丹江口庫區公路復建規劃設計與實踐

蔣建東 桂 威

(長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院，湖北武漢 430010)

丹江口庫區公路復建規劃設計與實踐

蔣建東 桂 威

(長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院，湖北武漢 430010)

河南省淅川縣是南水北調(中線)丹江口大壩加高工程庫區淹沒涉及的大縣，水庫淹沒對其公路交通網造成了一定影響。本著“原規模、原標準或者恢復原功能”的原則(“三原”原則)設計制定了淅川縣水庫淹沒公路復建規劃，但按此原則制定的規劃并不能滿足淅川縣公路交通網“十一五”發展規劃要求。通過對淅川縣受淹公路S335線和X011線復建規劃的個案分析，闡述了在淅川縣水庫淹沒公路復建中，如何妥善處理按“三原”原則制定的移民補償規劃與考慮當地經濟社會發展的公路交通網發展規劃之間的關系，對水庫移民規劃中合理處理補償與發展的關系進行了有益的探索。

庫區公路;公路交通網;發展規劃;丹江口水利樞紐

1 淅川縣公路交通網現狀及發展規劃

1.1 公路交通網現狀

淅川縣位于河南省南陽市的西南部，處于豫、鄂、陜三省的接合部，是丹江口水庫的主要淹沒區和移民安置大縣。淅川縣地處山區，經濟發展水平低，丹江口水庫橫臥縣域中央長達80 km，公路交通建設難度很大，致使公路網發展緩慢，交通狀況相對落后。受地理位置和交通條件等限制，淅川縣經濟發展相對滯后，是集山區、貧困區、移民區、邊緣區為一體的國家級貧困縣。

2003年，開展了丹江口水庫大壩加高工程初步設計階段建設征地及移民安置規劃實物指標調查工作。在實物指標調查時，淅川縣公路交通網以縣城為中心，形成以省道S332、S335線為干線，以縣道X011線、鄉道Y006線等為支線的公路網。截止到2003年，全縣等級公路751 km，鄉村道路853.2 km，其中國道50.5 km，省道140.1 km，縣道286.9 km，鄉道273.5 km，分別占等級公路總里程的6.7%，18.7%，38.2%，36.3%。

淅川縣不通鐵路，不鄰高速公路，縣鄉公路承擔著80%對外運輸任務。根據調查，縣域內公路密度僅為百平方公里26.8 km(干線6.8 km，縣鄉道路為20 km)，低于全省平均數達10 km以上，全縣等級公路中油路和水泥路里程318 km，只占總里程的42.3%，公路交通路網密度低、等級低，路面質量差。

同時，淅川縣路網布局不盡合理。縣境內的骨干公路G209、S332、S335線布設在縣城的東北部和西南部地區，受地形條件的影響，尤其是丹江口水庫的阻隔，水庫兩岸僅靠汽渡相連。行路難的問題尤為突出，使庫周人民的生產生活受到嚴重影響，嚴重阻礙了脫貧致富、經濟發展的步伐。

公路等級低、路網布局不合理，嚴重超負荷運營是淅川縣公路的主要特征。

1.2 公路交通發展規劃

2003年，正值我國國民經濟“十五”期間。公路交通條件成為制約淅川縣經濟社會發展的瓶頸，為改變這一現狀，淅川縣在制定的國民經濟“十一五”規劃中，明確提出，以移民搬遷為契機，加強交通運輸體系建設。加快路網橋梁等基礎設施建設，構建完善的交通干支線網絡。打通縣際出口通道，提高干線公路等級，S335線要實現全線貫通達到二級路標準，完成上荊路升二級改造，建成南水北調引水渠首至鄧州、渠首至丹江口快速通道，實現鸛河二橋、丹江跨江大橋、釩礦二橋建成通車。提高縣鄉道路等級、路網密度和通達深度，改善路面質量，提高通行水平，解決縣鄉道路有路無橋、寬路窄橋等問題，完成縣城至大石橋(X011線)、荊關至西峽丁河界、厚坡至香嚴寺、厚坡三里洼至九重水寨、寺灣高灣至金河張灣等主要縣鄉道路改建，加快河西南岸滔河、盛灣、倉房三鄉鎮通道建設。到“十一五”末，全縣二級以上公路里程達到480 km以上，構筑起對外四通八達，對內迂回成網，便捷、通暢、高效、安全的交通運輸體系，打破區位對經濟發展的瓶頸制約。

2 水庫淹沒對公路交通網的影響

據2003年調查，丹江口大壩加高工程蓄水淹沒涉及河南省淅川縣11個鄉鎮，167個村，淹沒耕地8 320 hm2，人口10.17萬人。同時庫周道路交通等基礎設施受到不同程度的淹沒，淹沒淅川縣公路75.1 km，其中省道11.91 km、縣道47.87 km、鄉道15.32 km，按道路等級劃分，二級路13.81 km、三級路43.49 km、四級路17.8 km。淹沒橋梁 10 座，共773延米。

水庫淹沒涉及淅川縣公路交通網中重要的組成部分，即省道S335線和縣道X011線(詳見圖1)。其中省道S335為二級公路，是淅川縣南北方向主要干線公路，北接西峽縣，南連鄧川市，縣境內連接城關鎮、馬蹬鎮、香花鎮、九重鎮，該路淹沒11.9 km。縣道X011為三級公路，沿丹江口水庫庫周布置，是城關鎮至老城、大石橋鄉、滔河鄉、盛灣鎮、倉房的主要通道，該路淹沒42 km。上述兩條路的淹沒使城關鎮以南的公路網被破壞，縣城至南部各鄉鎮的交通中斷，因此必須復建，以恢復原交通網的功能。

圖1 淅川縣淹沒公路示意

3 受淹公路的復建規劃

根據“三原”原則，制定了淅川縣受淹公路的復建規劃。

S335線共淹沒6段，淹沒總長11.91 km，其等級為山嶺重丘二級，路面寬9 m，路基寬12 m，瀝青混凝土路面。按規劃原則，并結合淹沒特點和地形地質條件，S335線采用整體后靠復建的方案，復建標準按受淹的標準進行確定，規劃路線全長24.8 km，復建標準為:設計車速60 km/h，路基寬12 m，行車道寬9 m，水泥混凝土路面。

縣道X011線是淅川縣繞丹江口水庫庫周的干線公路，該線淹沒11段，總長39.32 km，其中三級公路35.04 km，四級公路4.28 km。根據規劃原則，按受淹公路的標準，制定了 X011線的復建規劃。X011線規劃復建總長71.43 km，其中三級公路71.17 km，四級公路0.26 km。三級公路復建標準為:設計車速 30 km/h，路基寬7.5 m，行車道寬6.5 m，水泥混凝土路面;四級公路復建標準為:設計車速20 km/h，路基寬6.5 m，行車道寬6 m，泥結碎石路面。

4 復建規劃與發展規劃的沖突

基于“三原”原則制定的淅川縣受淹公路復建規劃，符合移民安置條例的規定，符合我國現行的水庫移民政策。但規劃并不適應指導淅川縣經濟社會發展的“十一五”規劃的要求。

按“十一五”規劃的要求，S335線是打通淅川縣縣際出口通道的重要環節，規劃全線提高公路等級，實現升級改造。按移民標準，其復建標準為公路二級，路面寬9 m，路基寬12 m。由于是重要的縣際出口通道，因此“十一五”規劃擬對S335線全線改造，要求全線公路路面寬度達到12 m，路基寬度達到15 m。

同時，由于X011線是淅川縣繞丹江口水庫庫周的干線公路，是聯系縣城與各鄉鎮公路交通的重要通道，“十一五”規劃要求對X011線全線升級改造，公路等級達到公路二級。按移民標準，因X011線受淹段公路等級大部分為公路三級，部分為四級，在復建規劃中，按“三原”原則，大部分按三級標準復建，部分按四級標準復建。

基于“三原”原則的淅川縣公路復建規劃，依據受淹公路的標準和功能，制定了復建方案，但與“十一五”規劃的要求尚有差距。

5 移民安置規劃與區域經濟社會發展規劃之間的關系

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第471號令，以下簡稱《條例》)規定:“工礦企業和交通、電力、電信、廣播電視等專項設施以及中小學的遷建或者復建，應當按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償”;“城(集)鎮遷建、工礦企業遷建、專項設施遷建或者復建補償費，……因擴大規模、提高標準增加的費用，由有關地方人民政府或者有關單位自行解決”。

根據《條例》的規定，按“三原”原則制定了淅川縣受淹公路復建規劃，并以此確定受淹公路的淹沒補償投資。而按“三原”原則制定的公路復建規劃不能滿足淅川縣“十一五”交通運輸發展規劃的要求。

淅川縣受淹公路復建規劃與“十一五”交通運輸發展規劃之間的關系，本質上就是水庫建設征地移民安置規劃與庫區區域經濟社會發展規劃之間的關系，兩者關系處理決定了移民投資與投資分配，涉及國家、地方政府、遷建單位和移民個人的利益。如果處理不好，可能影響規劃的順利編制，甚至影響工程建設和效益發揮。

由于水庫淹沒部分往往只占所在縣、鄉總數量的很少一部分，其復建工程相對于整體而言只是一個局部工程。移民安置規劃的內容和主體是受淹沒影響的群體，對總體而言，為部分農村人口、個別城鎮、工廠及部分專業設施。這些項目的復建規劃不能代替為總體服務的發展規劃，而只能與總體發展規劃相適應，以避免重復建設的發生。區域經濟發展規劃立足于區域未來，具有長期性和戰略性特點，它既包括了移民安置區，又包含了非移民區，它既要處理好內部各生產要素之間關系，又要處理好區域與外部的關系，是比移民系統更廣泛的大系統，其發展是無限的。移民安置規劃投資盡管在力所能及的范圍內兼顧區域整體的需要，但主要是為滿足移民項目的復建，不等同于區域經濟發展所需的投資，從某種意義上講，區域經濟發展的需求是無限的，而移民補償投資是有限的。因此，補償并不能代替發展。

移民安置規劃與區域經濟發展規劃是局部與整體的關系，二者之間有區別，但又是有機聯系的。正確處理二者關系的關鍵，是與區域經濟發展規劃的分階段規劃有機結合。雖然區域經濟發展是無限的，但應制定適合當前實際的切實可行的近期目標和步驟，處理好近期和遠期的關系，以便充分利用移民遷建的機遇，促進當地經濟快速、健康發展。而移民安置規劃一定要適應發展規劃的需要，才能經得起實踐的考驗，才具有生命力。

6 補償與發展的關系

《條例》規定:“國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”。

開發性移民之內涵就是把移民安置納入國民經濟和社會發展的軌道，把安置移民的生產和生活同區域開發和生態與環境保護結合起來，通過庫區開發，重建安置區的社會經濟，發展賴以生存的基礎產業，建立和提供工業、服務行業和農業的就業機會，大力進行生態建設，促進生態與環境向良性循環轉化，使移民和安置區的老居民逐步達到和超過原有的生活水平。

開發性移民方針的總體目標不僅要使移民生活達到和超過原有水平，同時也要為庫區長遠經濟發展創造機遇。

因此，《條例》盡管規定公路交通等專項設施復建規劃要遵循“三原”原則，同時也要求移民安置規劃與庫區經濟社會發展規劃相結合。

“三原”原則，是《條例》規定的我國現階段水利水電工程建設征地及移民安置規劃應遵守的一項基本原則。按此原則制定的移民安置規劃所需投資應納入移民補償投資，因擴大規模、提高標準增加的費用，則由有關地方人民政府或者有關單位自行解決。

因此，“三原”原則為劃分移民補償和發展的關系提供了一個基本的準則和方法。但是，“三原”原則絕不是最終目的，從某種角度講，“三原”原則更是一種手段，通過這種技術手段的采用，理順了移民安置規劃與區域經濟發展規劃的關系，為區分移民補償投資和發展規劃所需投資劃分了明確的界限。

在淅川縣受淹公路復建規劃編制工作中，通過“模擬規劃”方法的應用，明確提出了移民補償所需投資和因發展需要增加的投資，為在規劃編制工作中如何貫徹“三原”原則提供了一種有益的嘗試。

在淅川縣受淹公路復建規劃編制工作中，設計單位平行開展了2個方案的規劃設計工作:

(1)完全按“三原”原則，制定了 S335線和X011線的復建方案，并按此方案計算復建工程所需投資為A。

(2)根據淅川縣“十一五”規劃的要求，制定了S335線和X011線的復建方案，并按此方案計算復建工程所需投資為B。

根據規劃原則，投資A為移民補償所需的投資。投資B包含了發展的要求，增加的投資為C=B－A。

通過“模擬規劃”方法的應用，明確了移民補償投資以及實現發展規劃所需的投資，移民補償投資以外的資金缺口由淅川縣自行籌措解決。

淅川縣根據自身發展的需要，通過多方籌措資金，S335線和X011線已按“十一五”規劃的要求進行實施，其中S335線已全部實施完成，X011線目前正在實施建設。

淅川縣充分利用移民搬遷的契機，將移民安置規劃和國民經濟“十一五”發展規劃有機結合起來，基本實現了公路交通網的升級改造，為促進淅川縣經濟社會發展奠定了良好的基礎。

7 啟示與建議

(1)移民安置規劃中的補償和發展是相輔相成的矛盾統一體，補償為發展提供契機和動力，發展使補償效益得以持續。

(2)移民補償投資為地方經濟發展帶來機遇，而地區經濟持續發展則是不斷提高移民生產生活水平的保障。在移民安置過程中，建設單位要為移民著想，為移民群眾創造良好的生產生活條件，要及時地給足移民補償資金，充分理解移民的某些訴求;庫區移民則要體諒國家的困難，提出滿足本階段需求的合理標準，發揚自力更生、艱苦奮斗的創業精神建設庫區。工程建設單位和庫區移民應本著協商、合作的精神，經過充分協商，制定既滿足移民遷建要求，工程建設單位又能承受的合理補償標準。

(3)移民遷復建工程和補償投資為地方經濟發展帶來機遇。當更進一步的發展需求大于補償時，應采用投資分攤的方法，補償投入一部分，地方和行業投入一部分，對口支援一部分，共同搞好移民遷建項目建設。

U412.13

A

1006-0081(2011)09-0026-03

2011-06-14

蔣建東，男，長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院庫區處，高級工程師.