承認和保護農民對建設用地的完整權利

中國社會科學院城市發展與環境研究所近日發布《中國城市發展報告No.4——聚焦民生》。該報告顯示，目前我國城鄉收入差距比為3.23:1，成為世界上城鄉收入差距最大的國家之一。在中西部地方，城鄉收入差距更大，達到4：1以上。

此前，中國社科院農村發展研究所發布的2011年《農村經濟綠皮書》指出，2010年，全國農村居民收入增速自1998年以來首次快于城鎮。但目前城鄉居民收入差距仍然巨大，今年，這個比例預計將達到3.26：1。

其實，城鄉居民收入差距大，由來已久。上世紀50年代，政府提出要平衡城鄉發展，但也正是從那時起，城鄉差距不僅沒有縮小，反而持續擴大。這種趨勢一直沒有改變，延續至今。

原因不難找到：上世紀50年代之前，中國城鄉之間并不存在法律上的壁壘，資源可以雙向自由流動。城鄉之間雖存在一些自然的差距，但并不算大。但從那時開始，政府的一系列法律、政策，在城鄉之間構筑起一道高高的壁壘。

這道壁壘是雙向的。一方面，它阻止鄉村人口城市化，這樣，大量人口淤積在鄉村。另一方面，它又阻止城鎮的資源向鄉村自由流動，資源因而嚴重地向城鎮傾斜。直到今天，這樣的制度依然沒有實質性改變。

這樣，城鄉地區資源與人口的比例就出現了嚴重的不平衡：鄉村人口數量眾多，其所能支配、利用的資源卻非常有限；城鎮人口相對較少，其所能支配、利用的資源卻相對豐富。因而，城鎮人口的收入比較高，鄉村人口的收入比較低。而且，隨著時間推移，城鄉居民的收入差距不斷拉大。中國城鄉居民收入差距達到世界最高水平，一點也不奇怪。

有學者將此差距歸因于經濟社會發展階段，這是偏頗的。如此歸因也會產生政策上的誤導性。學者和官員可能會幻想，只要經濟持續增長，過了某個時間點，到達另外一個經濟發展階段，城鄉差距就會自然縮小。

但這是不可能的。中國如此嚴重的城鄉差距不是自然形成的，而是長期實施扭曲的城鄉二元分割機制造成的。它不可能等待經濟增長自然地解決。事實上，過去十幾年的經驗證明，不改變現有機制，經濟越增長，城鄉居民收入差距越大。

要走出目前的城鄉二元困境，必須從機制變革上入手。政府改變財政投入的方向，增加對鄉村的財政資源投入當然是必要的，但更為重要的是要打破資源雙向流動的壁壘。一方面，讓鄉村的人口流入城鎮，另一方面，讓城鎮的資源流入鄉村。如此，市場所具有的縮小城鄉收入差距的調節力，就能夠得到發揮。

農民最重要的資源是土地，因此，縮小城鄉收入差距的關鍵，在于提高農民所擁有的土地資源的價值。

政府有保護耕地的國策，但在不觸及耕地紅線的前提下，目前至少可以徹底變革鄉村建設用地的相關制度。鄉村擁有數量相當可觀的既有建設用地，理應盤活這一塊資源。

具體說來，應當承認和保護農民對于其建設用地的完整權利。農民可以開發這些土地，或者個別開發，或者集中開發利用?？梢耘d辦工商業，也可以開發住宅，而城鎮人口可以自由購買。這樣，農民就可以獲得土地增值的收益。

現實中，農民們已經在實現自己土地的價值。在一些工商業較為發達的地區，農民紛紛在自己的建設用地上興辦工商業，城中村的農民開發公寓出租經營，城郊的農民開發所謂小產權房，分享城鎮化的好處。如果政府想縮小城鄉居民收入差距，那就需要承認農民的這些制度創新，保障農民實現這種土地利益的權利。假如政府能夠做到這一點，那么，中國將出現小城鎮快速發展的態勢。目前的諸多鎮甚至村，將會發展成為小型城市。

實際上，以城市土地國有壟斷為基礎、以大城市為中心的現有城市化模式，已經步入絕境。這樣的城市化不僅持續擴大城鄉差距，也讓城市人口不堪重負。在大量人口涌入城市的同時，也積累了人口分流的壓力。以土地權利平等為基礎的小城鎮，可以讓城市化走向正道。

這樣的小城鎮化還有一個最大的好處：不會造成城鄉之間的巨大差距。這不僅表現在收入上，而且表現在社會結構、觀念、生活方式上。這樣的城鎮化才可以讓城鄉人民具有共同體感，而不是生活在被撕裂的兩個世界中，由于各個方面差異太大而相互敵視。