中央清理強拆“土政策”

趙杰

根治強拆痼疾，取決于中央的決心和主管部門的問責力度，既要加大執法監督，也要改變固有的唯GDP政績考核標準，加大民生指標，引導地方政府把發展注意力轉移到探索有效社會管理模式上去

新拆遷條例實施半年后，中央開始清除執行層面的種種障礙。

近日，國務院法制辦、住建部和國土資源部聯合下發《關于做好有關征地拆遷的規章和規范性文件專項清理工作的通知》，要求地方查找今年1月21日實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》等規定相抵觸、不一致的問題，依照規定程序進行處理，并“限期于今年10月1日前完成全部清理工作”。

此舉引發公眾普遍關注，國家行政學院法學部教授楊偉東在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，專項清理是新條例順利實施的一個重要前提，但由于一些地方的土地財政將受挑戰，“執行層面的博弈仍將持續”。

清理是前提

“新拆遷條例”是相對于1991年6月1日頒布的《城市房屋拆遷管理條例》而稱的，后者貫穿了整個上世紀90年代，2001年局部修改后又繼續實施至今年初。

過去二十年里，《城市房屋拆遷管理條例》助推了中國城市化進程和地方經濟飛速發展，也催生了各類征地拆遷地方性法規，在唯GDP政績考核的背景下，為執行條例而制定的地方性規定成為強拆“保護傘”，征地拆遷引發的社會矛盾日益增多。

據住建部稽查辦公室去年8月公開的資料，該部在稽查過程中發現，一些地方在制定法規、規章過程中擅自修改相關法律法規規定，導致征地拆遷、城市規劃等問題突出，并收到多封群眾舉報信。

隨后，在2009年“北大五學者”公開上書廢止拆遷條例的情況下，國務院啟動了對《城市房屋拆遷管理條例》最引人關注的一次修訂，并在兩次公開征求民意后頒布實施最新的《國有土地上房屋征收與補償條例》。

新條例實施，原先的地方性法規何去何從？楊偉東認為，由于多年形成的地方性法規和執法體系，很多地方的做法與新規會有沖突，比如以往的補償強調政府行為，市場作用被弱化，現在則引入評估公司等發揮作用；曾經的拆遷許可證被取消；政府指令城管等拆遷行為轉而被法院程序取代，等等。

據《法制日報》社主辦的法制網資料，由于補償標準等與上位法沖突，在新條例實施以來，“至少有上百部與新條例存在巨大差異的地方性法規、規章，仍未被廢止或修改。”

“專項清理是新條例順利實施的一個重要前提。”楊偉東說。全國各地的征地拆遷需要形成全新的制度安排。而中央和地方的相應工作已經啟動，據國務院法制辦《2011年6月報送國務院備案的法規規章情況》，有重慶、本溪等多個省市廢止或新備案的地方法規涉及征地拆遷。

據《中國新聞周刊》了解，近期有諸多省市啟動了清理工作，包括湖南的長沙、株洲，山東的青島、菏澤，黑龍江的哈爾濱、佳木斯，以及北京、河北、廣東等，內容涉及針對征收拆遷過程中的社會穩定風險評估辦法，也有新的拆遷補償安置辦法等。其中，新疆法制辦甚至以“存在明顯越權行政、與上位法相抵觸、限制民事權利、管理方式不當等問題”為由，連續撤銷《烏魯木齊市房屋拆遷補償價格規范》等多份“紅頭文件”。

不過，“北大五學者”之一的北大法學院副院長沈巋在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，此次清理應該著重于地方法規與新條例直接違背的地方，但是“清理并不意味著對不一致的做法一概撤銷，對于一些合理、有益的探索還是會保留，從而為下一步立法工作做鋪墊”。

多重博弈

如同法律制定、修改往往經歷多方博弈一樣，對地方法規的清理也概莫能外。

此前浙江省紹興市發改委一位官員在接受《中國新聞周刊》采訪時提出，新拆遷條例實施后，如果政績考核方法不變，地方政府還是會選擇新的渠道進行土地征收，拆遷問題暫時無法回避。因為“這是最直接有效的財政來源”。

地方政府非法干預司法拆遷的沖動，核心還在于“土地財政”之下的利益驅動。而素有“第二財政”之稱的土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權收入來維持地方財政支出。

中國國務院發展研究中心發布的一份調研報告顯示，一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。

“新條例實施后，一些地方在發展壓力下，會有意、無意規避一些規定”，楊偉東認為，地方政府在新規框架下的抱怨主要集中于兩點：“土地財政”受到挑戰；政績考核仍顯單一，未來發展乏力。

在楊偉東看來，新條例的條文背后隱含著經濟發展路徑與全國性法律規制之間的矛盾，貫穿其中的是“公民權利與地方政府權力、中央政府和地方政府的雙重博弈”，當然，還有各個利益相關方的博弈。所以，清理工作不僅是避免違法強拆的前提，也是執行層面博弈的開始。

今年6月，中國人民大學憲政與行政法治研究中心副主任楊建順專門發表文章《司法裁判、裁執分離與征收補償——〈國有土地上房屋征收與補償條例〉的權力博弈論》，認為新條例對征地補償中的行政權力進行了設定和配置，使得法院審理涉及房屋征收與補償的行政訴訟案件面臨著許多新情況、新問題。

楊建順認為，“權力配置模式實際上是改行政強拆和司法強拆并行的機制為司法強制的搬遷強制執行制度，給征收補償領域的非訴行政執行案件的審查和執行提出了更加艱巨的課題”，由此產生的行政權力與司法權力的配置和界定問題亟待解決。

上述兩位法學家均認為，在博弈過程中為防止損害，必須伴隨強有力的落實舉措、配套法律的進一步完善等外部條件。

“執法審查不可少”

由于近年來征地拆遷問題引發的社會矛盾過于激烈，加之新條例背后的多重博弈，使得楊偉東對于這部剛剛“試水”的新條例的下一步實施效果持“審慎地樂觀態度”。

在他看來，縱然新條例的文本很不錯，又有三部委的強力推進，但此類清理工作僅僅是統一法律規范的開始，“只是中央為要求地方遵行條例提出一個前提”，執行層面的工作仍舊任重道遠。

“關鍵要看新條例的每一條規定能否都被落實”，楊偉東告訴記者，“上有政策，下有對策”是中國諸多法律在執行層面成為一紙空文的共同原因，為此，中央層面在做完專項清理后的執法審查尤其重要。

他認為，值得期待的是隨著新條例的實施，公民權益由于可以在文本中找到更明確的支持而更易獲得保障，“他們可以選擇法律程序與政府叫板”。

鑒于地方政府缺乏自覺遵行新規的動力，楊偉東認為，中央層面的清理、審查與基層民眾的維權形成合力，才能保證其有效實施。

“根治征地拆遷痼疾，取決于中央的決心和主管部門的推行力度，一方面要加大執法監督，同時要改變固有的唯GDP政績考核標準，加大民生等方面的指標，引導地方政府的發展注意力轉移到探索有效社會管理模式上去；還有就是進一步推進相關土地基本法律制度的完善。”

近日監管部門的舉動似乎印證了楊偉東所說的“決心”，7月13日，監察部網站通報了處理有關地方違反土地管理法律法規的責任人員名單，給予44名地方政府負責人、29名國土資源管理部門負責人紀律處分。

對此，海南大學法學院副教授王琳認為，對于此類違法要有更多問責手段，“除了足夠嚴厲外，還要做到違法必究，杜絕選擇性執法”。

（實習生婁艷雪對本文亦有貢獻）