐大，浪費人力、物力；各監管機構實行垂直管理，條塊分割，加之監管目標不一樣，在三網融合環境下不同的媒介主體在業務交叉中容易鉆分業監管的空子，導致監管疏漏；在分業監管模式下，不同的部門規制程度不一樣，電信部門受到的規制較少，而廣播電視則是政府嚴格規制的行業。隨著三網的融合，傳統媒介的技術邊界日益模糊，三網之間的業務融合也愈演愈烈。對于融合的業務，是按照規制少的部門標準和原則進行規制，還是按照規制多的部門標準和原則進行規制則成為亟待解決的問題。

2.變革路徑。面對三網融合的趨勢，我們是對西方現行的統一監管模式進行制度移植，還是沿用原來的分業監管模式，抑否尋求其它的替代模式？這是一個需要我們慎重對待的問題。

國外現行的統一監管模式在因應三網融合方面雖然具有其它監管模式無可比擬的優越性，但是要使一種理論上的好制度成為實踐中有用的制度，還必須考慮其實施的外部環境。庫倫伯格和麥奎爾認為，“制定媒體政策時要充分考慮時代變更，社會語境，追求的目標，界定或認識目標時所運用的標準或價值觀念，政策所適用的不同內容和服務、不同的傳輸渠道以及合適的政策措施與實施手段。”［4］實行統一監管不是一個簡單的技術問題，它不僅要在法律制度、監管方式上作根本性的改變，還要建立與之匹配的外部環境，這顯然在我國不是短期內所能完成的。西方各國在實行統一監管之前就已進行立法，用法律形式明確規定監管機構的組成、實施方式等，為未來的統一監管提供了法律依據。反觀我國，相關法律缺位是其最大的問題。目前我國還沒有出臺 《電信法》和 《廣播法》，更沒有一部涵蓋電信、廣電和網絡等通信產業的融合性法律。現有的 《電信條例》和 《廣播電視條例》都是行業主管部門起草的部門規章，它根植于傳統認識之上，未能反映現代監管制度的最新認識。近年來我國電信業的監管體系雖已基本建立；但有線電視業的政企分離卻還沒完成，規制體系尚在調整之中；互聯網的監管總體上仍處于探索之中。諾斯認為即使能從國外借鑒良好的正式規則，如果本土的非正式規則因種種原因一時難以適應，新借鑒來的正式規則與原有的非正式規則勢必產生沖突，導致其可能既無法實施又難以奏效［2］121－122。因此我國現實情況尚不必急于對西方國家現行監管模式進行制度移植，否則將會導致水土不服、消化不良。

當一個社會初始的制度規則被確立后，這套制度規則就為社會成員提供了一套激勵結構。在此激勵結構中，行動者往往面臨兩種選擇：在現行制度內進行投資，還是將現有資源運用于改變現行的制度規則？諾斯認為，當要素的相對價格變動產生新的潛在的獲利機會時，行動者的最優選擇既不是在現行制度內投資，也不是完全打破現行的制度規則，而是在現行制度系統的某個邊際上進行調整與創新［2］115－116。所以我國的傳媒監管模式變革只能是在現有的體制框架內進行。它應該是一個循序漸進的過程，而不是一個一蹴而就的震蕩過程。我國久己確立的分業監管模式有其自身的合理性和生長邏輯，按照諾思的路徑依賴理論，在我國短期內徹底打破分業監管模式、推倒重來極不現實。我國三網融合剛剛起步，遠未進入成熟階段。未來傳媒產業將融合到什么程度仍是未知數。從符合具體國情和變革成本最小化的角度出發，我國傳媒監管模式變革應該進行階段性過渡，在現階段宜在尊重現有的分業監管模式的同時，通過建立相應協調機制來解決媒介之間業務交叉和新媒體業務發展帶來的一系列問題乃不失為一種明智之舉。

3.推進措施。傳媒監管模式的變革，不論處于何種社會語境，以下幾個方面均需仔細考量：首先監管模式的選擇必須符合歷史特征和媒介經營格局；其次一個好的傳媒監管模式應該確保監管目標明確、運作獨立、分工明確、能覆蓋所有傳媒機構和功能領域，有效避免重復監管和監管真空；再次制度安排要有彈性，能為傳播科技的發展和媒介融合的演進預留適時調整和變革的空間。最后從理論上講，任何一種監管模式的監管效力有其重要意義，但也只是提供一種制度環境，真正有效的監管還依賴于實際操作。所以在操作過程中需要審慎推進，避免對傳媒產業的發展造成不良影響。

為因應三網融合趨勢，我國應在尊重現有的分業監管模式的基礎上采取協調合作機制，其制度安排應包括以下三個層面：第一層面是通過立法手段直接規定各監管機構的協調合作框架，對它們的職能做出明確的規定，使監管的協調合作有法可依；第二層面是通過簽署監管各方的諒解備忘錄，規定監管協調的實施細則和相應的制度安排；第三層面是依法成立協調委員會或類似的機構進行多邊合作及負責具體的協調運作。除了在立法、制度和組織上做出詳盡的安排使監管協調有章可循之外，在具體實踐操作上也應注意以下幾點：一是建立高效的信息交流和共享機制；二是為了避免出于本部門或個人利益采取一些有損于其他部門的行為，同時也為了減少信息不對稱，在人事管理上采取高層互相兼任和工作人員互相借調的安排；三是各監管機構在面臨相同的媒介業務功能時盡量使用統一的監管工具和標準，從過去的機構監管模式向功能監管模式過渡，以減少監管的盲區，提高監管的效率。

四、結 語

每一種監管模式的最初出現并不是從一組理論原則中推論出來的，而是 “摸著石頭過河”，在監管實踐的基礎上經過不斷發展修訂，最后推到世人面前。所以很難說某一種新的傳媒監管模式的出現最終是一個完美的、普天之下可以共用的治理模式。在某種程度上，變革不是單純為了尋求一種普世的終極的模式。隨著傳播科技的持續發展，將有越來越多的國家介入到這一改革浪潮中去。而且目前已經著手進行監管模式變革的國家也將隨著媒介生態的變化，將持續深化改革，不斷探尋更適合媒介生態變化和社會發展需要的傳媒監管模式。確切地說，“每一種改革方案都會帶來一些新的問題，而這些新的問題又會引發一場新的改革。”［5］在我國三網融合的起始階段建立在尊重現有的分業監管模式基礎上的協調合作機制，將會在新的媒介生態環境下顯示出其巨大的監管效力，但并不意味著它是一個能夠一勞永逸的模式。毋庸置疑，我國未來的傳媒監管模式的變革將是一個持續不斷、層累遞進的過程。

［1］李紅祥.英美傳媒監管模式變革的動因考察［J］.傳媒觀察，2011（3）：62－63.

［2］道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.劉守英，譯.上海：三聯書店，1994.

［3］A New Federal Communications Commission for The 21ST Century，http：／／www.fcc.gov／Reports／fcc21.html.，2011－4－20.

［4］Jan Van Cuilenburg and Denis McQuail，Media Policy Paradigm Shifts：Towards a New Communications Policy Paradigm.European Journal of Communication ，2003，Vol.1 8No.2：183－184.

［5］蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.吳愛國，夏宏圖，譯.北京：中國人民大學出版社，2001：5.

Coordination and Cooperation：The Transition Selection of the Media Supervision Model in China

LI Hong－xiang，TANG Wei－wu
（Dept of Journalism and Communication，Hengyang Normal University，Hengyang Hunan 421008，China）

New communication technology brings a new media ecology，the new media ecology needs new regulatory model.Many countries are accelerating the reform of media regulation model to deal with the trends of three－network convergence in the world.Different regulatory mode is applicable to different patterns of media operation and plays a different effect.The three－network convergence in China has just started，and it is far from entering the mature stage，and there is no need to establish a unified supervision mode.Based on objective reality，we should use the coordination and cooperation mechanism so as to achieve a perfect transition of media supervision mode in the process of three－network convergence.

Three－network；Supervision model；coordination and cooperation；Reform

C93－05

A

1673－0313（2011）05－0117－05

2011－05－17

湖南省哲學社會科學基金項目 “三網融合與傳媒監管模式變革研究”（2010YBB033）。

李紅祥 （1976—），男，湖南衡山人，講師，碩士，從事傳播政策研究。