墨西哥的水資源一體化管理研究

陳獻耘

(水利部南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室,江蘇南京 210029)

墨西哥的水資源一體化管理研究

陳獻耘

(水利部南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室,江蘇南京 210029)

近些年來,墨西哥在水權管理、水資源監測和評估、水資源規劃和流域機構建設上都取得了重要進展,同時也在供水和環境衛生服務領域中得到了穩步發展,在拉丁美洲達到了最高水平,為可持續發展管理奠定了堅實的基礎。實施水資源一體化管理(IWRM)在墨西哥至關重要,因為它事關經濟發展、財政、基礎設施投資、環境可持續性和社會公正性。著重介紹了依據 2004年修正版的墨水哥國家水法(NWL),在流域層面進行的由利益相關者參與的水資源分權管理規劃和財務管理等一體化實踐與面臨的挑戰。流域層面的管理非常關鍵,因為基于流域可利用水資源和財務數據,可評估折衷和優選方案。在水和衛生設施服務方面面臨的主要問題是縮小與貧困人群、農村、土著社區的顯著差距、提高廢水處理覆蓋面和社區服務質量以及操作的有效性。在缺水地區,需減少低效高耗水農作物的種植,并確認可供水必須滿足當地社會和經濟發展的需求。

水資源管理;一體化;水法;墨西哥

1 水資源現狀

墨西哥北部和中部地區水資源超采,富裕的北部和中部水資源利用率低,而窮困的南部地區具有豐富的水資源。因此,有理由在南部發展和支持水資源的綜合利用。

當環境用水不足時,地表水會被嚴重超采,超采的定義為物理提取率比水量補充率大,例如查帕拉(Chapala)湖。然而對于地下水來說,超采問題是最令人擔憂的。超采的含水層數量自 1970年以來增加了 5倍,達到了 2001年所有含水層的 16%。估計地下水開采達 30億 m3/a,或是地下水總量(2001年)的 21%。當地下水被超采時,水資源的利用將是不可持續的,因為被開采的部分是不可補充的。地下水過度開采的嚴重負面影響包括:①水資源耗盡;②水產品成本較高,例如較低的地下水位帶來的較高的抽取費用等;③城市地區土地沉陷;④水質惡化,如海岸含水層的鹽水入侵;⑤由于通往江河的地下水排泄量的減少引起的地表水流量下降。

墨西哥的水資源過度開發利用是由于缺水造成的,其中 77%主要是用于灌溉:灌溉主要集中在北部和中部的缺水地區,用于低價值的農作物生產。在過去的 15 a中,將地下水用于灌溉的現象持續增加,目前正面臨含水層過度開采的問題。

墨西哥至少有 94%的水體被污染,導致水質惡化的主要原因有:

(1)不適當的廢水處理(只對 35%的城市廢水和 15%的工業廢水進行了處理);

(2)擴散的污染主要源于農業和家畜養殖業;

(3)由于水資源過度開采而減小了對污染物的稀釋能力,并導致 17層含水層受到鹽水入侵。

2 實施 IWRM的重要性

2.1 水資源管理現狀

地下水的過度開采已經威脅到了墨西哥的經濟和社會可持續發展。75%的人口依賴于由飲用水設備提供的地下水,包括 100%的農村居民。大多數工業和高價農產品的出口卻建立在不可持續的地下水利用上。地下水提取持續增長的費用和工業及服務業水利用效率低下,成為制約北部和中部地區經濟發展的因素。

水質惡化嚴重影響人民的健康、漁業和環境。旅游業是墨西哥經濟來源的重要部分,較大程度上依賴于優良的水質和原生態的環境。灌溉中使用低質水會對糧食收成、終端用戶的健康產生負面影響。

盡管國家水資源委員會(CONAGUA)在分權化方面取得了一些進步,但是仍以高度集權為主。中央管理了很多部門的供水和衛生設備的項目,并通過中央部門進行水資源項目管理。這些項目獲得了較大的投資,但不適當的水資源管理卻引發了持續的水資源狀況惡化。國際上已有的一些經驗表明,在流域層面上進行水資源一體化管理和規劃收到的效果最好。因為所有的水利用(包括環境)共享了同樣有限的水資源,因此需要所有的利益相關者共同參與,以便對水資源管理方案進行評估和優化。

2006年 3月,墨西哥舉辦了第四屆世界水論壇,此次論壇的主要議題是:水資源的管理、發展和利用等。討論的焦點為全球水資源危機,并高度關注提高為水用戶(特別是貧困人群)在水供給和環境衛生設備方面合理投資的覆蓋面,明確了必須持續努力來滿足千年發展目標的重要性。

2.2 需水規模

用水需求和供水服務來自 3個方面:生活、生產制造活動和環境。

(1)生活用水是每個人的基本權益。墨西哥的供水服務質量在國際經濟合作與發展組織(OECD)要求的平均值以下,特別是對貧困人群,水質通常達不到墨西哥國家制定的飲用水標準。在許多例子中,貧困人群為少量用水所付的費用更多。

(2)為生產活動和經濟發展供水應合理有效。實際上,甚至在缺水地區,低效的水利用浪費驚人。工業、商業水費和稅費高到足夠使水分配達到預期目標。但是,縱觀整個經濟,特別是對于農業來說,用水一般得到補助,稅費也很低。應該禁止在缺水地區種植低效高耗水的農作物。

(3)環境用水需求。墨西哥水法的確將環境作為水使用者,但在這點上很少有實踐經驗,且國家政策也是首次提出這個問題。

3 IWRM實施辦法

3.1 提高用水效率及減少水污染

2004年修正版的國家水法(NWL)是把操作和執行的責任從集權的 CONAGUA轉移到分散的實體。NWL的核心是提高水資源規劃與管理水平,因此必須在流域管理機構的領導下和通過流域利益相關者的參與,制訂管理流域或含水層層面上的技術和財務計劃,以及年度預算與規劃等。傳統的水資源規劃方法是依據歷史趨勢來評估未來的用水需求,然后計劃投資以提高供水量來滿足未來需求。在缺水地區,水資源必然被過度開采,增加供水量是不可能的,從其他流域調水也是不可行的。墨西哥北部和中部幾乎各地都缺乏水資源,調水耗資巨大,而且頗具爭議。因此水資源規劃將關注更好地利用水資源來保持環境用水并滿足社會和經濟用水需求。這也意味著低價值高耗水的農作物種植將被削減,在很多地方將有較大的削減量。

所有利益相關者參與制定水資源一體化管理規劃(IWRMP),重點在于公平與最優化,并認真考慮流域和含水層的水量不足與水質問題。

3.2 對現狀和前景進行評估

利用水平衡、水質分析和水資源模型對現狀,包括環境和超采問題進行評估;對實施方案和條件進行評估,以確保為環境提供足夠的水量;對行動計劃的執行情況進行評估。

IWRM旨在實現可持續的水資源管理目標,在水平衡、水質、模擬分析等方面進行確認,并同時滿足經濟發展和社會目標,應包括基于經濟、社會和環境目標的潛在行動的最優化考慮,以及在有效的資金資源下的最佳計劃的選擇。

財務計劃包括機制的建立(例如信托基金)和完善,且必須具備透明的規章制度。

3.3 落實規章制度

流域委員會、流域管理機構、國家政府、市政府、聯邦政府機構和私人實體都應執行國家頒布的相關規章制度。流域管理機構應對以下幾個方面負責:

(1)規劃并實施流域水資源管理和投資的所有事務;

(2)發布、管理和加強用水權利和義務,并監控和評估流域或含層的水量和水質;

(3)設置征收比率并征收所有費用,包括水污染處罰費;

(4)財政規劃和管理,包括基于 IWRMP的資金來源、使用和年度預算。

CONAGUA應對以下幾個方面負責:

(1)建立政策、規范和標準,通過監管規劃和年度預算,將其列入國家計劃和年度預算;

(2)監管、監測并評價在國家和流域層面上的所有相關行動。

3.4 提高水費征收標準

旨在創造更多的資源為 IWRMP提供資金保障,以提高水利用效率和減少污染。

提高水費定額和水污染排放費。2005年,實際征收污染排放費大約為6.75億美元,水污染費用估計為每年 60億美元。提高并執行征收標準具有巨大的潛力,同時通過更好地執行和實施征收排放費可以減少污染和改善水質。

制訂合適的排放費比率來促進對減少水污染的投資。排放費對于 CONAGUA來說也是一個巨大的未使用的收入來源,例如在法國,流域管理機構的大部分收入來源于污染罰金。在阿杜爾 -加龍河(Adour-Garonne)流域,72%的費用來自于用戶的用水費和污染罰金。應該將污染罰金比例定的足夠高并被較好地強制執行,以達到減小水污染的目的。將收取的水污染排放費又返還到污染源地,作為對廢水處理、減少水體污染的投資。

3.5 實行水權登記

墨西哥水權登記已覆蓋了所有水用戶的 95%,這是一個很大的比例,將有助于控制耗水量至可持續發展的水平。為使水市場能正常運轉,將實現完全由管理系統來計量用水和控制耗水量,并設置透明的市場結算和執行機制。

3.6 減少水污染

通過強制征收水污染費并增加其比率,以促進對工業廢水的處理。主要來自于農用化肥和家畜產業的污染是水質惡化的原因之一,這種類型的污染難以監測和控制。因此必須制定和實施相應的規章制度,以減少和控制這種污染物的數量及其擴散。

4 IWRMP面臨的挑戰

(1)縝密規劃,制定聯合機制。政府應將其重點從公共投資項目轉移到戰略指導、地方分權、私有部門參與和財政支持。為建立更多較現實的目標,必須加強國家與州政府之間在規劃方面和年度預算方面的緊密聯系。

(2)提高各項用水指標的可計量性,對信息系統和輸出性能進行監視和評估。

(3)擴展 CONAGUA國家信息系統,較好的性能跟蹤和信息公開將要求灌溉地區和灌溉單位提供性能標準化報告。

(4)致力于地區投資,改善制度環境,激勵私營部門參與。就水和衛生設施方面的投資,應關注以下 3個方面:①使水和衛生設施惠及至貧困人群;②擴展廢水處理覆蓋面;③提高水管理組織的執行效率。較優的投資計劃項目將會提高成效,應鼓勵私營業主為水和衛生等公共設施投資,增強聯邦信托從國內外吸引更多的私募債券進行地區性投資。

5 IWRMP實施狀況

2004年水法修正案實施后,加強了對水資源的監測和評估,但仍存在很多問題。表 1對 2000年以后的法規和現狀進行了總結。

表1 法規執行狀況

6 IWRMP未來執行路線

6.1 第 1階段

第 1階段為設計階段,時間為 6個月。

(1)總結 CONAGUA中央和地方辦公機構以及州辦公室、流域管理機構、流域委員會和市政自來水公司制度的履行情況。

(2)根據 2004年修訂的水法,評估加強水資源分權管理的必要性。

(3)總結并完善水費和水污染費的征收措施。

(4)總結并完善水權監督環節和規程,并在流域層面上建立水市場。

(5)建立州水資源委員會,并強化其作用。

(6)擴建國家水信息系統。(7)研制新的計劃方案,以提高廢水處理效果。(8)研制并完善對廢水處理系統和灌溉系統的信貸機制。

(9)總結農業灌溉定價和補貼政策的執行情況并重新調整定位。

(10)鼓勵在有地下水的區域種植有較高價值的農作物。

(11)激勵在潮濕的南方地區種植灌溉農作物。

(12)研制向流域層面的實體投資和管理返回所有稅費和罰款的方案。

(13)選擇 1或 2個流域用于開發和測試新機制的實驗。

(14)為了實施分權管理,開發和(或)修訂全套規章、規范、標準,涉及①水資源一體化管理和規劃;②供水和衛生設施;③灌溉和排水;④水權行政機構;⑤CONAGUA管轄下的其他領域。

(15)研制和(或)完善更加詳細的監管和評估規劃。

6.2 第 2階段

第 2階段為在實驗流域和其他可行的地區進行實驗的階段,時間為 2 a。

(1)為確保流域和含水層試驗基地,以及執行規劃實施所需的資金,應限定水的使用額度,使其達到可持續利用的水平,并確保其得到高效利用。

(2)研制水費和水污染費的征收辦法,提高征收標準,以減少用水量和水污染;向流域管理機構返還所有的稅費和罰金以實施 IWRMP。

(3)將服務范圍擴展至貧困人群,提高廢水處理和系統運作的有效性。

(4)對稅率和服務質量進行監督。

(5)執行廢水處理和灌溉系統的信貸計劃。

(6)完善水價制定和補助計劃的具體條款。

(7)在地下水地區及小部分陸地上實施種植高價值農作物的計劃。

(8)在多雨的南部地區實施支持雨水灌溉農作物的計劃。

(9)強化水權監督。

(10)研制并貫徹與流域和含水層相關的規章制度,使水權可持續發展。

(11)依據流域規劃制訂年度預算。

(12)貫徹實施一系列規章、規范和標準,涉及①水資源一體化管理和規劃;②供水和衛生設施;③灌溉和排水;④水權監督;⑤CONAGUA的相關職責。

6.3 第 3階段

第 3階段為完全實施階段,時間為 6 a。

(1)全面貫徹水資源分權管理計劃。

(2)使水經營者的財務和運行自治規章化。

(3)提高用于抵抗風險的信貸額度。

(4)擴大各州水資源委員會的職能范圍。

TV 213.4

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1006-0081(2011)08-0019-04

2011-02-18

陳獻耘,女,南京水利科學研究院,副研究員.