探索發展型征地政策處理模式——當前蒼南征地政策處理的新動向

文/詹光華

探索發展型征地政策處理模式
——當前蒼南征地政策處理的新動向

文/詹光華

改變政府剛性財政支出、以貨幣補償為主的“買斷型”征地模式，走以發展村集體服務配套行業、就業和社會保障為主的“發展型”征地道路

做好征地政策處理是省委、省政府“四大”戰略中“大平臺”打造的主要前提條件，也是各地抓發展的主要前期工作，又因牽涉到農戶、政府、企業多方利益博弈，是媒體關注的熱點領域。當前更加注重民生的新形勢已為各地征地政策處理工作帶來新的指導原則。征地中涉及房屋的，國務院新《國有土地上房屋征收與補償條例》更是明確規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于被征收房屋類似房地產的市場價格。”征地政策處理工作難度大增，面臨變局。筆者試圖以蒼南一地為例，對如何搞好新形勢下政策處理提出管窺之見。

征地政策處理現狀

十七屆五中全會的主要精神之一，收入分配制度從效率優先、兼顧公平，向更加重視公平，更加重視民生和普惠發展轉變，成為當前我黨執政的重要指針。各地經濟和社會發展的階段性目標，從單純考量經濟總量快速增長的“一元”向經濟均衡普惠發展、社會和諧穩定、環境承載力可持續等“多元”體系轉變，是新的、重大的形勢。

蒼南曾為全國縣域基本競爭力百強縣，2010年GDP251.2億元，工業總產值658億元，財政收入24.2億元，具有一定的經濟總量規模，因人口基數大、底子薄，人均 GDP（19473元）僅為浙江平均水平（52058元）的37.4%，發展壓力很大。隨著交通條件的改善，沿海開發的推進，各種有利條件帶來的區位價值提升，也迎來難得的發展機遇。

根據“十二五”規劃構建溫州大都市區副中心、溫州南部工業戰略新區、浙南對臺經貿集聚區的構想，蒼南“十二五”期間需要新增建設用地20平方公里。這需要“三措并舉”予以保障，一是靠圍墾、復墾造地解決一部分（尚需一定時日）；二是盤活存量；三是靠新征地來解決，這是大頭。可以說，征地征不下來，就發展不起來。

省內橫向比較征地補償政策標準，差異很大。高者如杭州，征地補償標準分四級從16.5萬元-27萬元/畝不等，而低者有低于1萬元的。蒼南縣現行征地補償政策體系主要為三塊：一是征地補償款（含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等），全縣劃分四類不同片區綜合價，從4.44萬元-5.04萬元/畝不等；二是全省統一的基本社會保障，即征即保政策，每人每月190元的最低生活保障；三是涉及房屋的還要進行拆遷安置，基本上采取異地安置、以房易房的模式。較為普遍的還是第一、第二塊補償內容，相加約7萬余元/畝。總的來說，蒼南縣征地補償在溫州地區處于中游水平。村集體返回地政策得到執行，但未被充分利用。

現行政策征地困境

新征地舉步維艱。當前蒼南普遍出現征地日益艱難、征地戶心理價位大幅提高的現象。各地對未征用土地補償安置期望普遍很高，很多農民心理價位提到10-20萬元/畝，個別鄉鎮甚至高達50-60萬元/畝或直接要求地基，不少鄉鎮因此而無法啟動新的土地征用工作。政府一方面大力爭取有限的土地指標，又極度擔憂土地指標因征用不到土地而到期作廢。

實際征地政策被迫突破。實際上，征地政策在某些鄉鎮實施過程中已經被迫以不同形式突破，而這種沒有政策依據、各自為戰的不平衡結果又進一步抬高了征地要價。一是改明補為暗補，表面上維持補償標準不變，實際上要額外支付金額不等的錢款，有的高達10多萬元/畝，還不包括項目業主私下“做工作”；二是以地易房，解決建房指標；三是被迫答應在建村填方、搬運、承攬工程的某些不合理要求。第三種情況更造成“地霸、村霸”的出現。

拆遷安置存在一些政策難點。蒼南人口多、農村建房多，因而不少工業功能區拆遷量很大；前些年有些項目帶房出讓，供地多年無法拆除。而拆遷對象不但有民房，還有工廠、學校、宗祠、廟宇及墳墓，安置缺乏政策依據但必須面對。縣鄉財政收入低，安置房和中轉房建設資金吃緊。以1992年航拍圖片作為認定民間建房是否合法的依據，引起一批1992年之后建房的失地農民的激烈反對。而無房戶和違章房居民，也有不合法但合理的安置要求，如果無視這個特殊群體，也不可能把政策處理做好。

征地政策處理的遺留和衍生問題。一是嚴重影響建設效率。有的鄉鎮迫于財力，征地后進行政策處理，造成遺留問題。新舊征收辦法更替后，一些征地戶對征地時間節點和適用標準提出異議，紛紛要求套用新辦法執行。村民屢屢阻撓投資項目，政府又不能強制進場，越來越被動。二是“地霸”、“村霸”流行，投資項目遭遇強行阻撓、強攬工程、強買強賣的現象時有發生。行為雖不合法，卻部分含有安置政策對失地農民生活保障力度不夠的因素。

走出一條發展型征地之路

征地是一項系統工程，涉及政府、企業、農民三方利益，是影響區域發展、統籌城鄉、政策富民的重大因素。新形勢下征地工作要實現多方共贏，使土地征用到哪里、農民富裕到哪里，關鍵是既要有效促進土地征用，又要保持政策連貫性，避免引起大的動蕩，保證地方能夠承受消化，不至于驟然抬高發展成本。那就是要改變政府剛性財政支出、以貨幣補償為主的“買斷型”征地模式，走以發展村集體服務配套行業、就業和社會保障為主的“發展型”征地道路，用滿足正當利益訴求的辦法壓倒地霸等不正當利益訴求。

征地過程中政府可資利用的條件：一是農業和二、三產業之間存在的價值剪刀差，使得征地給農戶帶來致富機遇，不同村、居之間必然存在競爭關系，政府在能夠集中談判的前提下，可以規劃布局為籌碼，掌握征地主動權；二是新項目落地之后帶來的勞動用工機遇，以及辦公、餐飲、職工住宿、倉儲、物流市場；三是項目建設過程中產生的工程建設和物資需求。能不能走出征地新路，就要看能不能用好這些條件。

——規劃先行、投入到位。在產業規劃布局和實施征地工作中，要徹底消滅“零敲牛皮糖”的做法。征地零敲碎打的結果必然是政府征地議價能力的喪失。要有全局意識、立足長遠，實行超前規劃、超前政策處理、超前整村拆遷、超前整村安置，做到“七通一平”，形成科學規劃。在財政投入上一定要到位，提高凈地出讓的水平。特別在征地前，政府要把握主動，占據主導，增強政府博弈在建村的政策議價能力。

——用好村集體返回地。當前“買斷式”的補償方式并不能給予被征地農民替代性的生存和發展手段，有必要探索更為積極的發展型政策，使被征地農民能獲得新的發展資源。最直接最有效的就是搞好村返回地建設文章，以“資產建設”為基礎，使在建村更多分享土地開發的“紅利”，使農民實實在在獲益。首先要制定一攬子扶持村集體返回地建設的政策，包括地價、融資支持、規費優惠、簡化手續和指導協調機制等。其次是要不折不扣地按工業8%、商住6%落實村集體返回地指標，在每一個在建村科學規劃預留好返回地地塊。再次是放寬村集體返回地規劃管制，允許劃撥建設，使其可以結合市場需求情況選擇建設標準廠房、職工宿舍、倉庫、旅館等各種不同性質的資產，產權歸村集體擁有且不得分割、轉讓，村集體通過股份方式配售給失地村民。

——從實際出發搞好拆遷安置。新的拆遷安置條例精神明顯從產業優先向保障居民優先轉變，迫使我們轉變思路。一是安置房和中轉房建設要優先保障。拆遷安置是與群眾互動的工作，欲速則不達。不能得到妥善安置的拆遷戶必然強烈抵制拆遷工作。中轉房建設有困難的，可以參考杭州提供搬家費補助和租金貨幣化補償的辦法加以解決。二是原則性和靈活性相結合。拆遷工作必須堅持嚴格按照政策標準進行補償，也要注重人性化，充分考慮困難戶、無房戶。三是對宗祠、廟宇、墳墓等特殊拆遷對象也應從實際出發，確定安置補償方案。

蒼南縣經濟貿易局）