保護優先與綜合管理的創新實踐——《四川省濕地保護條例》評析

高正

（蘇州大學王健法學院， 江蘇 蘇州 215006）

九寨溝濕地（艾蕓 攝）

2010年7月24日四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過并公布的《四川省濕地保護條例》（以下簡稱《條例》）已于2010年10月1日正式施行。該條例建構了一套相對完整的濕地保護法律體系，創設和踐行了頗具特色的法律制度安排，在通過濕地立法對濕地整體保護的實現路徑方面有著較為鮮明的特色，對預防和治理濕地環境破壞、保護生物多樣性提供了及時有效的法律保障。

1 凸現了四川濕地保護的針對性與必要性

四川省在濕地保護管理方面面臨著較為嚴峻的形勢：一是現存自然或半自然濕地僅占全省土地面積的8.7%，且數量減少、質量下降的趨勢仍未得到有效遏制；二是內陸濕地的大量喪失直接導致淡水存蓄量減少，許多自然濕地作為“天然水庫”的功能已經消失，進而直接減少了地下水補充，加劇了水資源危機；三是濕地保護的六大主要威脅因素——開墾與改造、污染、資金投入不足、濕地生物資源過度利用、泥沙淤積和水資源不合理利用仍然嚴重；四是濕地資源監測體系雖然初步建立，但其對濕地的保護管理能力還很不健全，與濕地保護的目標任務明顯不相適應；五是濕地保護財政投入短缺，遠遠不能滿足實際需要。

造成上述濕地保護與管理嚴峻形勢的成因主要是立法的缺失。我國在中央層面尚未出臺統一的濕地資源保護法律或行政法規，現行立法不能從濕地資源的整體出發，只能將濕地中的水、動物、植物等資源拆解進行單獨的保護，這樣做違背了濕地生態系統發展運行的規律，所以收效甚微；此外，雖然濕地資源的生態功能非常重要，但由于其蘊含了豐富的動植物、水和土地等資源，而且由于國家現行立法尚未明確對濕地的嚴格保護管理措施，造成人類對濕地資源的無度開發利用已經嚴重超越了濕地系統的生態承載力。可見，加強濕地保護，維護濕地生態功能的前提是完備的立法。只有通過制定并實施法律，對上述重要問題作出明確界定，對濕地資源開展各種嚴格具體的管理和保護措施才能成為可能。《四川省濕地保護條例》正是基于上述考慮而出臺的，它的制定和實施將為四川省濕地資源的嚴格保護和管理提供扎實有效的法律依據。

2 清晰地界定了“濕地”與濕地資源”的內涵和外延

對于法律法規而言，概念的準確性決定了該法律法規所調整范圍的邊界。對“濕地”及“濕地資源”進行清晰、明確的界定是確?！稐l例》準確適用的前提。《條例》第3條規定：“濕地是指具有重要生態功能的常年或者季節性的潮濕地域，主要包括沼澤地、濕原、泥炭地以及湖泊等生態功能明顯的水域。濕地資源是指濕地及依附濕地棲息、繁衍、生存的野生生物資源。”四川省濕地資源豐富，類型復雜，“濕地”或“濕地資源”概念的準確界定對于避免《條例》與其他法律法規的適用范圍沖突，以及避免同一法律體系的不同法規之間對濕地概念的不同理解而出現多重管轄或無人管轄的局面奠定了基礎。

3 貫徹了對濕地資源的保護優先的原則

濕地可作為直接利用的水源或補充地下水，又能有效控制洪水和防止土壤沙化，還能滯留沉積物、有毒物、營養物質，從而改善環境污染；它能以有機質的形式儲存碳元素，減少溫室效應；濕地還是眾多植物、動物特別是水禽生長的樂園，是生物多樣性保護的重要方式和途徑……它因有如此眾多而有益的功能而被人們稱為“地球之腎”，是人類賴以生存和持續發展的重要基礎。

相比濕地中各種自然資源的經濟價值，對人類的生存發展而言，濕地的生態功能更為突顯，加之濕地資源一旦被破壞往往難以再恢復，因此對濕地資源的保護應當貫徹“保護優先”的基本原則。即在濕地資源的開發利用與保護之間，保護是第一位的，開發利用必須服從保護的要求，對濕地的開發利用不得超越濕地資源的生態承載力，不得以破壞濕地的方式開發利用濕地?！稐l例》的一項重大創新就在于其首次將“保護優先”作為一項基本原則寫入立法中，并在具體制度的設計和實施中明確貫徹了保護優先的要求。如除了將“為了加強濕地保護，維護濕地生態功能和生物多樣性，促進濕地資源可持續利用”作為《條例》的立法宗旨和立法目的外，其第4條明確規定濕地管理應當首先遵循貫徹“保護優先”的原則；同時《條例》第19條也規定：“開發利用濕地資源應當按照濕地保護規劃進行，不得破壞濕地生態系統的基本功能，不得破壞野生動植物棲息環境?！北Ｗo優先原則的主旨是為了平衡局部利益與整體利益、短期利益與長遠利益之間的沖突，為了保護生態安全的公共利益。保護優先原則在內容上要求對濕地的合理利用，從而在立法上嚴格控制了對濕地的不合理開發利用和污染破壞行為，使濕地資源能夠得到持續利用。

4 理順了現有法律法規框架下的濕地行政管理體制

作為一種特殊資源，濕地功能之發揮在于其構成諸要素之間相互制約、相互聯系所形成的動態平衡的生態系統整體的作用。我國現行法律法規卻沒有將濕地作為一個獨立的生態整體加以考慮，而是按照人類開發利用濕地資源的意圖將濕地生態系統簡單拆解為動物、植物、水、土地等單一的自然資源，然后分別規定一些開發利用和保護管理的單項措施。上述思路在立法體系上體現為各自然資源單行立法；而在管理體制上則體現為關于濕地管理的多重行政管理體制。如林業部門主管濕地中的森林和陸生野生動植物資源保護，環保部門主管濕地中的水污染防治，農業部門主管濕地中的水生野生動物資源保護，國土資源部門主管濕地土地資源的開發利用和保護。濕地資源只有實施統一管理，才能保證其功能的整體發揮。

《條例》的一項創新之處就是在現行法律法規規定的行政管理體制框架內，通過對濕地行政管理職權的重新整合，在一定程度上實現了對濕地資源的綜合管理。第一，《條例》創設了濕地保護統一監督管理部門，并賦予其相應的職權。根據《條例》第5條的規定，縣級以上地方人民政府林業管理部門及其所屬的濕地管理機構是具體負責濕地保護的組織、協調、指導和監督工作的機構，林業部門及濕地管理機構可以依據《森林法》及《野生動物保護法》的相關規定行使相應的行政管理職權，保護濕地中的森林及陸生野生動物資源。此外，為實現行政職權的綜合化，《條例》第22條還首次在濕地保護領域創新性地通過運用行政委托機制，使有關濕地保護管理的行政處罰權在一定程度上實現了一體化和綜合化，即依法享有濕地保護管理職權的相關管理部門，如國土資源、環境保護、建設、水利、農業、畜牧等，可以依據《條例》的規定將其有關濕地保護管理的行政處罰權委托給濕地管理機構行使。這樣的規定有助于濕地管理機構從濕地生態系統保護的角度，統一運用依據法律規定本來分屬于各管理部門的行政處罰權，對污染和破壞濕地資源的各種行為依法實施嚴格的監督管理。這即維護了上位法的尊嚴，使現行法律的規定得到了遵守和維護，又能有效彌補現行法律規定的不足，嚴格保護濕地資源。

第二，《條例》還特別重視各級地方人民政府在濕地保護中的功能和作用。各級地方人民政府不同于其職能部門，其擁有綜合管理轄區政治、經濟、社會和環境的職能，其能充分協調、調動各組成部門的積極性和力量統一完成某項工作。因此賦予各級地方人民政府相應的職權可以使有關濕地保護的行政管理體制更加健全和完善。為做到這一點，《條例》第5條首先明確規定了縣級以上地方人民政府在濕地保護管理方面的地方政府負責制，要求各縣級以上地方人民政府負責本轄區內的濕地保護工作；其次，《條例》還特別重視鄉鎮人民政府的作用，規定鄉鎮人民政府應當配合有關部門做好濕地保護工作。這樣規定的意義非同尋常，即有利于發揮政府在濕地保護管理方面的作用，又充分尊重了四川省濕地資源保護管理的現實情況，即濕地資源分布廣泛、有關職能部門執法力量分散，而基層的主要執法力量都集中于鄉鎮一級。

5 規定了清晰具體的濕地保護制度

《條例》還提出了一些具體的濕地保護制度與措施。首先是濕地補救與恢復制度，其第15條規定：“縣級以上地方人民政府應當按照濕地保護規劃采取措施，對退化的濕地進行恢復。因缺水導致濕地功能退化的，應當建立濕地補水機制，定期或者根據恢復濕地功能需要有計劃地補水；因過牧導致濕地功能退化的，應當實施輪牧、限牧，退化嚴重的實行禁牧；因開墾導致濕地功能退化的，應當退耕還濕。鼓勵和支持公民、法人和其他組織自愿從事濕地恢復活動。” 《條例》所確立的濕地補救與恢復制度，開創了濕地恢復補救立法的先河。這不僅為其他省份制定濕地保護條例提供了可供參考的藍本，更為國家制定有關濕地保護的專門立法提供了經驗借鑒。

其次是濕地生態效益補償制度。一般而言，濕地保護主要是通過對相關經濟活動的限制與禁止來實現的，但濕地同時又是由各種不同權屬的自然資源要素所構成的，因而對開發利用活動的限制或禁止會導致資源使用價值的限制，客觀上必然會造成自然資源所有權人或使用權人財產權益的損失。其實質是為了社會福祉的維護而犧牲了個人利益。如果這種犧牲單單由個人承擔，顯然是不公平的。因此，立法需要在保障社會利益的同時最大限度地保障相關人的權益?！稐l例》第16條明確規定，“實行濕地生態效益補償制度，從事濕地保護、利用和管理致使濕地資源所有者、使用者的合法權益受到損害的，應當依法給予補償，并對其生產、生活做出妥善安排。”這些規定有效平衡了社會公益和相關權益人的私益，更是從立法上填補了我國濕地生態效益補償法律制度的空白。

此外，《條例》還建立了對濕地動態保護的濕地調查監測制度，規定了若干濕地保護的具體禁止或者限制的措施，為濕地保護管理提供了較為全面和細致的法規依據。

我們也要看到，盡管《條例》在政府職責、濕地調查監測機制、濕地生態效益補償和補救機制等方面作出了新的探索，但在濕地資源的環境影響評價及開發許可制度、濕地管理與保護的資金保障、條例具體實施辦法或實施細則、沖突解決機制和法律責任等方面仍需進一步的建設或完善。

總的來看，《條例》明確把“濕地”作為一個獨立整體的資源類型加以保護，明確規定了“保護優先”的原則，并獨具匠心的創設和踐行了許多濕地保護制度，必將對四川省實現經濟社會可持續發展起到推波助瀾的作用。但是，單純寄希望于一部條例或者法規完全實現對濕地的保護，顯然是不夠的。濕地的保護不僅在于《條例》規定的各種法律制度功能發揮以及相應配套措施的建構實施，更需要全社會的共同努力，涉及許多部門、行業的具體工作，也有賴于社會公眾環境與資源保護意識的強化。