關帝山林區實施天然林保護工程的思考

張秀珍

（山西省關帝山國有林管理局， 山西 文水 032104）

到2011年底，為期11年的山西省黃河上中游地區天然林資源保護工程（以下簡稱天保工程）即將到期，11年來，山西國有林區幾經曲折坎坷，為工程實施付出了一定的代價。當前，天保工程延期已成定局，在二期工程即將啟動的關鍵時期，分析這些年來天保工程實施情況和探討今后發展方向是山西國有林區管理者和天保工程從業者應該思考的問題。

1 工程簡要回顧分析

山西天保工程從2000年起開始實施，在2000年和2001年兩年間，工程的實施主要以政策指導為主，天然林全面停止采伐，適度下達了部分公益林建設任務，主要是封山育林項目和飛播造林任務。由于相關政策和資金沒有及時到位，省直國有林區經歷了較為困難的時期。從2001年下半年起，全省開始編制全省各實施單位的天保工程實施方案，全面規劃實施面積、進一步制定管護摸式、核定管護人員、落實管護面積、分解公益林建設任務、規劃種苗建設項目、安排職工轉崗分流和養老社會統籌等，使天保工程的實施步入正常軌道。客觀評價分析天保工程11年來的建設成就和存在問題，有助于總結工程實施成就，有助于健全后續工程政策。

1.1 天保工程使森林資源得到恢復性增長

11年來，各天保工程實施單位嚴格執行停止采伐政策，全面落實管護責任，不斷探索管護摸式、不斷完善管護機制和考核措施，森林資源得到有效保護和持續增長，以護林員巡山、森林公安隊伍打擊、木材檢查站卡控制、遠程視頻監控、專業森林消防隊預防為主的管護格局初步形成。以關帝山林區為例，天保工程實施前林業用地總面積136 348.40 hm2，其中有林地102 882.50 hm2，總蓄積量575.60萬m3。到2010年，全區林業用地總面積達到146 252.40 hm2、增長了9 904 hm2，其中有林地達到115 519.20 hm2，增長了12 636.70 hm2，總蓄積量達到651.6萬m3、增長了76.0萬m3。林業用地總面積、有林地面積、總蓄積量分別增長了7.26%、12.28%、13.20%，森林覆蓋率增長了3.50%，森林涵養水源、凈化空氣、防風固土能力穩定提高，水土流失得到有效控制，林區野生動植物棲息環境得以改善，種群數量穩定增長，生物多樣性更加豐富。工程區實現了森林資源由過度消耗向恢復性增長轉變，生態狀況由持續惡化向逐步好轉轉變，林區經濟由舉步維艱向穩步復蘇轉變。

1.2 天保工程促進了林區體制轉變

天保工程是一項大規模生態建設工程，不像其他生態工程一樣單純以完成生態建設任務為主，而是既有生態建設項目又涉及國有林業單位體制轉變。工程實施起初，由于相關政策沒有到位，所以對以木材生產為主的國有林區形成了強大的沖擊。經濟來源的突然中斷，天保工程的投資有限，使尚處于自收自支性質的國有林區處境十分艱難。一段時期以來，各國有林業單位分別采取人員分流、輪流上崗、職工參與工程建設、一次性安置等辦法解決經濟困境，但也留下了種種隱患。國有林區持續了近半個世紀的生產方式和經濟形式發生了重大變革，改革總會帶來陣痛，欠發工資、銀行債務都突顯出來，林區轉制的呼聲也隨之而來。天保工程實施促進了林區體制轉變，由于問題和矛盾的日益顯現，林區與社會差距的逐漸加大，林區邊緣化趨勢的顯現，加快了林區體制轉變的進程。為促進林區體制轉軌，經過多方努力，省財政從2004年起，給省直林區安排專項轉制經費，并從2004年的1 000萬元增加到2009年的1.10億元。目前已基本解決了經費問題，為林區向公益性事業單位轉變奠定了基礎。

1.3 天保工程改變了人民群眾的思想觀念

過去，在林區群眾當中存在著根深蒂固的以木材經濟為主的思想，天保工程的實施，將森林的生態效益提到了從未有過的高度。依托天保工程建設的各種標志門、宣傳碑、公示牌遍布林區各處，無聲地宣傳著保護生態的重要性，同時也在默默地改變著人民群眾的思想。天保工程實施以來，有關部門通過電視廣播、制作專題、張貼標語、舉辦攝影展、舉行論壇、舉辦培訓等多種形式大搞天保文化、宣傳天保政策，使保護生態的意識深入人心。尤其是近年來，隨著黨和國家對林業的重新定位，使全社會關注林業、重視生態環境的氛圍高漲，人民群眾自覺保護生態環境、關愛森林的思想意識更加牢固，也進一步提高了人民群眾的生態文明意識。

2 今后發展方向探討

2.1 轉變國有林區管理體制

從2000年起，國有林區的主要任務轉變為保護森林資源、建設生態環境，但是管理體制一直延續著自收自支的經濟體制，這與國有林區所承擔的社會職能極不相符。將國有林區納入全額拔款的公益性事業單位進行管理，已經成為上上下下的共識。目前國有林區公益性事業單位的性質和自收自支的經濟體制之間的矛盾，已經成為嚴重制約天保工程快速發展的障礙。建議盡快轉變國有林區管理體制，保障天保工程健康、快速發展。

2.2 加大管護費用和公益林建設投資

本期天保工程國有林管護費用投資為每公頃33元，而且11年未作調整，這不符合社會經濟發展的規律。2004年實施的國家公益林管護費用投資為每公頃75元，是天保工程管護費用的2.30倍。另外隨著社會經濟發展水平和物價的逐漸提升，天保工程管護費用也應該隨之增加，綜合各方面因素，建議天保工程國有林管護費用應提升為每公頃150元。

公益林建設中規劃的飛播造林和封山育林投資分別為每公頃750元和1 050元，這個標準顯然偏低，難以保證工程質量。山西基本不具備飛播造林條件，只能采取人工播種或人工植苗造林，建議在造林工程中增加后期管護、補植撫育等投資。綜合近年來全省造林成本、苗木價格、物價水平、人力工資等多種因素，建議人工造林投資每公頃應在11 250元～15 000元，封山育林每公頃應在3 000元～4 500元。

2.3 生態建設實行產業化運作

天保工程中的生態建設工程項目應當實行產業化運作模式，將其推向市場，實行招投標制，實行工程監理制，真正把生態建設工程做成產業，打破計劃經濟體制，提高工程監管水平、提高工程質量，完善工程實施流程。過去由于經濟危困，有的國有林區曾經提出過“人到工程去，錢從工程來”的口號，管護人員和管理人員一起參與生態建設項目，增加收入，事實證明，工程效果并不理想。所以真正要想使生態建設形成規模、形成產業，還必須走產業化運作道路。

2.4 加強基礎設施建設

本期天保工程沒有規劃林區基礎設施建設內容，11年來，林區的管護站、木材檢查站、林道等基礎設施年久失修，有的已成危房。林區基層生產生活條件長期得不到改善，基礎設施的落后也直接影響著林區管護能力的提升。天保工程的延期實施，應當充分考慮林區基礎設施建設內容，高標準、高起點規劃一批配置現代先進技術手段的基礎設施項目，以充分提高工程區綜合保障能力，提高工程實施質量。

2.5 引進人才，充實天保工程隊伍

天然林資源保護工程實施的11年間，人才隊伍建設一直處于凍結狀況，這就使林區隊伍建設出現年齡結構失衡、梯次結構不明顯的特征，人才隊伍整體呈現出年齡偏大、人員斷檔、結構斷層的狀況。如果再不及時補充新生力量，林區的建設和發展將受到人才短缺的嚴重制約。建議建立規范的人才引進機制，切實把高素質的專業人才引進來，加強人才隊伍建設，更好地為天保工程的實施提供人員保障。