農民工市民化的漸進式策略
——市民化的三步驟設計

張春龍

(江蘇省社會科學院 社會學所,江蘇 南京 210013)

農民工市民化的漸進式策略
——市民化的三步驟設計

張春龍

(江蘇省社會科學院 社會學所,江蘇 南京 210013)

無論是從城鄉二元結構根深蒂固的影響來看,還是從農民工規模龐大、城市面臨空前壓力的現實來看,漸進地推進農民工市民化是必然的選擇。基于此,從基本權益、社會保障、衛生醫療、子女教育、就業、安居等方面,提出以戶籍逐步放開為主軸分“暫住證—居住證—本地戶籍”三步驟推行“漸進式”市民化策略是可行的。

農民工;市民化;漸進式

農民工市民化,廣義的理解是指農民工逐步轉變觀念、行為方式并融入城市的過程,而狹義的理解是指農民工等獲得作為城市居民的身份和權利(市民權)的過程,如居留權、選舉權、受教育權、社會福利保障等。前者往往被認為是與社會文化層面相關,而后者被認為是與政府相關聯的技術層面上的市民化過程。以戶籍制度改革為基礎進行相關附著制度與政策的改革,是推進農民工市民化的關鍵。打破城鄉分割,建立統一的戶籍制度,并完全消除依附在戶籍上的各項不同待遇,是最終實現農民工市民化的基礎。但在目前尚無法建立統一戶籍的情況下,需要以市場為基礎,改革目前的戶籍制度,建立平等的身份制度,逐步打通各個阻礙農民工市民化的關卡和障礙。

一、漸進式推進的必要性

對于推進市民化,很多學者提出了“徹底改革戶籍制度,給予外來人員市民待遇”的觀點。這種觀點看似在為農民工說話,但對于有些輸入地的壓力簡直是不可想象。就拿深圳來說,它可以說是我國改革開放成功的代表,但是,現在深圳戶籍人口只有160多萬,而外來人口高達900多萬,是戶籍人口的近6倍,一步到位將他們納入城市并與戶籍市民同等對待,其壓力特別是財政壓力可想而知。在北京、上海等大城市以及珠三角、長三角地區的中小城市,這種情況均存在,外來農民工占據了本地人口的很大一部分。

戶籍制度的取消、放開,不可能在短期內完成。由于受經濟發展與城市化進程的限制,城市的容納能力是有限的。隨著越來越多的務工農民涌入城市,大部分的城市已無法提供更多的公共和基礎設施,一些大城市還因人口飽和而患“大城市病”。因此,戶籍制度的取消、放開,應分階段、分區域逐步推進。分階段,就是先對急需人才和有條件進行投資或購買住房的農民工準許轉戶口。目前,很多城市都在實行這種政策。隨著城市的進一步發展,戶口政策可隨之相應放開。分區域,就是在某些地區、某些城市實行轉戶口優惠政策,鼓勵農民向這些城市轉移,按照農民工本身的特征與不同城市的具體情況,分類逐步地推動他們在城市落戶。因此,要進一步開放小城鎮戶口、適當開放中小城市戶口,對長期在中小城市從事非農職業的農民工準予辦理常住戶口;大城市雖然可以實行較嚴格的戶籍控制,但也必須逐步允許那些有穩定工作與固定收入來源的農民工在城市安家落戶。無論怎樣,給予農民工平等的市民待遇已是大勢所趨。如果我們能較好地處理城市居民與外來人口的相互關系和福利待遇,地方政府以全民而不僅僅是本地居民的福祉為重,進程自然會快一點。

從目前全國戶籍制度改革的現狀來看,出現了一種相互對立和矛盾的局面：農民工數量少的地區,戶籍改革的壓力小,改革的步伐快;而農民工數量越多,戶籍改革壓力越大,因此改革的步伐緩慢。如小城鎮的戶籍完全放開,西部的一些城市對戶籍的限制少,但這些地區對農民的吸引力并不強,“農民工”問題并不嚴重,而像珠三角、長三角等長期依賴外來務工人員的地區,政府在戶籍制度上的改革慢于國內很多地區。如2004年的數據顯示,東莞長安鎮戶籍人口3.5萬人,實際常住人口卻有70萬人,昆山目前戶籍人口60萬人,常住人口接近200萬人。由此可見,很難用統一的戶籍制度改革模式統一改革,而應該根據不同區域經濟發展的水平采取相應的改革步驟,即全面規劃,對改革的時機、步驟、后果進行充分的調查研究和計劃準備,避免出現較大的問題;逐步降低嵌入的“門檻”,逐步完成一定量的入戶人口;分不同類型的地區,不同的人群,采取相應的補貼措施。

農民工市民化是一個動態的過程,有步驟地實施市民化是農民工和市民逐步平等的必經之路,同時也是對現行體制漸進改革的過程。

二、漸進式推進的主要步驟

筆者提出的漸進式推進市民化的主要步驟,仍然以戶籍制度的改革為主軸,以目前正在推行的暫住證制度為基礎,參照在美國獲得“綠卡”并最終獲得公民身份的方式,采取“暫住證——居住證——本地戶籍”的三步驟法。

第一步,強化暫住證功能,保障務工人員基本權益

這幾年有關暫住證的存廢爭論不休,學者及各地政府的態度存在較大的差別。以各地實踐為例,沈陽市在宣布取消暫住證兩年多之后準備恢復,廣州、深圳、鄭州等城市以及浙江、江蘇、廣東等地開始用居住證代替暫住證,北京市在幾經討論之后仍然保留了暫住證。綜合人們對暫住證的質疑,可以發現,主張取消暫住證制度的人認為：在實施過程中,一些地方將管理職能畸形放大,服務職能卻得不到很好體現;附加在這一證件之上諸多功能被異化,不僅其本身的功能沒有發揮,而且某些部門以強制辦理暫住證為其赤裸裸的創收手段,造成了對外來人口的剝奪以及各種腐敗行為的衍生。其實,暫住證具有管理與服務的雙重功能：實行暫住證制度是依法實施的一項旨在及時掌握人口信息,了解人口動態,切實保障暫住人口的合法權益,有效維護社會治安秩序的行政管理措施。通過辦理暫住證掌握暫住人口信息,可以為各級政府宏觀調控、制定政策、配置資源提供重要依據,為城市基礎設施建設、交通、就業、物資供應、市場分析等提供詳盡的人口數據;同時,暫住證是維護暫住人口合法權益,使之享受與常住人口平等待遇的依據。農民工市民化的最終目的是使農民轉化為市民,享受同等的市民待遇。從農民工產生開始以至現在甚至未來的一段時間里,很多地方仍然需要著力維護他們的基本權益。進城務工的基本權益,包括他們的就業、收入、勞動保護、子女受教育等。保護農民工基本的合法權益必須提高到社會公平與正義的層面。

基本保障方面。在現行戶籍制度尚無突破性進展的情況下,可在進城農民中首先推行醫療、工傷保險以解燃眉之急,積累經驗后再逐步推開到其他領域。就目前狀況而言,農民工最迫切需要的是工傷保險與特殊行業的強制性意外傷害險。目前用人單位為農民工辦理養老保險、醫療保險、工傷保險的比例仍然非常低,而且很大一部分農民工甚至連基本勞動保護也不具備。他們勞動時間長、勞動強度大、勞動條件差,而且很多人工作在具有風險的崗位,很容易出現工傷事故,一旦出事,他們往往只能自己負責并承擔經濟損失。從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體,以及由此而導致的數不清的勞資糾紛,決定了針對農民工的工傷保險制度應優先建立。

就業制度方面。就業是民生之本,目前我國勞動力供大于求的總體格局沒有改變,城鎮新成長勞動力、農村轉移勞動力和下崗失業人員依然是就業工作的焦點人群。政府在這方面提供均等化的公共就業服務是促進就業的重要手段,是緩解就業壓力的重要途徑。這就需要建立和完善統一開放、競爭有序、城鄉一體化的勞動力市場,實現城鄉勞動力平等競爭。要將農村就業納入國家統一的就業政策范疇,取消各種就業準入制度,拆除對本地勞動力就業采取保護的“壁壘”,使農民和市民享有平等就業的機會。要徹底廢除有關限制農民工就業的規定,打破城市職工對就業崗位的壟斷,允許農民工到國有企業工作。

勞動權益方面。實施最嚴格的農民工勞動權益保護制度,是實現農民工市民化首先要做到的。在我國,城市經濟的繁榮與農民工的辛勤勞動是密不可分的,但其勞動權益仍未得到切實有效的保障。盡管中央政府三令五申,而實際情況仍不容樂觀。因此,建立最嚴格的農民工勞動權益保護制度迫在眉睫,具體內容包括：通過立法建立農民工最低工資保護制度,通過加大處罰力度確保企業不故意拖欠農民工工資,在司法、勞動、工會、婦聯等機構成立專門的農民工權益保障中心,加大對農民工勞動權益的監察、保護力度,用法律手段保護他們的合法權益不受侵害,解決農民工的勞動強度、勞動安全保障問題和不公平用工合同等勞動糾紛。

子女教育方面。農民工子女的教育問題是一個非常重要的問題,這不僅與農民工本身緊密相關,更是涉及到一代人素質提高的問題。撇開就業歧視等因素的影響,相對于城市勞動力來說,農民工的整體素質偏低、在城市的低端就業崗位工作是一個客觀存在的問題,但是如果將教育待遇的不平等繼續施加到農民工子女身上,不給予其子女平等的教育待遇,那么,在以后的很長一段時期(可能是一代人)仍然很難改善農民工的處境。在此階段解決農民工子女教育問題,一方面要充分發揮全日制公辦中小學的主渠道作用,擴大招生容量,完善借讀手續,降低收費標準,減少收費項目,加強學籍管理,為農民工子女接受義務教育創造良好條件;另一方面要重視發揮民辦學校的補缺作用。

安居住房方面。“安居才能樂業”,對于農民工來說,居住是其融入當地社會的基礎條件。在住房方面,由于涉及到大量的資金以及資源,城市政府尚沒有能力將農民工與城市市民同等考慮。但應該將農民工的居住問題納入統一規劃,統籌安排,給盡可能多的農民工提供安身立命之所。這里主要是針對具有不同能力和不同需求的農民工采取不同的住房支持措施。可以建設一批造價低廉但符合基本標準的簡易住房,滿足困難較為突出的農民工;對有購買能力的農民工,可在商品房的購買上享有和市民一樣的待遇,該優惠的優惠,能按揭的按揭;可以對農民工實行居住“集宿化”,等等。

讓農民工獲得平等機會和平等權利,是在這個階段讓農民工共享城市發展成果的主要內容。以上列舉的幾個方面,直接涉及到農民工基本的生存以及子女的發展,需要受到重點關注并迫切需要解決。當然,農民工市民化需要獲得的權益遠遠不止這些方面。從長遠來看,當然是實現一切權利的平等,但從當前來看,或者說在農民工取得暫住證的階段來看,上面這些方面是必須加以考慮的,也是在目前條件下應該能做到的。

第二步,推行居住證制度,實現公共服務的均等化

社會性公共服務是西方發達國家政府職能的主要內容,主要包括如下方面：教育公共服務、社會保障公共服務、醫療衛生公共服務。將外來人口“暫住證”變為“居住證”,使其享有一定程度的同城待遇,主要是實現外來人口與本地人口在公共服務方面的均等化,這些公共服務主要包括政府提供的公共服務,如義務教育、公共衛生、廉租屋、基本社會保障和救助等。從本質上來看,居住證是農民工由暫住身份向當地戶籍身份的一種過渡。相對于獲得暫住證的人員來說,獲得居住證的人員將在包括醫療衛生、社會保障、子女教育、安居住房等公共服務方面與當地戶籍居民“均等化”,被納入當地城市的發展規劃和公共財政的統一體系。

醫療衛生方面。農民工的醫療問題將直接決定我國“人人享有基本醫療保障”之目標的實現。無論在城市還是在農村,公共衛生體系均應當成為最基礎的醫療衛生服務,立足城鄉社區逐步建立、完善公共衛生服務網絡,不僅可以有效地預防和控制疾病的產生與傳播,而且可以通過較小的成本將一些常見的疾病消滅在萌芽狀態。政府需要不斷完善城鄉地區的公共衛生制度,同時向農民工敞開公共衛生服務的大門,使包括農民工在內的全體國民平等地享受公共衛生服務。對于已經擁有居住證的農民工而言,為了避免其因病而陷入絕望境地,也應當通過各種方式酌情為其提供醫療救助。

社會保障方面。基本社會保障是社會的“安全網”和“減震器”,為廣大居民提供均等化的社會保障,有助于提高全體社會成員的生活質量,營造安定有序的社會環境。各級政府應該本著社會保障人人平等原則,將擁有居住證的農民工納入整個城市社會保障體系之中。當然,可以針對他們的特殊性建立有針對性的社會保障制度,待條件成熟后再與城市社會保障體系合并。如制定適合農民工特點的繳費率和繳付方式及異地轉移與接續辦法,在疾病醫療保障方面首先建立大病保障機制,分類解決農民工的醫療保障問題;在最低生活保障以及社會救助制度方面,把他們作為城市的弱勢群體加以救助,當然可以適當降低救助的標準。

子女教育方面。以獲得居住證的農民工為主要對象,將他們子女的義務教育納入公共服務的范疇。這需要適應農民工的現實,從中央到地方同時進行相應的制度調整,進一步改革和完善義務教育管理體制,變“地方負責,分級管理”為以常住人口為主的教育管理體制。關于農民工子女的義務教育問題,目前已經有人提出“錢隨人走”的財政轉移支付制度。從中央的層面,可以實施義務教育登記證制度,印發全國通用的義務教育登記證。農民工子女到流入地義務教育階段學校就讀時,可以憑此證注冊入學,中央財政按照各地報送的流入學生人數、補助標準和分擔比例向各地核撥轉移支付經費。

安居住宅方面。對于獲得本地居住證的農民工,城市政府要把他們的居住問題納入城市住宅建設發展規劃,因為這部分進城務工者已經具有很大的可能性成為當地居民,這可能只是一個時間問題。與當地居民相比,他們的經濟支付能力仍然是偏低的。目前,城市的經濟適用住房僅針對有城市戶籍的低收入群體,農民工不能享受這個優惠,這很不公平。建議將農民工納入到城市經濟適用住房供給體系之中,可以建造針對農民工群體的經濟適用住房,使農民工居有定所。這就要求城市在加大城市經濟適用房建設力度、大幅提高經濟適用房建設比例的同時,把符合條件的農民工納入政府和用工單位組織的保障型集資建房,允許獲得居住證的農民工購買經濟適用房,并鼓勵銀行為他們提供按揭。

居住證制度對我國現階段戶籍制度改革意義深遠,是一種“漸進、階段性”改革,遵循的是“循序漸進原則”。居住證制度改革所起的作用可能要到10年、20年后,甚至更長的時間才能完全顯現作用。因為戶籍制度的改革,既有多年積累的矛盾需要解決,也有新的難題需要破解,不可能一蹴而就。居住證制度強調的是對附加在戶籍上的權利的剝離,而不是戶籍本身。農民工在獲得居住證后,享有了新居民的各項優惠政策,但同時保留原來的戶口,這樣可以享受其戶籍地政府規定的附著在當地戶口上的各項政策——繼續保留在老家的宅基地、耕地,執行農村計劃生育等政策,也可以繼續享受當地在子女就學、醫療和養老等方面的各種社會保障。

第三步,申請本地戶籍證,實現完全的本地化

在條件基本成熟的情況下,獲得居住證的農民工就可以向當地部門提出申請加入當地戶籍,在得到批準之后,即獲得與當地居民完全一樣的身份和待遇。在這里,關鍵是當地政府應該擬定一個什么樣的“準入條件”,逐步地讓部分獲得“居民證”的外來人員取得本地戶籍。在準許外來人口落戶的問題之中 ,存在“質”(條件)與“量”(數量)兩個方面的問題。這兩方面的條件并不是絕對的,而是相互關聯的。一方面,準許落戶人員的“質”,也就是落戶條件決定了會有多少“量”的人員會落戶;但另一方面,允許多少“量”的人員落戶,是當地部門制定入戶條件的依據。

首先是“質”的問題,也就是準入條件。就目前的情況來看,有大量外來人口特別是農民工的地區和城市,其落戶的“準入條件”相當苛刻。總體來說,各個地方應該根據各自的條件進行規定,其前提條件是：對本地居民的公共服務質量不會造成較大的沖擊。允許部分外來人員落戶本地,必然會對本地造成一定的影響。但是,針對農民工來講,應該從照顧弱勢群體、共享城市發展成果的角度去考慮。應該說,農民工常年以打工者的身份在本地工作,其貢獻是遠遠大于其所得的,從這個角度來看,積極考慮對其中貢獻大的部分人員準予落戶。即使對本地公共服務與公共資源有稍許影響,也是當地政府和社會應該做的。

其次是“量”的問題,也就是準入數量。準入數量是制定準入條件的一個重要依據。目前大多數城市制定的準入條件是以此為依據的,但是對于已經存在大量外來人口的地區,當地政府往往采取制定苛刻條件來限制外來人口的進入。筆者認為,大多數地區之所以制定出“苛刻條件”,是出于害怕大量外來人員的涌入造成對本地區的沖擊。但換一個角度考慮,如果讓大量的外來人口處于一種外緣的地位,那將是一種更大的潛在危險,這種潛在危險一旦轉化為現實沖擊,后果不堪設想。因此,每年應該有一定量的農民工能夠獲得本地的戶籍,這符合階層理論中關于階層流動功能的說法。如果階層之間嚴格控制而不準流動或流動量小,就會造成階層之間的隔閡和對立,不利于整體之間的和諧。農民工落戶本地,一般需要獲得居住證,再滿足以下幾個方面的條件(但這些條件并非必須都涵蓋,也并非都必須達到相當的條件)：

一是住房條件。住房是安身立命的重要場所,獲得本地戶籍必須要求在本地擁有住房(有產權),從而有固定、常住的居所。對于長期租賃房屋的,需要在滿足職業條件的情況下才可以申領到所在城市戶口。當然也需要規定擁有產權房的最低面積,這需要根據當地城市人口的整體居住水平和房價來確定。

二是職業條件。穩定的職業是穩定收入的保證,相對穩定的工作與相對穩定的收入是相對應的。一般要求在所在地城市有相對穩定的工作兩年或三年以上,判斷的依據主要是與用人單位簽訂了的勞動合同。當然,這個條件對于很多進城的個體勞動者來說是很難判定的,因此需要在鑒定個體勞動者時參照其他的條件。

三是保險條件。基本的保險是保障的基礎,但在完全沒有繳納保險的情況下納入城鎮保障體系對于城市來說是無法承擔的。這就要農民工必須累計繳納基本保險1—3年以上(時間的期限也需要按照各地的平均保險水平來確定),這里并不需要有獲得暫住證或居住證的時間起點。

其他方面。根據情況,還可以加上是否有違法犯罪記錄、是否有違反當地政策(如計劃生育政策)記錄等,這些可以作為一種參考條件,也可以作為一種必要條件。

三、市民化中需要注意的問題

從廣義的市民化概念來講,農民工的市民化是一個全面的長時間的過程,遠遠不是滿足了以上所提到的那些條件就可以完成的。這其中還需要注意以下幾個方面的問題：

農民工市民化不是一下子就能實現的,或是一個文件、一種方式就解決的,它是一個各方面逐步推進的系統工程。①這是全國政協委員熊大方的觀點,參閱《政協委員熊大方：農民工子女應率先“市民化”》《,新京報》,2006年3月5日。由于現階段城鄉差別太大,農民工市民化不可操之過急,需要較長的時間去推進。農民工市民化取決于經濟發展水平、國民整體素質等方面的條件,如果戶口完全放開,大量農民工涌向城鎮,對其可能的后果必須有充分的估量。這些后果包括由于人口眾多而可能造成的無法解決的社保、就業、教育、治安等多方面社會問題。比如,有了城市戶口,就應該有教育經費,但不少通過買房獲得市民身份的農民,教育經費卻無法到位。現實證明,農民工市民化還需要一個比較長的過渡時間。

政策的公平調整要有利于農民工的市民化。從新中國成立到改革開放再到現在,經濟社會已經發生了根本性的變化。對于在多方面處于弱勢的農民工而言,社會政策應該從“公平正義”高度進行調整,要傾向于有利于他們的市民化過程。在政策的制定過程中,針對農民工,要有總體構想,更重要的是要有與之配套的切實可行的具體政策。②楊黎源《：政策嬗變：農民工的市民化進程考量》《,理論與改革》2007年第1期。從新中國成立到現在,應該說中國的農民及農民工已為我國經濟社會的發展做出了巨大的貢獻,現在已到了回報他們的時候。因此,我國政策的城市偏向必須糾正：一是政策選擇要公平、公正,具體地說就是要切實保證農民工的政治、經濟、文化各項權利的平等,農民工要享有市民待遇。二是政策選擇要向農民和農民工傾斜,使他們也有充分的發展機會,而且要使他們的發展更快一點。

要注意同時培育市民與農民工的現代市民意識。現代社會的公民應該具有現代性的特征,對外來人口的文化習俗、行為方式、觀念意識等都應該持欣賞與接納的包容態度。培育現代市民意識,一方面要加強對城市中農民工的培訓工作,同時要通過各種方式和手段增強他們的城市性,不斷提高他們的素質和現代市民思想;另一方面要通過廣泛的宣傳教育,在市民頭腦中樹立起文明、開放、兼容的新觀念,使他們能夠心胸寬廣、視野開闊,能夠從全國人民整體利益出發,拋棄“城里人就高人一等”的狹隘利益立場。□

責任編輯：黃 杰

C91

A

1004-1605(2011)03-0088-05

張春龍(1975-),男,湖北宜昌人,江蘇省社會科學院社會學所副研究員,上海大學社會學系博士研究生,主要研究方向為流動人口(農民工)、社會分層等。