我國國際警務合作的障礙分析與對策

李宜超

（中國人民公安大學，北京100038）

我國國際警務合作的障礙分析與對策

李宜超

（中國人民公安大學，北京100038）

當今跨國犯罪、國際犯罪在全球范圍內蔓延,國際警務合作是國際社會共同打擊犯罪的需要。但是各國政治體制、法律制度和司法制度等方面的差異給國際警務合作帶來種種障礙。加強我國國際警務合作的策略應包括：遵循相互尊重與溝通協調原則；完善法律法規制度，為國際警務合作提供法律依據；完善情報信息主導警務，提高打擊國際犯罪的能力等5個方面。

國際警務合作；跨國犯罪；障礙；對策

隨著全球化趨勢的不斷發展，尤其是2008年的全球金融危機以來，世界各國和各地區之間相互聯系日益密切，相互交流日益深化，但是，在全球化飛躍發展的同時，各種國際犯罪呈逐漸上升趨勢并越來越有組織化、職業化、智能化和暴力化的傾向。基于共同利益的需要，在打擊跨國犯罪、國際執法合作和國際刑事司法合作方面，世界各國和各地區迫切需要加強國際警務合作。國際警務合作是國家間在警察事務領域為了完成特定的警務而互相給予支持、援助和便利的活動，是一種跨越國界的警察事務交流，也可以稱之為國際警察合作，從一定意義上說也是一種警察外交。[1]

一、我國的國際警務合作

我國的國際警務合作以1984年正式加入國際刑警組織為標志的，二十余年來，隨著對外改革開放的不斷深入，與世界各國之間的警察業務合作也不斷擴展。近年來，我國為國際警務合作的持續發展采取了一系列卓有成效的措施。我國立法機關先后制定了《引渡法》、《反洗錢法》等法律規范，簽署了《聯合國打擊跨國犯罪公約》、《聯合國反腐敗公約》等系列國際公約，與30余個國家簽訂了雙邊引渡條約，與50多個國家簽訂了司法協助條約。[2]我國加入國際刑警組織后，在國際刑警組織框架內廣泛開展多邊合作，充分利用國際刑警組織的情報網絡和渠道，進行犯罪調查和遣返追緝逃犯活動，沉重打擊了犯罪分子。我國還積極發展情報主導警務、采取境外聯合偵查、跨境追緝、追繳犯罪收益、控制下交付等多樣化的偵查措施；運用引渡、國際通緝等手段大大拓展了與國外司法機關合作的空間，強化了國家間雙邊警務合作模式；辦理了大量國際警務合作的案件；開展了大量警務人員的培訓與交流工作，形成了一個廣泛的警務合作機制。

二、我國參與國際警務合作所面臨的障礙分析

雖然中國參與國際警務合作取得了一些成功的經驗，并取得了很大的成績，但是應該清醒地認識到國際警務合作畢竟是不同國家之間開展的跨國界交流與合作，隨著國際局勢風云變換，國際警務合作的道路并不是一帆風順的。雖然經過各國的努力，在求同存異、互利互惠的基礎上努力進行協調與配合，然而每個國家都是具有自己特殊的利益和目標的獨立的國際政治行為主體，各國的國家主權、人權，國家之間的相互關系尤其是超級大國的關系有時候會對國際警務合作產生重要的影響。各國政治體制、法律制度和司法制度等方面的差異也會給國際警務合作帶來種種障礙。此外我國的國際警務合作起步晚，還處于發展的初步階段，在某些領域存在著盲區，因此不可避免地會遇到困難和障礙。具體來說，我國的國際警務合作障礙因素包括以下幾個方面:

（一）國家主權因素和國際組織的沖突、人權和主權之間的沖突

國家主權是制約國際警務合作的一個重要因素。無論采用直接合作和間接合作、雙邊合作與多邊合作或者專案合作與戰役合作以及聯絡員制等方式都離不開國家主權這個因素。國際組織本質上無法凌駕于國家之上。沒有主權國家的參與，無論是聯合國還是國際刑警組織，都無法跨國進行打擊犯罪合作。國際警務合作涉及國家司法主權和警務主權的讓渡，每個國家都能夠自主地選擇與特定的國家展開合作以及合作的程度。盡管這種主權讓渡是互惠的，國家之間在處理轉讓的時候仍然十分敏感和慎重，往往手續復雜、時間較長，容易受到各種政治因素、利益的影響。隨著國際組織打擊跨國犯罪職能的擴大，可以預料的是，國際組織的發展始終伴隨著職能擴大與維護國家主權的矛盾前行。此外西方發達國家提出“人權高于主權”、“人權沒有國界”，強調人權已經載入《聯合國憲章》，強調國家主權和不干涉內政原則不適用人權領域，可能成為我國國際警務合作的障礙。

（二）國家之間的政治關系因素

國家之間的警務合作必須建立在良好的國際關系基礎上，在良好的國際關系基礎上開展活動。如果兩國之間的關系處于敵對狀態，則警務合作無法進行。兩國的關系密切，能夠促進警務合作順利發展，兩國關系的疏離會給警務合作帶來障礙。如我國加入東盟“10+1”、“10+3”貿易圈和成立上海合作組織后，中國與這些組織的成員國間的警務合作水平得到了很大提升。如中國與吉爾吉斯坦警務合作開創了雙邊警務合作模式的先驅。吉一直支持中國反恐,必要時,允許中國警察在比什凱克自由執行任務,甚至口頭協調就可達成境外抓捕和引渡犯罪嫌疑人。[3]但是隨著美國和西方戰略與戰術的雙重推進，中吉警務合作已經有降溫的趨勢。近年來隨著美國這一超級大國全球戰略的推進，尤其是“顏色革命”以來，我國的周邊國家力量發生重大變化，國際警務合作受到明顯的影響。例如上海合作組織成員國認定的恐怖主義者，往往在美國定義中是民主人士和人權解放者。

（三）各國法律制度的差異，造成合作的困難

到目前為止，國際上還沒有一部被世界公認的國際刑法，各國都依據各自的國內法律懲治國際犯罪。因為各國社會體制、意識形態、民族傳統、風俗習慣、宗教信仰的不同，各國制定的法律也有很大的差異，在適用法律規定，認定犯罪事實、罪與非罪、刑事犯與政治犯，實行管轄權力以及引渡等方面，時常會造成開展合作的困難。大部分懲治國際犯罪的合作行為都是建立在雙重犯罪確認的基礎之上，如果被請求國與請求國在認定犯罪上不一致，合作便可能無法展開。例如引渡條約一般規定不引渡政治犯，但是對于政治犯的定義，各國又是不同的。近年來中國的許多貪官以政治迫害為擋箭牌，逃往歐美等發達國家，根據政治犯不引渡和死刑不引渡的原則，中國在引渡這些貪官，特別是可能判處死刑刑罰的重犯時，困難重重。

（四）技術性的困難

涉及到不同法域的執法行動不像同一法域內的執法那樣順利。如果有意合作的兩國之間尚未簽訂合作條約，則不可避免地要就相關合作事項進行長期的協商。這種協商手續繁瑣，通常涉及到技術性的解決問題的方案，是曠日持久的、費財費力的。如2007年8月至9月間，法國啟動包機遣返中國非法移民的行動，但是由于技術原因和條件不成熟而沒有成功。[4]另一方面，同日益增長的國際有組織犯罪集團相比，各國警方的裝備參差不齊，部分國家的警察在技術裝備方面同跨國犯罪集團的裝備存在一定的差距，這給各國聯合打擊犯罪造成了困難。

語言的細微區別和經費方面的差距使合作過程更加曲折。開展廣泛的國際警務合作，需要有一批熟悉各國法律、精通一國或者多國外語的高級執法人員，但是目前我國缺乏這種人才，相應的教育和培養機制也在探索之中。我國公安機關打擊、控制跨國犯罪的水平明顯落后，組織機構、工作方式難以適應國際警務合作的需要，存在情報來源有限、信息總量不足、綜合分析能力不強、應用質量不高的問題。

三、完善我國國際警務合作的幾點構想

針對以上障礙，結合我國當今的國情，應該從以下幾個方面完善我國的國際警務合作機制:

（一）國際警務合作要在對等互惠基礎之上，遵循相互尊重與溝通協調原則

國際警務合作，在國家層面需要相互尊重，這既是跨國警務合作的基礎，也是順利推進警務合作進程、取得應有合作效果的保證。人權問題雖然有其國際性的一面，但是本質上屬于一國管轄的內部問題，人權的實施只有在國家主權原則基礎之上才能獲得切實保障。所以只有在尊重國家主權的基礎之上談人權才能有意義，人權從屬于國家主權。國際警務合作采取的是主權原則和互惠原則的一種模式。一方面要充分尊重對方國家的司法主權和管轄權，又要同時維護本國主權，維護本國法律尊嚴。另一方面，需要在對等和互利的基礎之上進行協調和合作。總之要消除政治分歧，把懲治跨國犯罪作為共同的責任。

（二）完善法律法規制度，為國際警務合作提供法律依據

在國內法和國際法兩個層級上，繼續加快立法速度，協調國內法與國際法之間的關系，深入拓展我國警察和世界其它國家司法機關開展合作的空間。國內法完善國內相關法律制度，如由全國人大制定《國際刑事司法協助法》，對國際警務合作的機制、機構、信息交流和引渡罪犯等內容進行細化，盡快向國際公約、國際慣例靠攏，并做好銜接工作，為廣泛開展刑事司法協助、打擊跨國犯罪提供國內法律依據。目前我國已簽訂的司法協助條約和引渡條約，主要是周邊國家和原社會主義國家中的一些國家。國際法層面上要加快與世界各國，特別是西方國家簽署合作協議，加強國際條約的締結。積極擴大我國的國際警務合作范圍。在國際警務合作中，一般都通過締結刑事司法協助條約來確立雙方或多方在合作中的權利義務關系，明確合作的范圍。要進一步加強對外談判締結司法協助條約、引渡條約等的工作，完善司法協助的依據，形成廣泛的雙邊或多邊警察與司法合作新機制，能夠有效打擊跨國犯罪。

（三）完善情報信息主導警務，提高打擊國際犯罪的能力

情報信息主導警務是以情報信息搜集網絡為基礎、信息系統為技術平臺、情報信息系統為決策依據的警務運作機制。[5]情報信息主導警務是在經濟全球化、社會信息化和犯罪國際化背景下應運而生的一種警務戰略。積極發展和完善情報信息主導警務是我國公安機關適應當今國際警務發展主流趨勢的必然舉措。這一模式在我國的推廣與施行如蕪湖模式、江蘇模式等大大提高了我國公安機關的戰斗力,也加強了我國公安機關與國外警察機構的交流與合作,是公安機關在打擊國際犯罪中加強與國際接軌、適應犯罪全球化的主動舉措。公安機關要確保情報信息在警務戰略中的核心地位,推行規范化的情報信息工作機制，并探索構建高效運行的警務情報信息網絡平臺，確保對國際犯罪行為的精確打擊。根據目前國際辦理跨國犯罪案件多以情報主導警務的實踐經驗來看，情報主導偵查是我國開展國際警務合作的一項重要措施。

（四）利用國際刑警組織等渠道加強與世界各國警察機關的合作

國際刑警組織作為國際執法機關的重要聯系橋梁，在當今國際警察合作中發揮著至關重要的作用。從當前我國警務合作的實踐看，主要是在國際刑警組織的框架內開展廣泛的合作，特別是同周邊國家警察機關開展的合作更富有成效。[6]涉外偵查往往有兩種模式。一種是通過信息的交流合作。這種運作模式主要是依靠國際刑警組織的警務合作完成。當一方警察部門根據國際刑警組織的緝捕令抓獲疑犯后,通過外交途徑引渡到有簽訂引渡協議的犯罪行為發生地的辦理方。另一種模式是當確知犯罪嫌疑人具體行蹤時,主動出擊,跨境辦案,積極尋求國際刑警組織和國際間的司法協助,配合當地警察部門緝捕疑犯。我國應充分利用國際刑警組織提供的一切便利條件，加強與世界各國警察機關的合作，從而提高偵查破案的實效性，有力地打擊國際性刑事犯罪活動。

（五）借鑒國際最新的警務合作形式，拓展國際警務合作的途徑和領域

當前世界各國經常采用的警務合作的形式有區域性的警務合作、雙邊警務合作、外交機關協調下的松散型合作等形式，除此之外通過締結中外刑事司法協助條約和引渡條約、廣泛開展國際刑事司法協助、實施國際偵查與協作也是當今國際警務合作的重要渠道和模式。警務聯絡官制度、邊境會晤、會談制度和聯合執法成為近年來國際警務合作中卓有成效的重要方式和手段。我國警方應該積極在國際警務合作中吸收借鑒國際警務合作的最新形式，并將其轉化為適應我國國情的方式。近年來，我國舉辦的重大國際性活動越來越多，警方的安保任務也越來越重，應該以此為契機，加強與各國警務部門的警務合作。如2008奧運前，北京奧運安保情報中心先后同美國、希臘、南非等國情報部門就奧運安保情報工作進行了溝通和交流，與50多個國家的70余個情報部門建立了不同層次的合作機制。[7]此外要加強與西方國家在反恐怖領域的國際警務執法合作，不斷積累合作經驗，探索新的警務合作方式。

（六）強化人員培訓和技術合作

積極參加世界范圍內雙邊或者多邊警務合作的國際性研討會和論壇，增強國際警務合作的理論與實踐能力；加強跨國警務交流合作人員的人才培養，開展多種語言培訓，實現交流無障礙，構建國際警務合作人才專家庫；開展外警培訓，加強公安隊伍建設，提高公安隊伍的國際警務合作工作能力和水平；充分利用公安機關的現有培訓資源，結合工作需要，依托全國高水準的公安院校，逐步形成門類齊全、各有側重的國際警務培訓網絡，構建高標準的規范化的具有中國特色的培訓模式，推動國際警務的合作與交流全面發展。

充分運用國際偵查技術。國際偵查技術成為打擊新型犯罪的有力武器。控制下交付、控制下通關成為主要的偵查技術之一。我國應該和其他國家加強對這些偵查技術手段的技術合作，提高實施的技巧。此外還要努力提高警察的裝備水平，加大技偵、刑偵、反恐等部門的投入，加強對新技術、新設備的引進和開發應用，努力提高打擊跨國犯罪的能力。

綜上所述，當今世界跨國犯罪愈演愈烈，國際警務合作逐步發展成為打擊跨國犯罪最直接最有效的方式。我國隨著改革的深化，跨國犯罪也不斷增長，國際警務合作面對新形勢和新問題，我國應借鑒發達國家的先進經驗，積極探求將其轉化為適應我國國情的方式，努力減少或消除在交流過程中可能出現的障礙因素,積極推動警務交流合作向更深層次的發展，與世界各國尤其是西方發達國家構建廣泛的警務合作機制，全面提升我國的國際警務合作水平。

[1]馬建文，李建國.涉外警務［M］.北京：中國人民公安大學出版社,2009.285.

[2]侯靜，紀成坤.全球化背景下加強我國打擊跨國犯罪的國際警務合作［J］.吉林公安高等專科學校學報,2009，（4）：24.

[3]張杰.中國與吉爾吉斯警務合作的障礙分析［J］.武漢公安干部學院學報，2006，（4）：74．

[4]于澄濤.中國警官的法蘭西歲月［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2010.167.

[5]公安情報學理論與實踐編委會.公安情報學理論與實踐——全國公安情報學研討會論文集[C].北京:中國人民公安大學出版社,2006.223.

[6]向黨.涉外警務［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2001.413.

[7]周超.“后奧運”時期重大國際性活動涉外安保工作的幾點思考［J］.湖南公安高等專科學校學報,2008,（6）：85.

Key works：international police cooperation；transnational crime；barriers；countermeasures

Analysis on Barriers to International Police Cooperation in China and its Countermeasure

Li Yi-chao
（Chinese People's Public SecurityUniversity,Beijing100038）

Nowadays,transnational and international crime is spreading worldwide,so the cooperation of international police is the needs of international community,that is,to fight crime together.But the difference in political,legal and judicial system has brought various obstacles to the international police cooperation.So strategies of strengthening the international police cooperation in China should include the following aspects:following the principles of mutual respect and communication and coordination,improving the legal system so as to provide a legal basis for international police cooperation,building intelligence-dominated policing and improving the ability to fight against international crime.

D631.12

A

2095-1140（2011）03-0018-03

2011-03-26

李宜超（1985－ ），男，山東日照人，中國人民公安大學2009級警察行政管理專業研究生，研究方向警察行政管理、警察史。

王道春）