湖庫型飲用水水源地水環境生態管理和保護

冉 飛

0 引言

在我國經濟高速發展的同時，關系人民群眾切身利益的飲水安全狀況堪憂。湖、庫是我國重要的飲用水水源之一，其水質安全風險相對較高。根據《飲用水水源保護區劃分技術規范》，集中式供水水源主要劃分為河道型、湖泊水庫型和地下水型三類。其中水庫是我國多個城市的飲用水水源地或備用水水源地，其水質狀況的好壞直接影響著當地居民的飲用水安全和當地的經濟發展。根據《2007年中國水資源公報》，在監測評價的321座水庫中，水質優良(優于和符合Ⅲ類水)的水庫有252座，占評價水庫總數的78.5%;水質未達到Ⅲ類水的水庫有69座，占評價水庫總數的21.5%，其中水質為劣Ⅴ類水的水庫有8座。對299座水庫的營養狀態進行評價，中營養水庫有209座，輕度富營養水庫71座，中度富營養水庫18座，重度富營養水庫1座。一般地，河道型水源地水流流速較快，稀釋和自凈能力較強，地下水型水源地相對封閉，受到污染的風險較低，而湖泊水庫型水源地流速緩慢，污染物容易累積，其安全風險相對較高。以往發生的重大水源水質污染事件，多發生在湖庫型水源地，如太湖藍藻爆發事件，可見湖庫型水源地的保護難度更大，要求更高。目前就湖庫型水源地保護方面的系統研究還鮮見報道，因此有必要深入剖析湖庫型飲用水水源地保護目前存在的問題，尋求合適的解決方案。

1 問題剖析

1.1 立法滯后

我國與飲用水水源地保護相關的法律法規、技術規范有:《中華人民共和國憲法》(第9，26條)《中華人民共和國刑法》(第338，346，408條)《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》《飲用水源保護區污染防治管理規定》《城市供水條例》《生活飲用水衛生監督管理辦法》等。技術規范包括《飲用水水源保護區劃分技術規范》《飲用水水源保護區標志技術要求》《地表水環境質量標準》《地下水環境質量標準》《生活飲用水水源水質標準》《生活飲用水衛生標準》《城市供水水質標準》等。由上可見，我國對飲用水水源和供水水質雖然有具體的指標要求和較詳細規定，但是存在限制指標交叉重復和限值不一致的現象，且飲用水水源保護至今沒有單獨的法律法規約束，只有框架性的條文說明，相對缺乏可操作性。只有各地方出臺具體的條例或管理規定，才能用于指導具體工作。現階段各地方規定的條例參差不齊，大多是照搬上位法規條文，未能做到有的放矢，針對性差，不切合實際。

1.2 水源地功能退化

隨著工農業生產的快速發展，城市化進程的加快，農藥、化肥施用量的增加，工業廢水、城市及農村生活污水未經處理或處理未達標排放，農田殘留農藥及化肥進入水體。點源和面源污染的加重造成湖庫型飲用水水源地出現不同程度的富營養化現象。歸納起來，本質原因是人類過度的開發利用與缺失相應的保護措施，致使部分水源地出現水質變差、水量衰減、生態功能脆弱等問題，水源地功能退化。

1.3 管理體制落后

管理體制的落后主要體現為政出多門、職能交叉、政企不分、效益不佳。

我國現行的水資源管理體制及運行機制是在計劃經濟條件下形成的，其主要特征是將水源建設、農業灌溉、節約用水、城鄉供水、污水處理、水資源保護等水事務的管理職能分別由計劃、水利、城建、環保等不同部門負責，實行多部門分割治理，水利部門既要滿足社會對水資源的需求，又難以對水資源進行宏觀調控。水資源的分割治理，違背了水資源賦存的自然規律和開發利用水資源的經濟規律，不利于水資源統籌規劃、合理開發和綜合利用;而行政上的分割管理導致防汛抗旱時水源地上下游、左右岸及各行業間、部門間各自為政，只保局部，不顧整體，造成防汛抗旱中全面被動，降低了水源地安全供水的可靠性，2011年長江中下游地區大旱大澇連發就是深刻的教訓。權責不清，多龍治水，勢必出現管理部門之間的交叉和真空地帶，帶來水分配不公和水資源浪費，使得責任追究時互相推諉成為可能，增大了管理和執行的難度。

1.4 缺少應急預警機制

我國目前普遍缺乏對突發事故的預警機制，對突發水質污染事件缺乏應對能力。突發事故的發生，如船舶溢油、上游污廢水下泄、化工廠有毒有害化學品爆炸等，會對飲用水水質造成嚴重影響，直接關系著社會經濟發展和社會穩定。只有建立完善的水源地保護預警機制，才能對突發事故發生及其未來發展狀況進行預測，確定水質狀況和水質變化的趨勢、速度以及達到某一變化限度的時間等，預報不正常狀況的時空范圍和危害程度，按需要適時地給出變化或惡化的各種警戒信息及相應的綜合性對策，即對已出現的問題提出解決措施，對未出現或即將出現的問題給出防范措施及相應級別的警戒信息，同時為水源地安全管理提供服務的科學功能和基礎功能。

2 解決策略

2.1 完善立法

針對上述問題，迫切需要各地方出臺具體的條例或管理規定指導具體工作。而完善立法首先需要對本地區的水源地狀況進行全面的摸底，建立適合當地實際發展水平的保護條例。《水污染防治法》(2008)關于飲用水源保護的法律制度大多限于各種禁止、限制性規定，鼓勵性規定極少。如該法第63條規定:“國務院和省、自治區、直轄市人民政府根據水環境保護的需要，可以規定在飲用水水源保護區內，采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農藥以及限制種植養殖等措施。”而該法僅在第10條中有有關獎勵的規定:“縣級以上人民政府及其有關主管部門對在水污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。”而獎勵的內容和方式并不明確，沒有認識到經濟激勵手段在環境法中的作用。此外，法律責任的規定不能達到處罰的目的。如該法第81條規定:“有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款;并報經有批準權的人民政府批準，責令拆除或者關閉:在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目;在飲用水水源二級保護區內新建、改建、擴建排放污染物的建設項目;在飲用水水源準保護區內新建、擴建對水體污染嚴重的建設項目，或者改建建設項目增加排污量的。”僅規定罰款、責令拆除或關閉，沒有對污染嚴重者達到震懾的效果，不足以防治飲用水源污染。

因此，立法中應增加有關的鼓勵性規定，明確鼓勵性規定的內容和方式，調動人們保護飲用水源的積極性。只有將禁止、限制性規定和鼓勵性規定相結合，才能更好的達到防治飲用水源污染的目的。同時，在《水污染防治法》中有關飲用水源方面加強法律責任方面的規定，強化執法，保證法律的實施。對于違法者，不僅要規定其承擔民事和行政責任，而且更多的應以刑事責任和刑事制裁為最后的保障。

2.2 水源地水質保障

湖庫型水源地水質保障，涉及源頭控制、污染物遷移轉化過程控制和末端治理三個方面，主要包括物理、化學、生物、生態方法等，主要控制對象是工業廢水和城鎮生活污水造成的點源污染和農村地區面源污染，主要修復已經受到污染的湖庫。

從源頭看，需要合理規劃和逐步推行生態農業，逐漸減少化肥、農藥施用量，庫周圍地區植樹造林，增大植被覆蓋率，減少水土流失，降低農業污染源對水庫的污染;推廣清潔生產技術，促進保護區周圍企業生產工藝向低排放甚至零排放方向發展，同時對周邊城鎮生活污水等流動源污染進行防控，包括集成生活污水處理技術、餐飲廢水除油和處理技術等，嚴禁污水直接進入水源地。

污染物遷移轉化過程控制方面，面源污染防控技術，包括人工水塘、植被緩沖帶、滲濾溝和滲濾帶等促滲技術、前置庫技術等，可有效截留徑流過程中的有機物和氮磷營養鹽。而坡改梯、等高植物籬、攔沙壩等水土保持措施與生態屏障、農業綜合整治、生態緩沖帶等生態建設措施能有效削減進入保護區的污染物總量。

末端治理方面，可采用內源防控技術，包括富氧曝氣、底泥疏浚、生物操控、底泥覆蓋、底泥固化等。利用生物凈化水質技術，通過對生物種群結構和生物量的科學調控，消耗水體中的營養物質。武漢東湖利用鰱鳙魚控制藍藻水華方面做了大量研究，并得出結論:鰱鳙魚的大量放養，是藍藻水華消失的決定因素。可結合水庫水源地的自然、社會特點，對保護區內澗河、入庫口門、庫區等處開展水土保持生態修復技術。

2.3 提升管理水平

從宏觀層面，我國水源地管理體制改革應在中央政府的統一領導下，建立關系協調、調控有序、令出一門的管理體系和法律監管、技術保障、監測與應急、社會參與的四大長效監管體系。同時增強節水意識，繼續深化水務一體化改革:對水源地實行統一規劃和調度、統一發放取水許可證和征收水資源費、統一管理水量、水質，實現城鄉水資源統一管理和水務一體化管理，建立科學合理的水價體系，形成工程措施和非工程措施并重的安全保障體系。

在管理過程中，綜合化、集成化、多元化是水源保護工作的趨勢，即水源保護工作強調生態系統管理與集水區管理的綜合、地下水與地表水的集成、水源保護與土地規劃的集成以及各級政府與地方機構的多方參與，將可持續水管理理念納入飲用水源保護的全過程。在管理結果方面，制定合理的水源保護方案是各方平衡的產物，需要在水源保護工作方面重視費用與風險的平衡、各相關方利益的平衡，將水源保護的成本納入水價成本中，在管理方案中考慮各相關方的意愿，從而緩解項目經費短缺和多方利益沖突等因素對水源保護工作成效的影響。

2.4 建立預警機制

水環境安全預警主要是針對水環境不安全相關狀況的預測性評價，以提前發現與未來有關的水環境可能出現的惡化、退化問題及其成因，從而把握水環境及其相關生態系統中潛在威脅的時空變化趨勢，進而提出緩解或預防措施。

預警系統的邏輯結構一般可以分為確定警情、尋找警源、分析警源和預報警度及排除警患幾個步驟。在對區域或流域水環境狀況進行調查、分析評價的基礎上利用層次分析法等方法確定主要影響因子，建立水環境安全預警系統指標體系。根據指標體系選擇合理的數學分析模型，進行不同模型間耦合，調用在信息技術支持下建立的數據庫進行水環境預警過程模擬，形成可視化模擬結果。最終由模擬結果確定警戒級別和不同警戒級別下的各項環境質量指標，對區域或流域水環境發展趨勢進行分析，找出影響其變化的主驅動力，以采取相應的預防或治理措施。預警系統通常與計算機技術、通訊技術、數字化技術和光學技術等集成以解決數據采集困難的問題。遙感(RS)、全球定位系統(GPS)、地理信息系統(GIS)、專家系統(ES)、三維分析可視化(VS)等手段在系統構建時的運用有利于空間信息的采集和更新、數據的存儲和調用、模型的運算和分析、系統優化以及系統信息的可視化表達。

3 結論與建議

為了切實有效地保護湖庫型水源地水環境，需要從完善立法、控源截污、水體修復、提升管理水平、加強應急預警等方面著手，以全面、系統、可持續發展的觀點，結合當地實情，將法律、行政、工程技術、科技等多種手段加以運用。

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