強化對垂直管理部門法律監督工作的實踐與思考

陳社忠 楊文軍

甘肅省實施監督法辦法規定：“市（州）和縣級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本行政區域內負有社會管理職能的省以下垂直領導部門遵守和執行法律、法規情況的專項工作報告。審議意見涉及重大問題的，報請上一級人民代表大會常務委員會交同級人民政府研究處理。”這為地方人大常委會實施對垂直管理部門單位的監督工作提供了法規依據。筆者根據近年來的工作實踐，對強化對垂直管理部門法律監督工作談一點粗淺認識，供商榷。

一、強化對垂直管理部門法律監督的意義

1.是人大常委會全面履行職責的現實體現。地方人大常委會作為地方國家權力機關，其性質和職能決定了其在本行政區域內開展的法律監督具有全方位、屬地性的特點。地方各級人大及其常委會對憲法、法律、行政法規在本行政區域內的實施負有監督權，擔負著專業法律、行政法規執法重任的垂直管理部門也不能例外，必須接受人大及其常委會對其執法工作的檢查監督。地方各級人大及其常委會對本行政區域內經濟和社會發展各方面的重大事項都具有決定權，作出的決議和決定，在本行政區域內具有普遍的法律效力，駐本行政區域的垂直管理部門不能享有“例外”的特權，應當貫徹執行。

2.是促進依法治國的必然要求。依法治國，建設社會主義法治國家，是我們的基本治國方略，依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。垂直管理部門作為執法主體，其執法情況直接關系當地的依法治理工作，地方人大及其常委會強化對垂直管理部門監督檢查，才能保障其執行的法律法規在本地區正確有效地貫徹實施，才能推進依法治國進程。

3.是促進區域經濟發展的客觀需要。從甘肅省宕昌縣的情況來看，縣垂直管理部門緊扣縣委、政府重大決策部署，自覺接受縣委、縣政府的領導，自覺接受縣人大及其常委會的監督，積極融入宕昌經濟社會發展事業，在服務大局、服務企業、服務社會、服務群眾、依法行政、執政為民方面做了大量的工作，較好地履行了國家宏觀調控和服務地方經濟建設、社會管理的雙重職能，促進了全縣經濟社會科學發展、快速發展。垂直管理部門在依法行政和縣域經濟發展中的職能作用舉足輕重。

4.是維護人民群眾利益的重要舉措。垂直管理體制使得垂直管理部門自成系統，集行政管理、執法執紀、監督檢查于一身，且又掌握較大的行政自由裁量權，在一定程度上容易出現特權思想。部門利益至上、衙門作風、有法不依、執法不嚴的行為時有出現，“三亂”現象難以根治，直接影響當地經濟發展環境，損害群眾利益。因此，對垂直管理部門實施監督，直接反映了人民群眾的訴求，有利于保障和維護人民群眾利益。

5.是推進垂直管理部門工作的有效措施。條塊分割使得對垂直管理部門的監督出現了“管得住的看不見，看得見的管不住”的現象。如果地方人大監督不到位，就不利于在工作中發現問題，改進工作。上級機關的垂直管理與地方人大及其常委會的監督并不矛盾，目的都是為了改進工作，推進當地經濟建設和本行業事業健康發展。離開了人大及其常委會的依法監督、離開了當地人民的厚愛，垂直管理部門的自身工作也就無從談起。上級機關也希望多一份監督力量，促使下級部門更好地履行職責。地方人大及其常委會的監督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時發現問題，總結經驗教訓，提高工作水平。

二、對垂直管理部門監督的內容

為了切實強化縣人大常委會對垂直管理部門的法律監督，全面加強依法行政，促進垂直管理部門更好地發揮作用，更好地服務宕昌經濟社會發展，2011年5月，宕昌縣人大常委會專題召開了垂直單位法律監督工作會議，就縣委支持監督、人大常委會如何監督、垂直管理部門自覺接受監督形成了共識。此前，宕昌縣十四屆人大常委會第二十九次會議根據有關法律法規的規定，審議通過了《宕昌縣人大常委會關于加強對垂直管理部門法律監督工作的決議》，規定了縣人大及其常委會對垂直管理部門實施法律監督的主要內容和任務有八個方面：

一是遵守執行憲法、法律、法規和上級及本級人大及其常委會決議、決定的情況。

二是為在本行政區域內實施法律、法規、規章而制定的規范性文件和采取的重大行政執法活動情況。

三是縣人大代表提出的建議、批評、意見和縣人大常委會會議審議意見、主任會議交辦事項的辦理情況。

四是依法履行部門職責，貫徹落實上級主管部門及縣委縣政府的決策、部署，為全縣經濟社會發展提供服務保障情況。

五是執法責任制和執法過錯責任追究制的建立、完善和執行情況。

六是公民、法人和其他組織對垂直管理部門所辦案件的申訴和對執法人員違法行為的控告。

七是社會普遍關注的熱點、難點問題解決處理情況。

八是縣人大常委會認為應當監督的其他事項。

三、對垂直管理部門監督的方式

宕昌縣十三屆人大常委會曾就縣國稅局工作進行了評議，評議情況上報了市國稅局。十四屆人大常委會先后聽取了縣工商局、國稅局、地稅局和質檢局的工作報告，并作出了相應的決議。每年深入國稅局和地稅局對財政預算執行情況進行調研，了解稅收征管進度。

在開展食品衛生法執法檢查、部門運行工作機制調研、城市建設與管理視察時，縣工商局等單位配合開展工作，介紹情況。對縣人大代表提出的修建移動通訊塔、移出校園高壓電塔等意見建議進行督辦，督促移動公司、電力局解決了群眾的實際困難。從實踐來看，對垂直管理部門的監督，應當主要通過以下九種途徑進行：

1.進行工作評議。有選擇地對垂直管理部門近期或年度工作進行評議，全面了解垂直管理部門的工作情況，更好地監督垂直管理部門依法行政、嚴格執法，促使垂直管理部門提高工作效率，提升工作質量，發揮垂直管理部門在縣域經濟發展中的職能作用。

2.聽取專項工作報告。通過縣人大常委會會議聽取有關垂直管理部門的工作報告，并作出相關的決議、決定，或提出審議意見反饋給垂直管理部門，督促其改進工作。

3.開展執法檢查。組織常委會組成人員和人大代表對垂直管理部門的執法情況進行檢查，全面掌握其對法律、法規的宣傳、貫徹和實施情況，指出垂直管理部門在執法中存在的問題，提出改進的意見和建議，督促其認真整改。

4.組織人大代表進行工作視察。對于群眾反映較多的熱點和垂直管理部門工作中的難點問題，組織人大代表進行視察，提出改進工作的建議、批評和意見。

5.對特定問題進行調查。對垂直管理部門在執法中出現的重大案件，組織特定問題調查委員會進行調查，并向人大常委會提交調查報告，由人大常委會作出決議。

6.詢問和質詢。在縣人大常委會會議上，常委會組成人員可就有關事項進行詢問和質詢，垂直管理部門負責人應當到會回答詢問和質詢。

7.督辦代表意見、建議。代表在人民代表大會會議期間和閉會期間所提出的建議，縣人大常委會要及時轉交垂直管理部門辦理，并跟蹤督辦，提高辦理質量和效率。

8.處理群眾來信來訪案件?？h人大常委會將群眾來信來訪案件中的問題，反饋給有關垂直管理部門限期辦理，并同時答復當事人，化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。

9.監督縣委決策部署和人大及其常委會決議、決定的落實?？h委、縣政府決策部署是黨和國家方針政策在宕昌縣落實的具體措施，縣內各級組織和部門都應當貫徹落實。本級人大常委會作出的決議、決定，在本行政區域內具有普遍的法律效力，當然也對行政區域內垂直管理部門具有同樣的約束力。通過監督縣委、縣政府決策部署和縣人大及其常委會決議、決定的落實，確保政令暢通。

四、垂直管理部門要自覺接受監督

垂直管理部門一般都承擔著國家宏觀調控管理和服務地方經濟建設的雙重職能，垂直管理部門從當地政府序列分離出來，劃歸條塊管理，就是為了防止地方利益至上，影響國家利益，影響依法行政。垂直管理部門要正確處理好地方利益與國家利益、局部利益與全局利益的關系，加強隊伍建設，不斷提高執法人員的法律素質和業務素質，嚴格執法、文明執法、廉潔執法，自覺防止和糾正可能出現的違法行為，保證憲法和法律、法規在宕昌縣的正確實施。垂直管理的企業單位雖然沒有執法權，但也要學法守法，依法經營，增強服從地方領導的意識，把自身發展與地方發展緊密結合起來，在促進自身事業發展的同時，為全縣發展作出自己的努力。

垂直管理部門要自覺接受人大常委會的監督，積極主動配合人大常委會組織的執法檢查、視察、調研和工作評議等監督工作，認真執行人大常委會的決議、決定，認真辦理人大常委會審議意見和代表議案和建議、批評、意見，并按要求將辦理情況及時報人大常委會相關辦事機構。垂直管理部門的相對獨立性，使人大常委會及其工作機構難以全面掌握其工作情況，垂直管理部門重要工作情況要向縣人大常委會匯報，重要文件和工作信息要報送人大常委會，重要會議要邀請人大常委會負責同志或相關工作機構負責人列席，通過經常性的聯系和溝通，使人大全面充分地了解垂直管理部門的工作，及時發現垂直管理部門工作中存在的不足，更好地加強人大的監督。當然，人大常委會也要通過邀請垂直管理部門的負責同志列席縣人民代表大會會議、常委會會議，建立常委會各工作委員會與垂直管理部門對口聯系制度、重大事項通報制度等，加強縣人大與垂直管理部門的聯系?？h人大常委會對垂直管理部門實施監督的情況，要向縣委報告，向垂直管理部門的上級主管部門、縣人大代表進行通報，并向社會公布，以增強監督的實效性。

(作者分別系甘肅省宕昌縣人大常委會主任，宕昌縣人大常委會辦公室主任)