美國加拿大流域水利建管的考察啟示

魯學恩，王少青，李占華

（1.山東省海河流域水利管理局，山東 濟南 250100；2.濱州市水利局，山東 濱州 256603）

1 考察的基本情況

為全面貫徹落實中央及省委一號文件精神和省水利廳黨組關于新時期治水方略，更好地推動山東省流域水利改革與發展，進一步加強流域水利管理工作，學習借鑒國外在流域水利建設與管理、防潮堤建設、海水倒灌、澇洼地治理等方面的經驗，應美國加利福尼亞州水利資源部和加拿大大不列顛哥倫比亞省政府水利設計署的邀請，山東省水利廳組成考察團于2011年6月16—26日先后參觀考察了美國內達華州科羅拉多河上的胡佛水利大壩、加利福尼亞州北水南調工程及澇洼地治理，參觀考察了加拿大大不列顛哥倫比亞省與安大略省水資源管理、河道治理、防潮堤建設等水利工程。

在美國加利福尼亞州水利資源部聽取了部門負責人對加州水利中長期規劃、工程建設方式與管理模式、澇洼地治理、防洪減災等情況的詳細介紹，雙方進行了座談交流。

在加拿大大不列顛哥倫比亞省政府水利設計署，雙方人員在友好的氣氛中就哥倫比亞省水資源管理、節約保護、河道整治、防潮堤建設等情況進行了交流和訪談，取得了良好的效果。

2 參觀考察的重點水利工程

2.1 美國胡佛水利大壩

胡佛水利大壩是位于美國科羅拉多河上重要的調蓄水利工程。大壩于1931年開始興建，1935年9月建成。大壩為混凝土重力拱壩，壩高221 m，水庫又稱米德湖，總庫容348.5億m3，發電站原裝機容量為134萬kW，現已經擴大到208萬kW，計劃擴大到245.2萬kW。灌溉面積750萬hm2，每年接待參觀游客近800萬人次。該工程具有防洪、灌溉、發電、航運、供水、旅游等綜合效益。

胡佛水壩的電力由西部地區電力管理處(墾務局的派出機構)按照合約出售給亞利桑那州、加利福尼亞州和內華達州的15個機構，合約至2017年到期。所有售電收入用于水壩的運行、維修和償還建設貸款本息，以及電廠增容改造。

美國在水利水電項目建設投資方面的政策是：防洪、環境部分的投資由聯邦政府負擔，不要求償還；灌溉部分投資只要求收回本金，償還期為40年；發電和城市供水部分投資要收回本金和利息，償還期為30年。大壩建筑質量良好，由于工程良好的運行管理機制和科學合理的管理手段，大壩至今一直處于良好的運行狀態，發揮了巨大的社會經濟效益。

2.2 美國加利福尼亞州北水南調水利工程

加利福尼亞州位于美國西部太平洋海岸，面積41.1萬km2，在面積上是全美第三大州，人口3 648.5萬 （城市人口占91.3%），主要集中在太平洋沿岸地區，其中50%聚居在洛杉磯和圣弗朗西斯科 （舊金山）一帶。加利福尼亞無論是在地理、地貌、物產、還是人口構成上都十分多樣化。海岸線長2 030 km。加州由東部內華達山脈、中央谷地及西部海岸山脈組成，地理條件相差懸殊。南部沙漠缺雨，北部沿海冬季因雨雪多發生水災。西北部降水量高達4 420 mm，東南部科羅拉多沙漠僅50～75 mm。該州是美國農業最發達的州，農業用地占全州30%，主要為灌溉農業，農牧產品多達幾百種。農業因北水南調工程的建成而發達。

加利福尼亞州北水南調工程是美國最大的州營多用途水利建設項目。該供水系統由加州水利資源部設計、施工和運作。這條供水系統由29個蓄水庫、18座泵站、4座抽水發電廠、5座水利發電廠和965.58 km長的水渠和管道組成。

加利福尼亞州的水源供應隨年份、季節和地區而變化。主要水源集中在加州北部，而大城市和農業用地卻集中在灣區北部、加州中部山谷地區和南加州。薩克拉門托市以北的河川徑流量占全州總徑流量的70%，而全州80%的用水量集中在該市以南地區。

加州北水南調工程的主要目的是供水。該系統通過導流渠道將雨季期間多余的水儲蓄起來，并可在需要時將水引入北加州、舊金山灣區、圣霍金谷、中部沿海地帶和南加州。該工程還可以向加州居民提供其他一些社會福利方面的綜合效益，其中包括防汛、發電、娛樂等，可改善漁業和野生動物棲息環境，并可改善薩克拉門托市至圣霍金三角洲一帶的供水品質。該工程縱貫加利福尼亞州南北，綿延965.58 km。水源首先儲蓄在巴特縣境內的奧羅維爾湖內，然后流經凱悅和鐵馬利托地區的水利發電廠流入雁翎河的天然河道。從此，水源蜿蜒流入薩克拉門托河和三角洲地區。加利福尼亞州北水南調引水渠長708.10 km，起源于三角洲南部的三角洲泵站。水渠引水南下，穿過圣霍金谷，越過德哈查比山脈，最后在南加州分為兩條水渠。西渠的終點是洛杉磯縣北部的加斯達克湖；東渠的終點是臨河縣的佩利斯湖。

美國加州北水南調工程絕大部分資金來自29個加州水利工程合同用水機構。1960年發行的17.5億美元公債被用作該工程的初期資金，合同用水機構的付費則用于償付發行債券。該工程于1957年開工建設，第一期設施于1973年投入使用，目前該工程仍在不斷地擴建。

美國在規劃設計建設水利工程中，嚴格按照設計標準施工，嚴禁偷工減料、降低標準。工程運行管理手段先進規范，整個工程系統全部實現自動化調控，中央主控室負責全系統的監測管理、調度工作，各分控制室具體負責各自部位的監測調控工作。中央控制室由3人24 h全天候輪流值班，并可根據運行情況及時準確地科學調度。

美國對水利工程的建設管理體制是，實行中央聯邦、州、縣3級負責管理、分級建設。按照誰興建、誰管理、誰受益的原則，不存在工程資金上下級配套的問題，建管體制清晰、職責明確，各項水利工程建設管理規范有序、運行良好。

2.3 加拿大水利管理情況

加拿大位于北美洲北部。國土面積為997.061萬km2，為世界第二大國家，人口3 700萬。加拿大是一個相對富水的國家，淡水資源總量占世界淡水總量的9%，年均降雨量在1 500 mm左右。

溫哥華市利用北部雪山上的天然水，建成了大型水庫，采取集中供水方式供給用戶。加拿大雖然水資源相對豐富，但他們卻十分重視節約用水，特別是注意采用立法的方式，保護水資源不受污染。溫哥華市政府強化對水資源的統一管理，用水計量、按量收費，但收費標準較低，每方收費折合人民幣不足1元。在溫哥華市，田間、園林和城市綠化等方面灌溉用水采用便攜式移動噴灌設備，大大提高了水的利用率。

加拿大溫哥華、沙克文市瀕臨太平洋，城區陸地低于海平面1～2 m左右，為了保護當地居民的生命財產安全，政府采用了多種形式的防浪防潮筑壩工程建設。防潮堤河坡采用亂石護砌、堤防堅固，堤頂采用碎石屑處理，有利于交通和管理，堤防外側結合綠地美化，形成了一條美麗的風景線。首都渥太華的麗都河、里多河等大型骨干河流的治理標準高，堤防堅固，綠化良好，經過城市河段生態景觀建設優美。為排泄城市上游支流河道的澇水，在河道上建設了9級攔蓄工程，河道管理機構設置完善、管理到位，已經運行100多年，狀況良好，成為一道美麗的城市河道風景線。加拿大在防潮堤建設、河道整治、澇洼地治理等方面的經驗值得借鑒。

3 美國和加拿大水利建管經驗

考察團通過參觀考察，了解到他們的主要經驗和做法是：

3.1 堅持依法管理，建管體制靈活

美國和加拿大都非常重視水利立法。美國聯邦的水利法律法規都經過國會審議通過，由總統頒布實施，具有很高的法律效力。加拿大的水利法律也非常健全。

兩國從水利工程的規劃到勘測設計、從建設到工程管理以及水資源的管理與開發利用都是通過立法明晰權限，以立法來保證權力和義務。其法律條文可操作性強，執行得很好。

如美國內達華州的胡佛大壩建設的資金來源、管理模式、受益分配方式都通過各種法律條文和協議進行明確；如加拿大哥倫比亞省政府和溫哥華市政府通過分級立法的形式來劃分水資源的管理權限，從而明確了職責范圍和權力義務，杜絕了扯皮現象。

同時，兩國都十分重視流域規劃設計工作，流域規劃設計文件一般由資深的工程咨詢機構編制，經聯邦或州(省)議會審定立項后，其流域規劃設計文件均不能輕易變更，無論政府是否更迭，都必須持之以恒地貫徹實施，顯示出了流域規劃的權威性、嚴肅性和延續性。

美國的水利管理體制采取分級管理，誰建設、誰投資、誰管理、誰受益，不存在資金配套問題。水利投資體制主要有3種形式：

1）由聯邦政府投資興建的骨干水利工程，建成后，由政府成立管理機構后政府租給或委托公司運行管理，如胡佛大壩的管理模式；

2）地方政府自籌自建自管的水利工程，如加州的北水南調工程的管理模式；

3）民間集資建設的水利工程，由受益者籌集資金建成后由用水協會管理的模式。多元化的投資模式和靈活的建管體制，確保了工程建設的順利進行和管理的高效性。

3.2 堅持高標準規劃設計，高質量建設

美國、加拿大在興建水利工程時，堅持高標準規劃、高標準設計、高質量建設、高科技管理，軟硬件配套齊全，整個工程形成良性循環，經濟效益和社會效益得到充分發揮。美國的水利工程之所以質量好、效益大，與其制定的工程標準有關，江河防洪標準一般都在百年一遇以上，這項規定適用于所有這類工程建設，做到建一個成一個，避免了短期行為和重復建設。

考察團參觀考察的各類水利工程設施，大都是20世紀二、三十年代修建的，有些是19世紀建設的，經過七、八十年甚至上百年的運行，工程狀態普遍良好，功能沒有老化退化現象，仍然發揮著巨大的經濟、社會、生態效益。

3.3 管理機構完善，管理手段先進

美國、加拿大大型水利水電工程建設一般由政府組織實施，但采取的是規范的企業行為。兩國同屬經濟發達國家，社會經濟生活秩序較為規范，保險業完善，合同管理嚴格，因此在工程建設中很少有違約和不規范的行為。美國、加拿大對水利工程管理機構設置合理，職責明確，管理到位，有充足的資金用于定期維護保養，運行管理手段科學合理，科技水平高，保證了水利工程的良性循環，效益能長久發揮。

3.4 注重生態保護，生態環境良好

在考察中，感觸最深是美國、加拿大良好的生態環境，所到之處，到處是碧水藍天、綠草花木，空氣新鮮、環境優雅。特別是在建設水利工程時，都充分考慮到了如何保護生態環境，創造人水和諧、人與自然和諧的環境，打造景觀水利工程。

4 思考與建議

通過幾天的考察學習，結合水利改革發展的良好機遇，有以下幾點思考和建議：

4.1 堅持依法管水，統籌治水

要進一步完善水事法律法規體系，堅持水利工程和水資源項目從立項、規劃設計、建設與管理都依法行事，同時，加強水利執法隊伍建設，強化水利執法的權威性和嚴肅性，要做到違法必究、執法必嚴，努力創造良好的水事秩序。

4.2 堅持百年大計，質量第一的方針

從水利工程規劃設計、建設到管理，要抓好每個環節，堅持高標準規劃設計、堅持把質量放到第一位的原則，建一處、成一處，絕不能出現豆腐渣工程。

4.3 加強水資源和生態環境的保護

按照可持續利用、保護生態環境的原則，通過立法來約束破壞生態環境的工程項目的開發建設，堅持因地制宜、因水制宜、以水定發展的原則，杜絕以犧牲環境和浪費水資源為代價的工程建設，為子孫后代保留一片藍天碧水。

4.4 改革水管體制，拓寬融資

進一步加大水管體制改革的力度，使之適應現代化水利建設管理的要求。同時要拓寬水利融資渠道，實行國家、地方、公司、個人等多元化的投資體制，解決水利工程建設資金不足的問題，使水利工程的建設與管理實現良性循環。