對水電工程征地移民設計管理中幾個新理念的探討

彭幼平,龔和平

（中國水利水電建設工程咨詢公司，北京 100120）

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》 （國務院令第471號，以下簡稱 《移民條例》）已于2006年9月1日起施行；隨后，DL/T5064—2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》及其配套規范由國家發展和改革委員會發布，并于2007年12月1日起實施。在新法規、技術標準的指導下，各地先后針對水電工程出臺了配套的政策文件。這一系列政策文件進一步規范了水電工程征地移民設計管理工作，為新時期發展低碳經濟、科學積極開發水電，開展水電工程征地移民設計管理工作奠定了良好的基礎。

當然，在一系列新政策執行的過程中，出現了一些新現象、新理念，需要各有關方面不斷探索、總結，以期更好地開展移民設計管理工作。為此，筆者就近期工作中遇到的一些新理念進行了歸納、分析和總結，并提出一些淺見，供工作中參考。

1 引入質量差系數參與生產安置人口計算

按照規范要求，生產安置人口的計算通常以農村移民主要農業收入來源受影響的程度為基礎確定，以耕地為主要農業收入來源者，按照被征收的耕地數量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數量計算。必要時，應根據占地影響程度、土地質量、剩余資源情況和安置條件綜合考慮分析確定。

一般情況下，根據庫區老百姓收入情況，設計人員將耕地作為基本資料，參與生產安置人口計算。其中，水田、旱地等地類均視為耕地一個大類予以計算，不考慮地類間質量差系數。筆者在參與洪家度、構皮灘等水電站庫區移民工作調研時注意到，多數移民的生產安置標準為 0.067 hm2/人 （1畝/人），但老百姓愿意接受0.067 hm2（1畝）水田，而不愿意按照0.067 hm2（1畝）旱地的標準配置生產資源。造成這種現象的原因很簡單——水田單位面積產值比旱地高。為此，地方政府不得不重新調整耕地資源配置標準，引入 “調差”做法，即調整移民得到的旱地配置數量，使其配置后的所得旱地產值與配置水田的移民種植業收入大致相當，移民才愿意接受，安置工作才得以繼續推進。

事實上，在實際操作過程中，水田、旱地、可調整園地等各地類間的年單位面積產值差別較大，引入質量差系數后，考慮了各地類間質量差異，用折算系數參與計算，使其更接近于實際情況。筆者選取觀音巖水電站云南庫區建設征地涉及的某市5個村民組為例作了對比分析。其計算方法是以水田為基準地類，以旱地單位面積產值與基準地類單位面積產值的比值作為質量差系數。經計算，若水田基準系數為1，旱地質量差系數為0.60。表1是引入質量差系數前、后計算的對比情況。

如表1所示，村民小組2組因旱地數量較水田多，引入質量差系數前后計算生產安置人口分別為86人、103人，差異較大；村民小組4組因旱地數量較少，對計算成果影響較小，均為179人。這些主要是因為旱地數量占該村組耕地數量的比例不同所致。總體來看，5個村民小組引入質量差系數前后計算的生產安置人口分別為677人、713人，差異比較大。

應該說，引入質量差系數后對生產安置人口計算有較大影響，也會對移民安置環境容量、移民安置去向產生影響，但引入質量差系數后計算結果更貼近實際情況；同樣，計算生產安置人口后，配置移民生產安置資源時也應按照質量差系數法給移民配置耕地資源。

2 逐年支付分配方式

傳統的以土為本、大農業安置的移民安置方式是水電工程農村移民安置的基本選擇。但是，隨著水電站庫區附近開發和調整土地資源難度的不斷增大、成本的不斷增高、移民不愿意外遷安置等原因，傳統的農業安置方式難以為繼，創新移民安置方式應運而生。目前，部分省市已開始嘗試移民安置逐年支付方式：廣西的長洲水利樞紐工程、龍灘水電站等項目征地移民已實施了移民安置逐年支付方式； 湖南的托口水電站 （2007年2月通過可行性研究報告技術審查， 2008年4月獲得國家發展和改革委員會項目核準的批復）采用了農業安置與實物補償相結合的安置方式；云南省政府已出臺文件，要求在金沙江中游梯級電站、怒江流域梯級電站等實施長效補償安置方式。應該說，創新農村移民安置方式是值得鼓勵和提倡的，但在實施過程中也應該不斷總結和完善。

筆者參與了上述電站的移民安置調研工作，就此對這類移民安置逐年支付方式的主要相同點、不同點進行了歸納、分析：

（1）相同點。逐年補償均是對承包耕地而言。在可行性研究設計階段，地方政府會同設計單位在實物指標調查時，將耕地調查公示、并分解到戶。在移民安置補償費用中，按照有關規定計算耕地補償費用。在移民安置實施階段，地方政府將承包耕地補償費用采用貨幣補償 （或者實物補償）方式逐年兌現到移民戶手中；對于其他地上附著物等實物，則采用一次性貨幣補償或者配置相應資源。

（2）不同點。分配方式不盡一致。一種做法是與人 “掛鉤”，大部分移民工作管理者傾向于將逐年補償費用與人 “掛鉤”，采用人均化分配方式 （見圖1）。在可行性研究設計階段計算出生產安置人口，并將其分解到人，落實逐年支付補償人口，該人口即為獲得逐年補償資格的移民。地方政府按照同一補償標準，對有補償資格的移民逐年發放補償款，這樣可以避免移民相互攀比。但該安置方式忽略了征收耕地損失量不同的事實。另一種做法是，與地“掛鉤” （見圖2），將補償費用發放分配機制與征收耕地數量 “掛鉤”，而不牽扯到自然人。按照現行規范要求，在實物指標調查階段已經將耕地分解到戶，這樣可以根據水庫移民 “淹一補一”的基本思路，在實施時以移民戶為基本單元，按照移民戶征收耕地的數量，并結合庫區統一的平均單位面積耕地補償標準，計算各家各戶逐年應得的補償款。該方法體現了水庫移民按照淹沒損失予以補償的基本思路，在實際操作時可以有效避免淹沒損失耕地少的移民與淹沒損失多的移民獲得相同補償款的弊端。另外，由于生產安置人口為理論計算數據，與自然人一一對應會有一定差異，該方法避免了將生產安置人口落實分解到自然人而產生的衍生問題。

表1 生產安置人口計算

圖1 與人 “掛鉤”做法示意

圖2 與地 “掛鉤”做法示意

在實際工作中，上述2種做法都是可操作、可行的。相比較而言，如果從淹沒損失補償、公平權益等角度分析，將補償費用分配方式與地 “掛鉤”較為合理，以戶為基本單元兌現逐年補償款的做法較為合適。當然，在具體實施兌現過程中，需要制定相應配套細則來完善移民安置逐年支付方式。

3 “先移民后建設”水電開發新方針的試點

長期以來，移民安置進度都必須滿足樞紐工程建設進度的需要，而制定工程的建設進度時并沒有慎重考慮移民安置的難度，也未認真分析移民安置(移民工程建設)工作的合理時間需求。很多項目或已顯現或潛在移民安置進度滯后甚至嚴重滯后于樞紐工程建設進度計劃要求的嚴峻問題。

事實上，我們應該承認，有工程建設才會有移民搬遷，但不應該出現因樞紐工程建設而水趕人、大量移民臨時搬遷過渡的現象。為此，需要合理銜接相互之間的進度周期，理順樞紐工程和移民工程建設進度，謀求水電工程充分發揮效益、和諧發展的局面。

為解決水電工程移民安置進度滯后問題，國家相關部委近期在多個開展水電項目前期工作的復函中提出了 “先移民后建設”水電開發新方針試點要求。

根據該方針精神，對近期開始前期工作的水電工程，在其可行性研究設計階段移民安置規劃報告已經審核完成并具備相應條件，經請示有關部門批準同意后，地方政府可試點開始樞紐工程建設區和圍堰水位以下移民先行搬遷安置工作。這樣可為移民搬遷安置工作創造較長的工作周期，以確保移民搬遷安置工作進度先于工程建設進度，確保移民群眾的合法權益和工程建設的順利進行。為此，四川省扶貧和移民工作局會同省發展和改革委員會于2010年6月印發了 《關于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設有關問題的通知》 (川扶貧移民規安 〔2010〕202號)，對試行先移民后建設有關問題進行了規定，并在木里河卡基娃、立洲水電站項目上進行了試點。目前，兩水電站 “先移民后建設”試點項目已順利通過驗收委員會的驗收。

我們應當認真總結長期以來移民工作周期緊張的經驗教訓，在今后工程規劃和建設中，以人為本，重視移民工程建設，保證足夠的移民安置實施時間，避免臨時搬遷，減少遺留問題，可在 “先移民后建設”試點工作取得成效后適時推廣，為移民搬遷安置提供合理的工作周期。

4 移民工程項目代建制的試點

按照規定，在移民安置實施階段，由地方人民政府作為移民工程項目實施主體，組織開展項目設計、建設和管理等工作。

由于大中型水電工程移民安置涉及面廣，需要復建或新建的移民工程項目數量多、規模大、工期緊。作為移民工程實施管理主體的地方政府，在實施項目管理方面存在建設管理經驗不足、行為主體責任不明確、過程無法有效控制等問題，容易造成工程進度、質量保證程度不高，費用也不能得到有效控制的局面。個別電站移民工程項目甚至出現建設滯后影響移民搬遷安置進度，而不得不將電站主體工程運行發電目標延期的狀況。

2004年7月，國務院在批準的 《關于投資體制改革的決定》中指出：對非經營性政府投資項目加快推行 “代建制”。即，通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交使用單位。

事實上，目前已有少數省市開始探索對于部分移民工程有條件地引進項目代建制試點，由地方政府委托有項目建設管理經驗的單位進行實施。筆者在參與水電項目移民工程建設調研中也發現，移民工程項目代建制開展試點工作是有現實基礎的。西南地區SL水電站建設征地涉及3個集鎮需要擇址重新修建，由電站主體設計單位承包代建了其中的2個集鎮，另外1個由地方政府組織建設。2009年底筆者在現場調研發現，實行代建的2個集鎮，其建設進度能夠得到有效保證，建設規模和投資均可得到合理控制，實施效果要明顯好于政府組織建設的集鎮。

另外一個實例也同樣可以證明上述結論，西南地區PBG水電站征地涉及1個縣城需要遷建，為了盡快完成縣城新址基礎設施建設、移民搬遷安置到新縣城的目標，經有關各方協調，電站項目法人承擔了該移民工程建設任務，在基礎設施建設過程中充分發揮了其工程建設管理的優勢和能力。該縣城基礎設施建設任務已于2009年底按目標基本完成，電站第一臺機組如期發電。

筆者認為，對于大中型水電工程移民工程項目，尤其是縣城、集鎮、規模較大的集中居民點、等級公路和大型橋梁等工程，可以借鑒經驗、積極探索試行代建制。

5 發揮主體設計單位的作用

建設征地移民安置規劃設計是水電工程設計的重要組成部分，移民安置規劃設計是移民安置實施的基礎依據，各有關方面理應維護其工作的客觀性、嚴肅性和連續性，充分尊重并發揮水電工程主體勘測設計單位在移民安置實施規劃設計中的重要作用。在移民安置實施階段，有條件的話，由水電站工程主體勘測設計單位繼續全面承擔大中型水電工程移民安置實施設計工作，強化移民安置現場綜合設計代表工作，為切實做好移民安置實施工作創造必要的條件。 《國家發展和改革委辦公廳關于印發溪洛渡和向家壩水電站移民工作協調會議紀要的通知》 （發改辦能源 〔2009〕1112號文）就曾提出： “溪洛渡和向家壩水電站應分別由電站勘測設計單位——成都勘測設計研究院和中南勘測設計研究院作為移民實施規劃設計工作的主體設計單位，牽頭負責兩電站的移民實施規劃設計等移民實施設計工作”。

充分發揮主體設計單位的作用，可以有效減少設計、實施協調溝通的工作難度，合理保證移民工程項目設計質量。在此方面，西南地區PBG水電站為我們提供了較為沉痛的教訓。在該項目移民安置實施初期，曾多達50家設計單位參與1個縣城重建的基礎設施設計。50家設計單位各自為政，設計邊界條件互不協調，曾出現同一地點設計邊坡高程相差數米，根本無法進行施工。后來，為了有效減少損失，控制實施、設計進度和質量，國家相關部委、省人民政府出面協調，由主體設計單位全面承擔移民工程設計任務，統一協調設計邊界條件，開展設計工作。

事實證明，主體設計單位從工程前期開始介入移民工程設計，對設計邊界條件熟悉，在實施設計時能夠減少大量的協調工作，有效控制設計質量，完成設計任務，便于移民工程順利實施。

6 結語

上述是筆者針對新時期水電工程征地移民設計管理中的幾個新理念：引入質量差系數參與移民生產安置人口計算的做法、移民安置逐年支付分配方式的研究、 “先移民后建設”水電開發新方針的試點、移民工程項目代建制的試點、發揮主體設計單位的作用等5個方面進行的歸納、分析和探討，可以在工作實踐中根據實際情況有選擇性地采納、應用。

誠然，除了上述5個方面外，還有很多新的理念、現象值得去總結和推廣。如，注重縣城、集鎮等大型移民工程遷建項目的施工組織設計；積極探索建立移民養老保障機制等，

水電工程征地移民是一個系統工程，關系到項目法人、地方政府、設計及監理單位等各方利益，更與移民切身利益息息相關。在經濟社會大發展的背景下，迫切需要各有關方面針對新現象積極探索新途徑、開創新局面、解決新問題，做好新時期水電工程征地移民設計管理工作。

［1］DL/T5064—2007 水電工程建設征地移民安置規劃設計規范［S］.

［2］發展改革委等有關部門負責人答記者問.國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見：讓水庫移民共享改革發展成果 促進庫區和移民安置區經濟社會可持續發展［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20060814_80053.htm，2006-08-14.

［3］水電水利規劃設計總院.水電建設促進地方經濟社會發展政策研究報告［R］.北京：水電水利規劃設計總院，2008.

［4］全國注冊咨詢工程師 （投資）資格考試參考教材編寫委員會.工程項目組織與管理［M］.北京：中國計劃出版社，2007.

［5］彭幼平，蔡頻，李環宇.水電工程農村移民非農業安置方式的探討［J］.水力發電， 2007， 33（3）:20-21， 28.