推動中心鎮向小城市跨越

文/諸曉蓓

（作者為余姚市常務副市長）

推動中心鎮向小城市跨越

文/諸曉蓓

推動眾多的中心鎮向小城市跨越，不僅是實施新型城市化戰略的重要途徑，也是統籌城鄉發展、縮小城鄉差距的重要內容

如何加快小城鎮的建設與發展，促使小城鎮向小城市轉型升級，是浙江省一直非常重視的重大課題。2005年底，浙江省開始試點“中心鎮培育工程”，2007年出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，2010年作出了小城市培育試點的戰略部署。目前，全省分二批累計批準設立中心鎮200個，并按照自愿申報、擇優選擇的原則確定了27個中心鎮開展小城市培育試點，積極探索中心鎮向小城市轉型升級的新路子。

五個突出問題

加快中心鎮轉型升級，實現向小城市的跨越，意義重大，但決非易事。從目前小城市培育試點的實際情況來看，其主要矛盾表現為五個突出：

重要地位與落后觀念之間的矛盾突出。部分地方對小城市培育重要性認識不足，認為培育小城市會影響中心城市的發展、小城市相對獨立的財政體制會影響本縣市的財力，在工作上還沒有把中心鎮和小城市培育擺上重要位置，在方法上仍然沿襲傳統的鄉鎮建設管理體制和模式。至今尚有25個縣（市、區）仍未出臺培育政策，約有1/3的中心鎮尚未建立一級財政體制；有5個設區市和57個縣（市、區）尚未建立中心鎮專項扶持資金。有3個設區市和55個縣（市、區）尚未建立中心鎮考核機制。

投資需求與財力保障之間的矛盾突出。按照省小城市培育三年行動計劃，27個試點鎮三年需完成投資3200億元，其中政府性投資800億元，年均每鎮約9億元，基本上與試點鎮的年度財政預算收入相當。但在已建立一級財政體制的中心鎮中，稅費返還比例低，多為吃飯財政，小馬拉大車現象嚴重，遠不能適應小城市建設發展的需要。同時，社會資本參與小城市培育的熱情不高，而鎮級融資平臺因資質低，融資相當困難。如紹興市12個中心鎮的融資公司，平均每家注冊資本1800萬元，2006-2008三年中平均每家每年僅融資1500萬元，尚不足政府性投入的1/3。

土地需求與可用指標之間的矛盾突出。據初步調查，中心鎮平均農保率達89.95%，比全省高3.95個百分點。由于縣（市）用地指標有限，經過縣級政府分配的土地指標一般以保障縣城發展為主，難以滿足小城市培育需求。而不少中心鎮實際建設用地早已超出了計劃用地指標，處于無地可用的尷尬。

經濟規劃與產業布局之間的矛盾突出。目前中心鎮的產業平臺普遍存在著規劃不到位現象，商貿、工業等產業布局比較散亂。目前只有39個中心鎮有經濟開發區（園區），其余的100多個中心鎮只有工業功能區，發展空間不足、配套建設滯后，難以滿足中心鎮對產業集聚發展的需求。另外，全省200多個中心鎮，建立共性技術服務平臺的僅17個，直接影響著特色產業的升級和創新能力的提升。

管理權限與公共服務之間的矛盾突出。中心鎮現行管理體制、人員編制、機構設置還難以適應小城市培育建設的需要。審批執法權集中在縣一級，中心鎮缺少經濟發展的審批管理權，缺少維護穩定的行政執法權，缺少項目建設的要素配置權，“看得見管不了，管得了看不見”的問題突出。中心鎮對垂直部門派駐機構的管理逐步弱化，由過去的雙重管理弱化為現在的評議管理，垂直部門派駐機構的服從性大大減弱。中心鎮人員機構編制仍等同一般鄉鎮，對內設機構和人員定位缺乏自主調配權，難以適應經濟社會發展需要。

由“鎮”向“城”跨越

轉變思想觀念，加大工作力度。建議邀請小城市建設領域的權威專家，對縣市和中心鎮的相關人士開展一次集中培訓，增強小城市培育的工作能力和水平。抓緊成立縣、鎮二級參與的小城市培育工作領導小組，加強對小城市培育工作的領導，按照省小城市建設標準，抓緊提出小城市培育目標，合理確定小城市建設指標，建立工作動態評價機制和評價辦法，并制訂分年度的工作推進計劃，逐年加以推進落實。

完善規劃布局，明確功能定位。省一級層面，建議把小城市納入長三角城市群發展規劃進行總體考慮，科學規劃小城市布局，并制訂全省中心鎮和小城市培育總體規劃，將其納入全省國民經濟和社會發展規劃體系?？h市一級層面，要加快制定中心鎮和小城市的經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和小城市建設規劃，實現規劃對小城市的全覆蓋。中心鎮層面，要明確各自小城市的功能定位，合理確定城市道路、公共事業、商貿設施、產業園區、住宅小區等規劃布局。

出臺扶持政策，強化要素保障。一是加大財政扶持。完善中心鎮財政體制，建立中心鎮一級財政體制，有條件的中心鎮允許設立財政金庫。設立中心鎮培育專項資金，并建立隨財力增長適度增加的機制。加大中心鎮規費返還優惠力度。二是強化資金保障。支持金融機構到中心鎮設立分支機構，實現村鎮銀行對中心鎮的全覆蓋，在中心鎮率先開展“三權一房”抵押貸款業務試點。深化投融資體制改革，建立健全中心鎮投融資平臺。鼓勵民間資本以各種形式參與小城市項目建設。三是調增土地指標。建議適當調減中心鎮農保率指標，建立中心鎮建設用地計劃單列制度。支持中心鎮開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。

加快城市建設，提高管理水平。一是加強項目建設投入。加快制訂未來幾年的項目投資建設計劃，精心選擇一批重大基礎設施項目、社會公共事業項目和重大支柱產業項目，加快項目建設，促使早出形象，早出成效。二是要注重建設質量。堅持統盤考慮、統一規劃、綜合開發、有序建設的原則，綜合考慮小城市未來發展需求，加強項目建設時序性研究，提高中心鎮的承載力和美化度。三是加快農村建設。調整小城市周圍農村布局規劃，逐步撤并小型自然村，加快農房集中改建改造，打造整潔、生態的美麗鄉村。四是完善城市管理。在中心鎮推行城市綜合執法改革，將多個部門的城市管理執法權力劃歸一個部門統一行使，實現城市管理責權利有機統一。

優化產業結構，發展城市經濟。重點是解決好三個問題，一是解決好產業集聚問題。加快工業園區建設，強化園區設施配套，引導中心鎮區域范圍內和周邊鄉鎮的企業向工業園區集聚，推動塊狀經濟向現代產業集群轉變。二是解決好產業層次提升問題。加快中心鎮特色產業關鍵共性技術研發平臺建設，增強特色產業的自主研發能力。圍繞特色產業開展引資引商活動，大力招引與特色產業相配套的高、大、優、新產業項目落戶，以增量帶動存量優化和結構提升。三是解決好第三產業占比不高的問題。把發展第三產業作為培育小城市經濟的重點，扶持培育一批適合小城市的三產服務業。

深化體制改革創新，增強發展活力。一是增強服務能力。推進強鎮擴權改革，賦予中心鎮相當于縣一級的經濟社會管理權限，將審批事項下放到中心鎮集中辦理。加快小城市培育試點鎮行政審批服務分中心、城市綜合執法中心、就業保障服務中心、建立土地儲備中心和應急維穩中心等五大中心建設，增強公共服務和社會管理能力。二是促進人口流動。關鍵是深化農村戶籍制度改革，促進農民向市民轉化。三是加快土地流轉。加快土地承包經營權流轉交易平臺建設，引導農民將承包經營權流轉給種養大戶進行統一經營。加快農村住房制度改革，鼓勵農民將宅基地和住房置換城鎮社會保障及住房保障。

（作者為余姚市常務副市長）