泰安市民營水利發展情況的調查研究

曹文凱，高寶林，禹敦臣

（泰安市水利和漁業局，山東 泰安 271026）

近年來，隨著農村經濟社會的快速發展，泰安市小型農村水利工程建設、組織、管理方式發生了重大變革，一種新的水利運營模式——民營水利應運而生。為全面了解泰安市民營水利發展狀況，進一步總結經驗、查找問題、研討對策，推動民營水利工作向縱深發展，泰安市水利和漁業局組成專門班子開展了深入調查研究。

1 民營水利發展概況

1997年，根據泰安市政府部署，全市各級按照“明晰所有權、放開建設權、搞活經營權”原則，開始了對農村水利工程產權制度改革的探索,并取得了較好成效。

到2009年底，全市6.20萬處小型農村水利工程已完成改制5.89萬處，占總量的95.00%。其中，實行股份合作制的1000處，拍賣1.70萬處，租賃、承包3.95萬處，用水者協會管理1400處。

2 民營水利發展的主要形式

泰安市民營水利的主要形式可分為兩大類：一是將原有國家或集體水利工程改制為民營水利工程；二是社會資本參與新建民營水利工程。從調查情況看，兩大類又可細分為7種形式，其中原有水利工程改制有4種，新建民營水利工程有3種。

2.1 原有水利工程的4種改制形式

1）股份合作制。把水利工程固定資產劃分為若干股，將部分或全部股權出售，由全體股東經營和管理，股東共同出資、共同勞動、共同擁有工程的所有權和經營權，既取得勞動報酬，又按股分紅。新泰市禹村鎮將股份合作制引入田村水庫管理中，共設股30.00萬元，鎮政府以凈資產10.00萬元入股，出售凈資產20.00萬元，成立了田村水庫水利水產開發公司，在加強工程管理的同時，發展多種經營，年均獲利20多萬元。

2）拍賣。拍賣是對工程的所有權或使用權公開競價出售，由購買者自主經營。根據小型水利工程的資產結構和規模，可以拍賣全部或部分所有權，也可只拍賣經營權。實際工作中，對蓄水量10萬m3以下的小型蓄水工程、千畝以下的灌區、裝機100kW以下的揚水站、各類機電井等“四小”水利工程，以拍賣為主。采取合理確定底價、公開競拍、當場公證，集體加強監督和服務等。岱岳區夏張鎮王士店村村民王玉海，以14.00萬元競標買斷本村小（2）型水庫30年的使用權，利用水面搞養殖、發展灌溉，年收益1.50萬元。肥城市汶陽鎮通過零資產轉讓的方式，由鎮水利站退休職工劉志平一次性買斷鎮供水工程經營權，成立了汶陽供水站，自主經營管理。

3）承包租賃。承包是在工程所有權不變的情況下，由承包方與發包方簽訂承包合同，承包方按發包方的意愿管理或經營、向資產所有者交納承包費。租賃是承包的繼續和發展，偏重于經營和開發。承租者在不違背合同規定的情況下，可以改變資產經營方向。肥城市潮泉鎮大王村村民王紅霞，經過3輪投標競價，以每年上交承包費7000元的中標價取得小（1）型水庫10年使用權。他投資2.50萬元健全配套設施，發展水面養殖，年收入3萬多元。

4）農村水利協會參與工程建管。隨著改制的不斷深入，群眾自主經營、民主參與管理的意識逐步增強，農民用水者協會應運而生。村集體將其管理的水利工程全部轉交農民用水者協會管理和經營。東平縣梯門鄉先后成立了“東平縣引湖電灌總站李所灌區農民用水者協會”及“西瓦莊大田噴灌工程用水者協會”，兩協會分別接受引湖電灌總站、李所、西瓦莊村委移交的有關工程的所有權、管理權、使用權、維護權等，安排灌溉計劃，收取灌溉水費。

2.2 社會資本參與新建民營水利工程的3種形式

1）個人投資建設。即在水利發展規劃框架內，投入少量財政資金引導、由個人出資建設水利工程，并負責運行管理。燕山石化退休職工郗玉雙投資1200萬元，建塘壩2座，蓄水池4個，鋪設管道7500m，對白佛山小流域進行綜合開發。新泰市青云街道辦事處后上莊村村民王舉敏承包245.33hm2荒地，個人投資300萬元，新建小（2）型水庫1座、揚水站1處，發展節水灌溉133.33hm2。岱岳區馬莊鎮個體大戶齊西俊投資280萬元建成利民供水站，為全鎮36個行政村、5.17萬人供上了安全衛生的自來水。在他的帶動下，全市出現了李振國、王成軍、張增傳、翟憲法等30多個民營供水大戶。

2）股份合作制。對一家一戶辦不了的較大型水利工程，由多方共同投資建設、共同經營管理、按股份分配利潤。岱岳區化馬灣鄉成立洪山嶺灌溉股份公司，鄉政府入股50萬元，5個受益村集體參股100萬元，開發片內受益承包戶參股50萬元，建成揚水站1座、蓄水池13座，發展微灌13.33hm2。新泰市樓德鎮村民劉希勇吸納45人入股，每股1.00萬元，共籌集股金247.00萬元，組建了股份制供水公司，解決了沿汶河1.85萬人的飲水問題。

3）外資、企業參與水利工程建設。吸引外資或企業以獨資、參股或控股的形式參與水利工程建設。肥城市采取市場融資的方式建設趙莊水庫，吸引外資成立了肥城市大禹水務有限公司。其中，肥城市西部水利開發供水有限公司出資2160萬元，英屬新生資源有限公司4600萬元、英屬惠源水務有限公司938萬元。新汶礦業集團投資260萬元，打機井3眼，在新泰市西張莊鎮西韓村發展高標準滴灌66.67hm2。目前，全市投入5.00萬元以上的民營水利工程達6000多處，個人投資50萬元以上的民營水利大戶有100多個。

3 民營水利發展的主要做法

3.1 典型帶動，逐步推進

幾年來，泰安市采取典型引路、由點到面、穩步推進的方式促進民營水利的發展，取得了較好成效。借鑒費縣發展民營水利的經驗，新泰市禹村鎮垤路村于1997年9月成功拍賣2座塘壩。泰安市水利和漁業局及時總結這一做法并在全市推廣，拉開了全市小型水利工程產權制度改革的序幕。1998年6月，泰安市政府以泰政發〔1998〕56號文出臺《關于加快農村小型水利工程產權制度改革的實施意見》，隨后又在新泰市召開現場會，全市小型水利工程產權制度改革全面推開。到2000年底，小型水利工程產權改革基本完成。

2001年，隨著農村稅費改革的逐步深入,“兩工”取消，農村水利工程建設投融資機制發生了深刻變化，泰安市總結推廣新泰市王舉敏的經驗，推動了民間資本辦水利的發展。

2005年，隨著村村通自來水工程的實施，各級進一步拓寬民營水利發展領域，大力推進公益型、資源型工程的改制和改革。特別是推廣了岱岳區馬莊鎮齊西俊個人投資辦供水工程的成功經驗，全市出現了個人、企業建設運營供水工程的熱潮，闖出了農村供水工程建設管理的新路子。

3.2 政策扶持，利益驅動

泰安市為推動民營水利的快速發展，市、縣都制定出臺了促進民營水利發展的文件和優惠政策，對民營水利工程產權、資金投入、土地占用等方面作了明確規定。民營水利工程與國家、集體建設水利工程享有同樣的上級獎勵補助政策。近年來，各級財政拿出一定資金支持民營水利發展，按照“先干后補，大干大支持”的原則，對民營水利進行扶持。嚴格執行“誰投資，誰建設，誰所有；誰管理，誰經營，誰受益”的這一關鍵性政策，為投資者獲得理想回報提供了重要保障。

3.3 加強指導，搞好服務

泰安市為合理開發利用水資源，保證工程的可持續利用和長期良性運行，各級政府和相關部門在民營水利工程建設中，注重加強監管和服務，統一規劃，合理布局，科學利用。各級水利部門技術人員積極主動地幫助群眾搞好施工方案和運營管理設計。在施工前做好項目的規劃、設計和論證，施工期間搞好技術指導和質量監督，及時解決各類技術難題，竣工后科學指導工程運營，實行全方位服務，確保工程質量和效益的發揮，最大限度地保護投資者的合法權益。

3.4 依法管理，明晰產權

泰安市各地在民營水利發展過程中，做到了統一政策，公開招標，規范運作，合同管理。特別在合同的簽訂和執行方面，根據出現的新情況、新問題，及時按照《中華人民共和國合同法》的規定進行規范，誰投資、誰擁有、誰收益，從而極大地調動了群眾建設水利工程的積極性，促進了民營水利的健康發展。

4 民營水利發展的主要效益

4.1 實現了國家和集體資產的保值增值

水利工程拍賣后，工程由物質形態變為貨幣形態，為新的水利工程建設提供了資金來源，盤活存量，增加總量，農村水利走出了以賣促建、以建促管、以管促用、滾動發展的路子，實現了國家和集體資產的保值增值，工程的效益得到了充分發揮。邊院供水站改制后，自籌資金460.00萬元，完成了供水站的維修改造，新打巖心井2眼，新安裝恒壓供水設備2臺套，二氧化氯發生器1臺，新鋪管道40.00km，新增供水村莊62個，供水人口達到了8.40萬人。通過嚴格管理，加強成本核算，供水效益不斷增加，為職工辦理了養老保險，提高了福利待遇，調動了職工的積極性，供水站面貌煥然一新。

4.2 促進了水利工程建設投入機制的轉變

泰安市水利工程產權改革，實現了責、權、利的統一，充分調動了民間資本投資建設水利工程的積極性，形成了水利建設多元化投入機制，加快了水利事業的發展。在村村通自來水建設過程中，各地通過財政資金引導、優惠政策扶持等各種形式，調動企業、公司、民營團體、個體大戶等社會各方面投資積極性。全市通過股份制融資、大戶投資、拍賣等方式籌集資金1.65億元，占到總投資的33.00%，有效地解決了建設資金不足的難題，確保了工程建設的順利完成。

4.3 促進了農業增效、農民增收

泰安市通過深化水利工程產權改革，促進了水利工程建設與基地開發、農業養殖、生態建設等綜合開發的結合，加快了區域化種植規模化經營的發展，實現了農業增效、農民增收。

東平縣白佛山小流域采取基地加農戶的模式，種植核桃、冬棗經濟林200.00hm2，綠化苗木2萬棵，把昔日的荒山禿嶺建設成了集種植、綠化苗木、養殖、生態旅游為一體的綠色農莊，帶動當地群眾實現了脫貧致富。寧陽縣葛石鎮張家崖村村民盧愛英,承包了本村100.00hm2荒山，投資126.00萬元，鑿井、壘堰，造梯田、挖樹穴，培植用材樹14萬多株，使昔日的荒山禿嶺成為綠樹滿山的“花果山”，她還采取立體種養的方式，利用豐富的山草資源養羊、養雞、養牛，如今年收入達到6萬余元，產生了較好的經濟效益。

5 民營水利發展的思考

5.1 民營水利是市場經濟發展的必然產物

民營水利的產生和發展有一定的時代背景和社會根源，它是在社會主義市場經濟條件下，適應農村改革與發展的新形勢逐步發展壯大起來的。

一是農村實行聯產承包責任制后，農業生產經營方式發生了較大變化，大量的水利工程處于建、管、用相脫節的狀況，工程老化失修和效益衰減問題越來越突出。其根本原因在于水利工程管理體制落后于形勢的發展，沒有形成責、權、利相統一的運行機制，而問題的核心就是水利工程的產權。因此，只有觸及產權，才能徹底改變管理體制，才能充分調動農民群眾管護工程的主動性和能動性。

二是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，市場經濟意識逐漸滲透到水利行業中來，為民營水利的萌芽和發展創造了條件。

三是改革開放30多年來，一部分群眾先富起來，初步完成了原始積累，使民營水利的發展在客觀上具備了一定的經濟基礎。

十六屆三中全會指出，“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。”1996年，山東省政府在轉發省水利廳加快發展水利經濟的意見中明確規定，“鼓勵和提倡社會法人、農村集體經濟組織以及聯戶、個人，經水利部門批準，投資興辦水利工程。誰投資，誰建設，誰所有，誰管理，誰受益”，這些政策極大地促進了民營水利的發展。因此，民營水利是市場經濟發展的必然產物。

5.2 發展民營水利要實事求是、量力而行

民營水利是建立在群眾自愿基礎上發展起來的一種新的經濟形式。發展民營水利必須堅持實事求是、量力而行的原則。一是要算清資源賬。在水行政主管部門的統一規劃下，積極扶持和發展民辦水利工程，不得亂挖濫建，破壞資源；二是要算清經濟賬。科學核算水利工程建設的投入、產出效益，充分考慮當地農民和民營大戶的經濟承受能力，積極為民營大戶做好技術咨詢和服務，讓他們投資水利有利可圖、有錢可賺。

5.3 發展民營水利是開展農水建設的有效手段

隨著農村各項改革的不斷深入，特別是“兩工”的取消和“一事一議”政策的實行，由政府組織發動農民群眾投工投勞開展農田水利基本建設的傳統做法，已經不能適應新形勢發展的要求，而民營水利這一新的投入和管理形式，為加快農村水利基礎設施建設找到了一條行之有效的路子。近幾年，各地發展民營水利的實踐，也充分說明了民營水利具有較強的生命力，是新形勢下促進農田水利基本建設發展的有效手段。積極總結和大力推廣民營水利發展的經驗，有其積極的現實意義和深遠的歷史意義。

5.4 發展民營水利離不開政策扶持和政府引導

目前，民營水利已經成為加快農村水利基礎設施建設的一支生力軍，各級政府要大力支持，積極引導。具體工作中，既要有所為，又要有所不為。所謂“有所為”，就是把工作的重點放在宣傳引導、工程規劃、資金扶持、技術指導服務等方面，為民營水利的發展營造一個良好的社會環境。所謂“有所不為”，就是要從直接用行政手段組織農民搞農田水利的習慣做法中解脫出來，讓村集體或農民用水合作組織走到“前臺”，該讓群眾辦的，放手讓群眾自己辦，不包辦代替，不過分干預。農村水利不能完全靠社會力量或市場機制興辦的，也不能繼續沿用計劃經濟體制下政府包攬的做法，要借助政府和市場經濟兩種優勢促進水利事業發展。

5.5 對現階段發展民營水利要有一個客觀估價

民營水利是群眾自發的生產經營性活動，它不僅有效地解決了農村水利基礎設施的投入和管理問題，也增加了群眾的收入和積累，在一定程度上化解了大搞農田水利建設與增加農民負擔的矛盾。但對于民營水利的發展應該給予客觀地評價，既要充分肯定，又不能估計過高，不能把它理解成新時期發展農田水利基本建設的唯一途徑，不顧條件地盲目推廣。還是要通過政策和公共財政的引導、扶持，對公益性，特別是生態效益明顯和具有扶貧作用的小型農村水利建設給予大力支持。

6 加快民營水利發展的建議

泰安市在民營水利發展中，還存在一些問題和不足。一是發展不平衡。有些地方認為水利是基礎設施，公益性比例大，應該由公共財政負擔，不能走民營化的路子，對民營水利發展不積極、不支持；二是改制不規范。改制中，對有些工程資產評估不夠科學，承包、租賃基數和拍賣底價遠遠低于工程的實際價值，造成國家或集體資產的流失；三是管理有待加強。部分工程改制時合同簽訂不科學、不嚴密，履行不嚴肅，存在改變工程用途、粗放式管理、掠奪式經營等現象，影響了工程的使用壽命和效益的正常發揮。有些工程拍賣、租賃、承包后所得資金沒有再用于新建水利工程。對此，提出以下建議：

6.1 切實落實好發展民營水利的優惠政策

民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。各級應切實解放思想，轉變觀念，積極扶持民營水利的發展，要全面落實發展民營經濟的優惠政策，把發展民營水利與搞好農業結構調整相結合，使民辦水利與集體辦水利享受同樣的補助標準，或給予適當傾斜。同時，對經營農業供水的項目，要按照“成本＋合理利潤”的原則，科學核定供水價格，既讓民營投資者收回成本、有利可圖，又兼顧用水戶的承受能力，實現供水、用水雙方的互利共贏。要按照“有利于工程建設，有利于工程管理，有利于工程增效，有利于農村穩定”的原則，逐步放開各類經營性水利工程的經營權，為民營水利發展營造良好的外部環境。

6.2 依法規范對民營水利的管理

為避免低標準重復建設，防止對水土資源的無序開發，要將民營水利工程納入當地水利建設總體規劃，實行統一規劃管理、科學合理布局，既要妥善處理好上下游、左右岸、流域與區域、開發與保護、近期與長遠的關系，又要做到經濟效益、社會效益、生態效益三者并重。民營水利投資者要遵守國家法律和有關規定，服從政府的防汛抗旱調度，服從水利部門的統一管理。各類水利工程建成后未經水利部門驗收合格，不得投入運行。要依法經營，強化服務意識，自覺接受群眾監督，合理收費，公平競爭。

6.3 拓寬領域，實現民營水利規模發展

目前，泰安市民營水利僅局限于小型農村灌溉工程、安全供水工程，而大中型河道、水庫、灌區等建設管理引進民營資本工作還未真正破題。要加快建設市級水利投融資平臺，在堅持政府投資主體地位的前提下，利用政策和市場機制拓寬水利投融資渠道，吸引民間資本參與大中型水利工程建設管理，實現民營水利的規模發展。